保障房發展海外視角

楊靈修

國務院常務會議8月25日審議通過的《關于規劃建設保障性住房的指導意見》已于9月1日正式印發。政策文件明確了兩大關鍵目標：一是加大保障性住房建設和供給，“讓工薪收入群體逐步實現居者有其屋，消除買不起商品住房的焦慮，放開手腳為美好生活奮斗”；二是推動建立房地產業轉型發展新模式，讓商品住房回歸商品屬性，滿足改善性住房需求，促進穩地價、穩房價、穩預期，推動房地產業轉型和高質量發展。為了達成目標，政府規劃加強在建設資金、住房公積金、開發貸和個人住房貸款、稅費等方面對保障房的政策支持。

根據上述文件，保障房項目將按照市場化原則運營，以“保本微利”為目標，確保公平和公正的房屋分配。配售價格將基于覆蓋土地和建設成本，并加上合適的利潤進行測算和確定。由各地政府按劃撥方式供地和負責建設配套設施，同時要求各地做好項目風險評估，凡是因之新增地方政府隱性債務的，一律不得實施。

為了避免倉促行動和盲目建設等不穩健的現象，政策強調采取一種穩健、有序的方式進行建設，即以實際需求為基礎，盡力而為，量力而行。該政策特別支持常住人口超過300萬的大城市作為先行者進行探索和實踐。對于條件成熟的城市，應加快保障房項目的推進速度。而對于暫時不具備實施條件的城市，需要做好相關政策和項目的前期準備工作。

政策建議保障房的土地將通過劃撥方式供應，控制土地成本，同時充分利用依法收回的已批未建土地、房地產企業破產處置的商品住房和土地，以及閑置住房。

對于與商品房市場的協調，政策要求保障房必須實施嚴格的封閉管理，禁止將其違規轉變為商品房，以防止對商品房市場產生沖擊。

中國的保障性住房體系在過去幾十年里經歷了多個發展階段，從最初主要側重經濟適用房，到后來多層次、多類型的住房保障體系逐漸形成。這一過程中不僅反映了政府在不同經濟和社會背景下的政策調整，還展示了市場需求的變化。

各個階段的特點和重點不同，但總體方向是朝著以政府引導、市場驅動的綜合性住房保障體系發展。這一體系旨在平衡不同收入群體的住房需求，促進社會穩定，同時也為城市化和區域發展提供支持。

保障性住房建設資金逐年增加，政府財政投入是保障性住房建設的主要資金來源。2022年中國保障房支出接近7500億元，其中主要來源于地方政府財政。

中國住房制度不斷發展完善，各階段保障性住房政策側重不同。

階段一（1998年以前）：計劃經濟時期，福利分房制度為主。在計劃經濟體制下，住房被視為一種福利，大部分城市住房由各種工作單位建設并分配給員工。在此期間，大部分城市住房歸國家所有，個人或家庭只有使用權，沒有產權，導致房屋的保養和維護缺失，同時限制了住房市場的發展。

階段二（1998-2002年）：房地產市場初步市場化，保障房以經濟適用房為主。1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》標志著中國住房制度正式從福利分房制度向住房市場化轉型，宣布建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系。同年，全國城鎮住房制度改革和住房建設工作會議進一步強調了發展經濟適用住房的重要性，各地方出臺了多項行政法規和管理規章，主要針對低收入群體。

階段三（2003—2007年）：房地產逐步成為經濟支柱，經濟適用房地位逐步被廉租住房取代。2003年，《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》首次明確將房地產業視為國民經濟的支柱產業。同年，《城市最低收入家庭廉租住房管理辦法》標志中國開始推進廉租房建設。它明確了建設廉租房的目的、原則和建設任務，要求各級政府建立健全低收入家庭住房補貼制度，對低收入家庭給予經濟補貼。2007年，面對房價快速上漲和低收入家庭住房困境，國務院發布了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，其中明確將重心放在廉租住房制度上，并調整經濟適用住房的保障對象從“中低收入住房困難家庭”到“低收入住房困難家庭”。這一系列政策共同推動了住房保障制度逐漸走向規范化。

階段四（2008-2013年）：保障性安居工程大規模建設，廉租房公共租賃住房并軌運行。2008年，《住房城鄉建設部關于加強廉租住房質量管理的通知》要求加強廉租房建設管理，確保工程質量。2009年，《2009—2011年廉租住房保障規劃》目標在3年內基本解決747萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。2011年，《保障性安居工程建設和管理的指導意見》指出要求保障性住房覆蓋面達20%，大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設。2013年，《關于公共租賃住房和廉租房并軌運行的通知》指出將公共租賃住房和廉租房并軌統稱為公共租賃住房。這一階段中國進一步優化了租賃型保障房體系。

階段五（2014-2018年）：加快推進棚戶區改造，推進農業轉移人口落戶。2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，提出加快推進集中成片城市棚戶區改造。2014-2018年，中國共改造棚戶區2912萬套。2015年《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》要求加快棚戶區改造并完善配套基礎設施，3年內改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套。這一階段住房政策有效改善了困難群眾的住房條件，發揮了帶動消費、擴大投資的積極作用。

階段六（2019年以來）：多層次住房保障體系進一步發展，推進老舊小區改造。2019年的《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》和2020年的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》明確了改造方案和目標，預計“十四五”期間將完成21.9萬個老舊小區的改造。同時，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調完善住房體系，并提出擴大保障性租賃住房供給。為加速實施，2021年6月發布的《關于加快發展保障性租賃住房的意見》指出新市民和青年等特定群體的住房需求，提出加快構建以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系。這一系列政策標志著住房保障體系在新階段有了更明確的規劃方向。

新加坡的住房政策是一個綜合性的體系，涵蓋了供應端和需求端的多重措施。在供應方面，政府通過建屋局（HDB）以遠低于市場價的土地成本建設了大量的保障性住房，稱為組屋，滿足了普通家庭的基本需求，并通過推出如住房和城市發展公司（HUDC）等多種改善型產品來滿足更廣泛的住房需求。在需求方面，政府提供了購屋津貼、中央公積金以及HDB低息貸款等多種資金支持措施。這一系列政策不僅確保了大部分家庭能夠負擔得起房租，還有效地平衡了市場供需，從而讓“居者有其屋”的社會目標得以實現。這為其他國家和地區提供了一個值得參考的住房政策模型。

新加坡政府主導組屋建設，融合政府機構和開發商角色。階段一（1960年以前）：人口快速增長，SIT被HDB取代。1940年代至1950年代，新加坡經歷了人口快速增長，人口從1947年至1957年間的94萬人增加到170萬。人口急劇上漲導致了人均居住面積的減少。此外，負責新加坡公共住房的新加坡改善信托基金（SIT）在提供公共住房方面面臨著公寓的租金太低，在財務上難以維持的問題。20世紀50年代中期，新加坡政府開始努力建立一個新的住房管理局（HDB）來取代SIT。1958年《住房和發展法案》向立法議會宣讀并于次年獲得通過。隨著該法案的通過，HDB于1960年2月成立，接管了SIT的公共住房職責。

階段二（1960-1970年）：兩個五年計劃，初步解決國民居住問題。1960年，HDB宣布了第一項五年計劃，目標建造超過 50000套公寓。為了支持這一大規模的建設活動，政府通過長期貸款為 HDB 提供了必要的資金，并直接補貼以彌補其運營虧損。1965年，該計劃超額完成了其目標，建成了54430套公寓。1966年，第二個五年計劃開始，新加坡頒布了《土地征用法令》，賦予政府強制征地的權利，進一步推動了組屋的建設。1968年，通過了《中央公積金修改法令》，允許新加坡人使用公積金（CPF）來購買組屋，以解決中低收入家庭的購房需求。為了促使低收入家庭能夠負擔得起這些房屋，政府推出了低息貸款和分期付款方案。隨著第二個五年計劃結束，1970年，35%的人口住進了組屋，大大提高了住房自有率。

階段三（1970-1990年）：HDB持續建設，基本住房問題得到全面解決。1971年，HDB啟動了第三個五年計劃，允許滿足年限條件的居民轉售組屋，同時強調房型多樣和面積擴大。財務上，政府維持低價并提高了家庭收入限制。1975年，HDB成功使組屋購買首次超過租賃，并占全國人口51%。隨后，HDB逐漸將關注點從低中收入群體轉向中產階級，成立HUDC滿足中產階級需求。同時，新加坡的移民政策也逐漸放寬，新的永久居民和外國公民數量增加，政府開始允許他們購買轉售的政府組屋。1990年，組屋居住人口達峰值87%。

階段四（1990年至今）：政策升級，注重提升住房品質。1990年開始，HDB關注點從住房供應轉向了提升住房品質。1995年，HDB啟動了“選擇性整體重建計劃”（SERS）來改造和升級選定的老舊住宅區，并針對不同群體推出了直接財政補貼。進入2000年代，為更精準地滿足居民需求，HDB實施了“按訂單生產”（BTO）模式，并推出了與私人建筑師合作的“設計與建造”和“設計加”等多項新住房計劃。此外，HDB也加強了對社區參與的鼓勵，從2013年開始，推出了“共建鄰里夢想！”計劃，以促進更廣泛的社區參與。在環保方面，HDB從2010年代開始，在公共住房區及其物業中安裝太陽能電池板。這一切共同推動了新加坡住房的持續進步。

隨著新加坡居民收入逐步提高，居民對居住品質有了更高的追求，新加坡人已經不再局限于“居者有其屋”，而是對生活標準和私人空間有了更高的期望，新加坡房地產市場也在隨之而變化，體現在行政公寓和無地私人公寓住宅和居住人口的上漲。

總體來看，新加坡房地產市場各住宅類型上漲趨勢基本趨同。截至2023年9月的數據，有地產權房產的轉售價格指數最高，達到了293.1。有地產權房產通常位于更優越的地理位置，擁有更高的建筑和設計標準，因此更受富裕購房者的青睞。其次，無地產權的私人公寓轉售價格指數為249.1。這類房產通常位于商業和交通便利的區域，但由于沒有土地所有權，價格相對較低。然而，這些公寓通常具有較高的租賃回報率和較好的升值潛力，因此也是投資者和尋求高品質生活的人們的熱門選擇。最后，組屋（包括行政公寓）的轉售價格指數為181.7，相對較低，但仍然呈上升趨勢。組屋是新加坡普通家庭的主要住房選擇，由政府主導建設和銷售。

新加坡建屋局為購房者提供強大而豐富的購屋津貼制度，主要包括額外公積金購屋津貼和特別公積金購屋津貼。例如，家庭平均月收入小于1500新元的家庭可獲得80000新元的增強性公積金住房補助。

此外，為了進一步降低低收入群體的購房負擔，新加坡政府在推出上述和兩大津貼之外，還有針對不同情況（如首次購房、重復購房、跨國婚姻等）的特殊津貼。比如近居購屋津貼，針對與父母或已婚子女近距離居住的購房者，津貼金額1萬-2萬新元。再比如首次買家購買轉售組屋津貼，購買四房或更小的轉售組屋可獲5萬新元津貼，購買五房或更大的轉售組屋可獲4萬新元津貼。這些津貼制度大大減輕了低收入和中等收入家庭的負擔，使居民更容易在新加坡購買房產。

新加坡的中央公積金制度類似國內公積金及社保制度，強制性地為公民進行長期儲蓄。自1953年《中央公積金法令》頒布后，1955年新加坡便成立了中央公積金局進行制度管理。該制度歷經兩大發展階段：1955-1965年的養老保障階段及1965年至今的擴展與完善階段。自1968年，公民被允許利用其公積金購買政府房屋，上限為房屋估值的120%，使購房變得更加可行。到了1986年，政府進一步擴大了公積金的使用范圍，允許其部分投資于高風險金融資產，如證券市場。

新加坡公積金被劃分為三個子賬戶：普通賬戶用于購房、保險、教育和投資；專用賬戶用于積累退休金和投資于退休相關金融產品；醫療儲蓄賬戶用于支付醫療費用。當公民達到55歲時，他們會獲得一個退休賬戶，該賬戶資金來源于前兩個賬戶，并在公民達到62歲時開始發放養老金。此制度確保了新加坡公民在多個生活階段得到經濟上的支持與保障。

新加坡政府通過多渠道來解決購房者的購房資金，除了購房津貼和中央公積金制度之外，建屋發展局（HDB）還為購房者提供遠低于市場利率水平的優惠貸款利率，當購房者的現金和公積金不足以支付購房款時，建屋發展局可為居民提供低息購房貸款。HDB貸款最高可覆蓋房產價格或價值的80%，首付最低為20%，利率是現行公積金利率+0.1%。申請HDB貸款需要至少一名共同借款人是新加坡公民，組屋最長貸款期限為30年，私人住宅為35年。相比商業銀行貸款的浮動利率波動較大，大部分新加坡人都會選擇HDB貸款。