PPP 投資影響地方政府財政壓力及其影響機制

吳勁梅，楊世信

（1.廣西自然資源職業技術學院 財務處，廣西 崇左 532100；2.廣西財經學院 會計與審計學院，廣西 南寧 530003）

近十年來，學術界持續關注政府和社會資本合作（Public－Private Partnerships，PPP）模式的經濟后果并取得較豐富的研究成果，但這些研究成果的結論并不一致。一部分研究文獻充分認可了PPP 投資對提升公共服務的供給質量和效率[1]、提高資本吸引力與資本流入[2]、推動縣域經濟增長[3]等的積極貢獻；而另一部分研究文獻則認為PPP 投資明顯降低了基礎設施的規模效率和純技術效率[4]、增加了地方政府財政支出責任的不確定性和財政風險[5]，一旦PPP 合同履約失敗，PPP 項目產生的巨額沉沒成本將成為地方財政的巨大負擔。在實務界，地方政府對推進PPP 項目投資熱情高漲，但財政部等主管部門則相對謹慎，主管部門擔心地方政府的機會主義會泛化和異化PPP 項目投資，由此加劇地方政府的財政壓力和隱性債務風險[6]。由此可見，實務界和學術界既認可PPP 的積極貢獻，又高度警惕PPP 潛在的財政風險與債務風險，但是，學術界對PPP 潛在威脅的討論主要集中在財政風險與債務風險領域，且還處在理論推演的定性分析階段，尚未取得相應的經驗證據。本文首次實證檢驗PPP 項目投資規模與地方政府財政壓力之間的關系，并深入討論不同PPP 設計模式對PPP 投資規模與地方政府財政壓力之間關系的影響機制，為當前爭論PPP 能否緩解地方財政壓力及未來債務風險提供經驗證據，極大豐富和補充了相關研究文獻。

一、現狀背景與理論分析

（一）現狀背景

黨的十八大以來，我國宏觀經濟環境發生重大轉變，國家經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，同時面臨脫貧攻堅的歷史性目標，國家需要更多的資金投向基礎民生和公共服務領域，PPP 模式成為政府穩經濟增長和保民生的重要政策工具[6]。2014 年10 月，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，鼓勵地方政府采用PPP 模式，吸引社會資本參與地方公共事務的投資與運營，以緩解當前地方政府的財政壓力，地方政府的PPP 項目投資由此實現爆發式增長。根據中國研究數據服務平臺（CNRDS）的統計顯示，截至2021 年12 月31 日，在庫管理的PPP 項目共有10253 個，計劃投資額23.85 萬億元，占2021 年全國GDP 的20.85%。我國PPP 項目投資呈現三個方面的特征：一是發展規模和發展速度呈現A 形發展態勢，2009－2017年PPP 項目數和投資額分別從1 個、0.36 億元快速提升到2305 個、36500 億元，2018 年開始逐年下降，到2021 年PPP 項目數和投資額分別下降為238 個、4900 億元；二是PPP 項目發起到PPP 項目審批通過的時間間隔逐年縮短，審批時間從2010 年最高用時53 個月縮短到2021 年僅用時1 個月，反映地方政府高度重視PPP 項目推進工作；三是行業分布集中趨勢明顯，PPP 項目主要應用于19 個行業產業，其中，交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護四個行業的投資額占全部投資額82%，投入到這些行業領域與當前地方政府穩經濟、保民生的國家戰略目標高度吻合。

PPP 項目投資為平穩地方經濟發展、提高公共服務數量和質量做出積極貢獻的同時，也存在被地方政府濫用、異化的機會主義風險[7]，可能會加劇地方財政風險和系統性經濟風險。財政部已經密切關注到PPP 項目投資隱藏的巨大風險，2017 年以來先后出臺一系列監管制度以規范地方政府的投資行為、防范PPP 項目投資風險，以減輕地方政府財政壓力和防范地方債務風險。這些監管實踐導致2018 年以后PPP 項目立項數和投資額呈單邊下降趨勢，一定程度上及時修正了PPP 模式的風險隱患。

（二）理論分析

從選擇PPP 的動機上來看，政府面臨巨大的基礎設施和公共服務供給壓力，特別是在經濟下行和不確定性不斷增強的環境下，在惠及民生福利和地方經濟社會長遠發展的公共產品供給面臨巨大投資缺口，僅僅依靠財政資金及政府融資已無法彌補巨大的投資缺口，以PPP 模式引入社會資本成為各國政府的重要選擇[8]；而在經濟不確定性不斷增強的環境下，社會資本不僅缺少安全的投資渠道，還面臨高通脹帶來的資產縮水風險，PPP 模式為社會資本進入具有壟斷特征的公共產品供給領域、獲取穩定的壟斷收益提供了機會。但是，在我國PPP 投資實踐過程中民營企業參與PPP 投資的意愿并不高[9]，近年來國際上私人部門參與基礎設施投資項目的數量和投資承諾金額也呈現大幅下降[10]。民營企業參與PPP 投資的意愿不高，除政策支持力度不夠[11]、項目融資難[12]、營商環境差[13]、地方政府信用變弱[14]等原因外，代表政府出資參與PPP 項目的國有企業的隧道行為，成為民營企業最大的顧慮之一[15]。國有企業通常借助現金流權和控制權優勢以及制度缺陷，實施有利于自身利益的財務和運營方案，掏空或轉移項目公司的收益，從而損害社會資本的合法收益[15]；基于這樣的預期，社會資本與地方政府事前談判磋商階段索取更高的財政補助和風險補償，導致PPP 項目從方案設計開始，到采購和執行階段無形中增加了大量額外成本，這些額外成本最終將由地方財政承擔[8]。

從PPP 投資的行為后果來看，PPP 不僅改進并完善了部分公共產品和服務供給方式[16]，對改善地方政府的資產負債表質量和緩解地方融資約束[17]、提升公共服務的供給質量和效率[1]、提高資本吸引力與資本流入[2]、推動縣域經濟增長[3]等都具有積極貢獻。但是，由于地方政府的機會主義行為，導致PPP 項目投資被濫用和異化，由此引發的一系列問題時常被有選擇地忽視。在國際實踐中，德國聯邦審計院在其年度審計報告中多次質疑政府資金參與PPP 項目的經濟性，認為以PPP 模式提供公共產品與服務并沒有花更少的錢，反而需要承擔不可避免的額外成本。同時，行業主管部門往往高估了PPP 項目在時間、資金和人員配備等方面的效率優勢，低估了PPP 項目增加政府隱性支出負擔和政府債務風險[18][19]。法國、葡萄牙等國家的PPP 實踐表明，在公共產品與服務領域應用PPP 模式并未有效緩解財政壓力[20]，反而由于缺乏強有力的財政監督，導致巨額財政赤字和政府債務，從而引發嚴重危機。在我國的實踐中，PPP 模式僅僅是將地方政府傳統融資模式中的政府債券融資轉換成股權融資，規避了地方政府的預算限制[21]，同時，很多PPP 項目采用“明股實債”方式，并未從根本上緩解政府財政壓力和債務風險[21]；地方政府迫于保增長、保民生的目標壓力，通常運用“抽屜協議”①例如，將政府回購項目（BT 項目）包裝成缺少運營和績效要求的PPP 的BOT 項目，或者將純商業項目（如房地產開發項目）冠以PPP 項目的帽子等，扭曲了風險與收益在政府與社會資本之間分配關系；或者弱化甚至免除社會資本的投資建設與運營責任，將PPP 項目異化成地方政府新的融資平臺；或將大量引入地方國有企業，將PPP 項目的“公私合作”異化為“公公合作”。等不規范行為以加快推進項目立項與實施，從而形成大量不合規的財政支出責任，無形中增加大量的隱性財政壓力[6]。理論上，PPP 項目作為一種典型的不完全契約，由于信息不對稱和委托代理關系不清晰，公共部門和私人部門均存在向金融機構過度轉移風險的動機和行為，從而將項目風險不斷后延，加劇地方金融風險爆雷的可能性[22]，研究發現，PPP 項目投資規模顯著提升了地方政府債務水平[21]。正是由于PPP 存在諸多不確定性和潛在威脅，導致社會公眾和資本市場對PPP 投資的反應比較冷淡，市場對企業投資PPP 項目表現出質疑和謹慎情緒[23]；相比EPC 模式，市場對上市公司中標PPP 項目的反應更弱[24]。

綜上所述，實務界和學術界對PPP 模式的政策工具動機與實踐結果存在認知沖突，表明PPP 項目并不一定能夠緩解地方政府的財政壓力，甚至可能加劇地方政府的財政壓力，進而引發更嚴重的地方債務風險。由此，本文提出對立假設：

假設H1a：PPP 項目能夠緩解地方政府的財政壓力；

假設H1b：PPP 項目不僅不能夠緩解地方政府的財政壓力，反而加劇了地方政府的財政壓力。

二、研究設計

（一）回歸模型設計

為檢驗文章的假設H1，我們構建如下回歸模型：

模型（1）中，下標i 代表地級市，下標t 代表年度。FYLi，t為地級市i 在第t 年的財政壓力。LnPPPi，t－1為地級市i 在t－1 年所有PPP 項目投資額總和的自然對數的滯后項，表示該地級市的PPP 項目投資規模；controli，t表示其他一些可能影響地方財政壓力的控制變量；yeart和cityi為虛擬變量，分別代表時間和城市固定效應；εi，t為隨機誤差項。如果系數β1顯著為負，則表示假設H1a 成立；如果系數β1顯著為正，則表示假設H1b 成立。

（二）變量定義

1.財政壓力。財政收支矛盾是引起財政壓力的主要原因，已有文獻通常采用預算內收支缺口與預算內收入的比值衡量財政自給率[27]、未預期的預算外收入[28]、未預期的財政收支缺口[29]等方式衡量地方政府的財政壓力。綜合已有文獻的做法，本文嘗試兩種方法定量測量財政壓力，具體如下：

（1）按照已有文獻的做法[27]，以財政自給率衡量財政壓力，記為FYL1，等于地級市財政總收入與財政總支出②為真實反映地方政府的財政支付能力，本研究所指的財政總收入包括該地級市的“一般公共預算收入”和其他收入，數據來源為各地級市國民經濟和社會發展統計公報中的“財政收入”；本研究所指的“財政總支出”為相應年度各地級市國民經濟和社會發展統計公報中的“一般公共預算支出”。的比值；比值越小，財政壓力越大；構建財政自給率衡量財政壓力，記為FYL2，等于1 減FYL1，所得值越大、財政缺口越大，意味著財政壓力就越大。

（2）借鑒已有文獻的做法[26][27]，運用財政自給率估計未預期的財政自給率，估計模型的殘差ε 則為未預期的財政自給率和未預期的財政缺口率。未預期的財政自給率有兩種取值法：一是取原值，記為FYL3；二是記為虛擬變量FYL4，殘差原值大于0，FYL4 取值1，否則取值0。未預期的財政缺口率有兩種取值法：一是等于1 減FYL3，記為FYL5；二是1 減FYL4，記為虛擬變量FYL6。

2.PPP 投資規模，等于PPP 項目投資規模的自然對數。

3.控制變量。參考已有研究[27][28][29]的做法，本文的回歸模型以地方經濟規模（GDP）、人口規模（RK）、金融發展水平（FD）、民營經濟（MYQY）、物價水平（CPI）、PPP 項目合作期限（Pyear）等因素的影響。本研究選取以上6 個因素作為控制變量。

（三）數據來源

本文的PPP 數據來源于中國研究數據服務平臺（CNRDS），該數據庫收錄的PPP 管理項目數據始于2009 年，但2009 年只有1 條有效管理項目數據，且2010 年的有效管理項目數據為0，為保證數據的連貫性，本文的樣本時間區間為2011 年至2021 年。剔除屬于中央和4 個直轄市以及項目所在城市為空白（屬于省本級的項目）的項目樣本后，對PPP 項目投資金額按年度、城市進行匯總，得到334 個地級市、1773 個城市——年度樣本；經過對PPP 項目投資金額進行滯后1 期處理后，得到1359 個城市——年度樣本。城市層面的數據來源于中國研究數據服務平臺（CNRDS）、中國城市統計年鑒以及相應年度各地級市的國民經濟和社會發展統計公報。為消除異常值的影響，所有連續變量均做1%和99%氛圍縮尾處理。

三、實證分析

（一）描述性統計

圖1 顯示，樣本地級市可預期的財政壓力（FYL2）在2012 年出現短暫下降后，呈現持續上升態勢，進入2021 年又出現較大幅度的下降；未預期的財政壓力（FYL5）與可預期的財政壓力（FYL2）存在一致的趨勢。表1 展示主要變量的描述性統計。

表1 主要變量描述性統計

圖1 樣本地級市財政壓力趨勢圖

（二）實證結果分析

表2 展示了模型（1）的回歸結果。表2 第（1）列的結果顯示，解釋變量（LnPPP）的回歸系數顯著為負，表明PPP 投資規模顯著降低了地方政府可預期的財政自給率（FYL1），從而加劇了地方政府的財政壓力；第（2）列的結果顯示，解釋變量（LnPPP）的回歸系數顯著為正，表明PPP 投資規模顯著提升了地方政府可預期的財政缺口率（FYL2），從而加劇了地方政府的財政壓力；第（3）列和第（4）列的結果顯示，解釋變量（LnPPP）的回歸系數顯著為負，表明PPP 投資規模顯著降低了地方政府未預期的財政自給率（FYL3 和FYL4），從而加劇了地方政府的財政壓力；第（5）列和第（6）列的結果顯示，解釋變量（LnPPP）的回歸系數顯著為正，表明PPP投資規模顯著提升了地方政府未預期的財政缺口率（FYL5 和FYL6），從而加劇了地方政府的財政壓力。以上實證結果支持假設H1b。

從控制變量的回歸結果來看，除了地方民營經濟發展水平（MYQY）和項目合作期限（Pyear）對地方政府財政壓力的證據存在一定程度分歧外，其他控制變量的實證結果與已有文獻的結論基本一致的，也符合正常的經濟邏輯和現實表現。

（三）穩健性檢驗

為確保實證結果可靠穩健，我們在模型（1）的回歸中做了以下幾個必要的措施：一是采用滯后1 期解釋變量（LnPPP）以避免反向因果帶來的內生性問題，同時，我們使用當期的PPP 投資規模（LnPPP）作為解釋變量的回歸結果①篇幅有限，回歸結果未展示。，與使用滯后1 期的PPP 投資規模（LnPPP）作為解釋變量的回歸結果保持一致，表明PPP 投資規模對地方政府當期和未來的財政壓力都具有同樣的影響。二是采用控制時間與城市的固定效應以減弱可能因遺漏變量帶來的內生性問題。三是在模型（1）的回歸中采用異方差穩健標準誤（robust）OLS 回歸法，確保盡可能得到無偏估計的回歸結果。四是采用6 個財政壓力的衡量方法，且回歸結果保持一致性，表明回歸結果較為穩健。

（四）機制檢驗

PPP 項目設計具有很強的專用性和復雜性，這是PPP 項目容易被地方政府操縱和異化的原因之一。不同的PPP 項目設計方案可能對PPP 項目投資規模具有不同的影響，從而影響PPP 投資規模對地方財政壓力的負面效應。為此，我們將考察回報機制、運作方式、采購方式等三種PPP 項目設計模式對PPP 投資規模影響地方政府財政壓力的調節作用機制。

1.回報機制的影響。PPP 項目設置了三種回報機制，分別是政府付費（ZF）、可行性缺口補助（BZ）、使用者付費（SYZ）。首先通過分別計算采用政府付費（ZF）、可行性缺口補助（BZ）、使用者付費（SYZ）的PPP 項目數占該地級市所有PPP 項目數的比例；然后分別構建PPP 投資規模（LnPPP）與三種回報機制的交乘項（PZF、PBT、PSYZ）；最后將三種回報機制和三個交乘項放入模型（1）進行回歸，以此來考察三種回報機制對PPP 投資與財政壓力之間關系的調節影響。回歸結果顯示①篇幅有限，回歸結果表不展示。，使用者付費回報機制顯著加劇了PPP 投資規模與財政自給率（FYL1）之間的負向關系，也加劇了PPP 投資規模與財政缺口率（FYL2）之間的正向關系，這都意味著使用者付費進一步加劇了地方政府的財政壓力。另外兩種回報機制（政府付費和可行性缺口補助）對PPP 投資規模與財政壓力之間關系的影響不顯著。

2.運作方式的影響。PPP 項目設置了BOT（建設－運營－轉讓）、ROT（重構－運營－轉讓）、TOT（轉讓－運營－轉讓）、BOO（建設－擁有－運營）、MC（管理合同）、OM（委托運營）和其他（OTH）等七種運作方式，每一種運作方式有不同的財政支出責任，由此對PPP 投資規模與地方政府的財政壓力之間關系可能產生不一樣的影響。為檢驗這些潛在的影響，首先分別計算六個運作方式的PPP 項目數占該地級市所有PPP 項目數的比重；然后分別構建六種運作方式與PPP 投資規模的交乘項（PBOT、PROT、PTOT、PBOO、PMC、POM、POTH）；最后將交乘項和運作方式一一對應放入模型（1）進行回歸。回歸結果顯示①，BOT 運作方式緩解了PPP 投資規模對財政壓力的正向影響；OM 運作方式則增強了PPP 投資規模與財政壓力之間的正向關系；其他五種運作方式（ROT、TOT、BOO、MC、OTH）對PPP 投資規模與財政壓力之間關系不存在顯著的調節影響。

3.采購方式的影響。PPP 項目的采購方式一般有單一來源（DY）、公開招標（GK）、競爭性磋商（CS）、競爭性談判（TP）和邀約（YY）等五種形式。不同的采購方式可能給市場傳遞不一樣的信息含量，例如公開招標的項目一般技術含量不高、比較容易操作執行，采購方式隱含的信息可能對PPP 項目承接者的要求以及項目執行與項目回報要求產生一定的影響，最終影響PPP 項目的財政支出責任。為識別和刻畫這些影響，我們首先分別計算五種采購方式的PPP 項目數占該地級市所有PPP 項目數的比重，然后分別構建五種采購方式與PPP 投資規模的交乘項（PDY、PGK、PCS、PTP、PYY），最后將交乘項和采購方式一一對應放入模型（1）進行回歸。回歸結果顯示①，TP 采購方式減弱了PPP 投資規模對財政壓力的正向影響，YY 采購方式增強了PPP 投資規模對財政壓力的正向影響，其他三種采購方式（DY、GK、CS）對PPP 投資規模與財政壓力之間關系不存在顯著的調節影響。

四、研究結論與建議

為了緩解地方財政收支矛盾和公共投資不足的困境，PPP 投資成為地方政府的重要選擇。但地方政府的機會主義傾向促使其在設計、實施PPP 項目過程中存在非理性的行為，導致PPP 投資被泛化和異化，PPP 投資不僅不能緩解地方財政壓力，反而加劇地方財政壓力，由此引起政策制定者和社會公眾對PPP 投資的擔憂和質疑。本研究基于地級市層面的數據，首次實證檢驗PPP 投資規模與地方政府財政壓力之間的關系，結果發現：（1）當期的PPP 投資規模與下一年度地方政府的財政自給率顯著負相關，與下一年度地方政府的財政缺口率顯著正相關，表明PPP 投資規模顯著加劇了地方政府當期和未來一期的財政壓力。進一步的機制研究發現，（2）使用者付費回報機制加劇了PPP 投資規模對財政自給率的負向影響，也加劇了PPP 投資規模對財政缺口率的正向影響，表明使用者付費的回報機制加劇了PPP 投資規模對財政壓力正向影響；其他回報機制對PPP 投資規模與財政壓力之間的正向關系未表現出顯著影響。（3）BOT 運作方式緩解了PPP 投資規模對財政壓力的正向影響；而OM 運作方式增強了PPP 投資規模對財政壓力的正向影響；其他運作方式對PPP 投資規模與財政壓力之間的正向關系未表現出顯著影響。（4）競爭性談判采購方式減弱了PPP 投資規模對財政壓力的正向影響；邀約采購方式增強了PPP 投資規模對財政壓力的正向影響；其他采購方式對PPP 投資規模與財政壓力之間的正向關系未表現出顯著影響。

區別于已有研究僅僅停留在規范研究的定性討論和推演，本文運用實證研究的方法，檢驗PPP 投資與地方政府財政壓力之間的關系，研究結論表明，當前政策制定者和社會公眾對PPP 投資的擔憂和質疑并不是杞人憂天，而是PPP 投資與地方政府財政壓力確實存在必然的正向聯系。因此，本文的研究結論，能夠為監管部門進一步加強PPP 投資監管提供有力的經驗證據，具有顯著的實踐價值。基于以上結論，提出以下政策建議：

第一，進一步加快財政體制改革。在現行的事權與財權分配框架下，地方政府的財政壓力是既存事實，而且也將長期存在。不夠健全合理的財政體制，會誘發地方政府濫用、異化PPP 項目投資以應對財政壓力，卻得不到地方政府預期的好結果。因此，進一步深化財政體制改革，合理安排中央與地方的事權和財權，有助于激勵地方政府規范自身行為。

第二，加強對地方政府PPP 項目的審批與項目準入門檻，抑制地方政府濫用PPP 項目投資的機會主義動機，減少非必要、不合規的PPP 項目投資。

第三，地方財政部門要加強投資PPP 項目財政資金的事前預算績效評價，嚴格落實全面預算績效管理的有關要求，增強PPP 項目的經濟效益和可行性。

第四，加強對地方政府PPP 項目投資進行專項審計，確保PPP 項目投資決策、實施過程、績效評價等全流程合法合規；同時，明確PPP 項目投資失敗的責任劃分，財政部門要承擔無法履約的PPP 項目的大部分經濟責任，以激勵財政部門行使好財政資金“大管家”的職責。