西部民族地區生態治理共同體研究

楊柳薏

（桂林電子科技大學 南寧研究院，廣西 南寧 530031）

生態文明是人類生態治理實踐遵循的理論指南。黨的十九屆五中全會從構建生態文明體系維度，強調了社會經濟發展的全面綠色轉型以及建設人與自然和諧共生的現代化。西部民族地區存在著資源約束趨緊、投入品過度消耗、環境污染等挑戰，必須樹立生態文明理念，構建以共同生態利益為基礎、以共同生態理念為紐帶、以共同生態行動為內容的生態治理共同體，[1]踐行“理念統一、凝聚共識、多元共治、求同存異、統籌推進”的行動準則，探索生產發展、生活富裕、生態良好的“三生融合”發展模式，推進生態治理現代化進程。

一、西部民族地區生態治理共同體的內涵

（一）生命共同體維度

生態哲學倡導的是綜合考量生態系統的承載力，人與自然構成的生態系統是一個“相互依賴、相互作用”的生命共同體。在這個生命共同體中，生態共同利益是人與自然共同受益、社會大眾普遍認可的利益，是馬克思共同體思想在理性約束“特殊利益”，逐步實現人與自然互惠共生的利益共同體，是建立人與自然和諧生態型社會的重要載體。西部民族地區遵循生態理性，最大限度地降低人的生產生活對生態環境的侵擾，為涵養生態提供良好生態公共產品，形成“資源－產品－再生資源－再生產品”生態發展的增長點，實現自然生態權益、社會整體生態權益與個人生態權益和諧發展。

2021 年，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利。西部民族地區是我國重要的生態屏障區，也是環境脆弱區，在“后脫貧時代”，其應以史為鑒，擯棄主客二元對立的近代哲學二元論價值觀，堅持新發展理念，樹立人與自然和諧共生的生態哲學價值觀，以整體性思維和系統性思維構建新發展格局，持續改善人與自然關系，發揮資源稟賦優勢，促進經濟發展與生態改善實現良性互動。

（二）環境正義維度

生態文明建設成為當代社會發展的重要共識。環境正義以人的生態權益、自然的生態權益、社會的整體生態權益和諧與發展為價值取向，生態系統的良性循環是人－自然－社會有機運轉的根本保障，協調人與自然、人與人之間的關系，保證人－自然－社會可持續發展是環境正義的根本目標，不同地區、不同族群的民眾有對干凈的土地、空氣、水和其他自然環境平等享用的權利，有免遭環境破壞阻礙其生存發展的權利，強化嚴格、健全而有力的保障和約束機制建設，糾正因自然資源稟賦差異導致的利益分配差異、風險承擔分配差異，規范和引領生態文明建設與經濟發展協調統一，提升民眾的福祉。

加強西部民族地區生態治理必須堅持環境正義原則，樹立人與自然和諧共生的生態文化和生態價值觀，基于生態系統的整體性以及生態治理的公共性，只有通過廣泛的基于公共利益和整體合作意愿的生態治理才能最大限度地謀求西部民族地區與自然和諧相處的生態環境利益，[2]基于公平享有良好生態公共產品，協調西部民族地區地方政府、企業、社會團體及公眾權利、義務、責任和利益的公平合理分配以及矯正不合理的利益分配，基于發展權益保障，堅持“生態富民，綠色發展”，繼續實施生態移民、生態修復、生態補償、生態教育等“環境民生工程”，切實保障西部民族地區民眾享有更多的“綠色福利”和“生態文明福祉”。

二、民族地區生態治理共同體的現實困境

（一）生態治理失衡

環境保護督察是黨中央、國務院推進生態文明建設的有力措施。第一輪督察推動各地解決了2100 多個較大的生態環境問題。[3]地方政府同時面臨著發展經濟和生態治理的雙重壓力，生態治理需要投入大量資源，在經濟發展基礎相對薄弱的西部民族地區生態環境問題仍然比較突出。

生態利益產生于良好生態系統功能的發揮。西部民族地區資源環境承載力、經濟發展水平、發展定位與需求不盡相同，水土流失、土地荒漠化、沙漠化是西部民族地區共同存在的生態環境問題，需要跨區域的生態治理合作，需要對區域進行分門別類的治理，比如生態紅線禁止區、重點修復區、適度開發區等需要區域之間平衡和協調區域利益與整體利益，持續化、規模化、最優化整合有限的自然資源和跨區域治理群體利益，增強區域生態的內循環張力，保障生態整體利益。

（二）協同機制聚力不足

生態治理共同體的實現最終要落實到政府、社會環保組織、企業和公眾行之有效的共同治理行動中去。然而，西部民族地區存在各生態治理主體步調不一，政府成為絕對主導，社會組織、企業和群眾參與度不足，能動性未能充分調動，被動等待等情況。

構建以共同生態行動為主導的協同機制，推進生態治理共同體建設，必須平衡多元主體間的權責分配。西部民族地區生態治理多元共治已逐步納入其政府規劃綱要中，但由于參與體制機制等因素，多元共治仍存在缺位問題。首先，公眾參與渠道供給不足。當出現生態問題亟待解決時，公眾參與程序是否啟動、怎樣啟動等公眾參與配套制度相對欠缺，導致行之有效的參與渠道嚴重不足。其次，環保社會組織力所不及。大多數環保社會組織管理機制不夠順暢，難以形成高效合理的生態治理參與模式。加之西部民族地區相較于東部地區發展相對緩慢，形成良性循環的運作機制較為滯后。最后，公眾在一定程度上形成路徑依賴的管理慣性。

在西部民族地區生態治理共同體建設進程中，生態保護補償的保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，跨區域橫向生態保護補償機制還處于探索之中，生態與經濟緊密聯系的區域綠色利益分享機制尚不健全。[4]廣義的西部民族地區生態治理共同體的主體不僅包含西部民族地區內部政府、企業和公眾，還包括同西部民族地區生態治理息息相關的生態受益區生態主體，即中部、東部地區的政府、企業和社會組織等。就西部民族地區內部生態補償而言，主要依靠政府驅動，依賴國家財政轉移支付和相關生態專項基金的支持，排污費、環境稅等市場補償機制運用較少。跨區域橫向生態補償力度不足導致西部地區供給良好的生態環境（產品），但中、東部地區對西部地區的生態補償資金等較于西部生態治理及其發展的成本遠遠不成比例。

（三）法治供給不足掣肘生態環境保護

“法應該與國家的自然狀態有關系……和農、獵、牧各種人民的生活方式有關系”。[5]民族生態保護的傳統文化來源于長期的生活勞作，得到當地民眾的普遍認可，是民族地區共同遵守的準則，保障了民族地區當地民眾的整體利益。西部民族地區民眾的法律觀念、法律認同和法律行為受國家制定法和各自民族地區的生活習俗、宗教信仰、價值觀念等民族文化的多重影響。生態治理不是純粹的生態管控，更需要民眾的理解和支持。縱觀西部民族地區的生態環境保護立法，地方立法在堅持與憲法和法律不相抵觸原則的基礎上，民族生態保護文化與地方立法的契合度不夠，缺乏民族特色的生態環境保護立法，難以維護民族地區生態秩序的穩定。比如生活在普洱地區的彝族不準食用熊、馬、蛇、龜等，但目前生態保護紅線制度并未禁止食用蛇、龜等行為。[6]生態保護紅線劃定的區域往往生產力發展相對緩慢，剛性制度的推行必然會對西部民族地區經濟發展模式和當地民眾的生產生活有所限制，生態保護紅線制度必須堅持自上而下和自下而上相結合，融入民族地區文化推進制度的落地。

西部民族地區生態治理形勢仍然有待強化，生態環境執法監督力度不夠。“十四五”開局以來，第二輪第三批、第四批、第五批中央生態環保督察陸續啟動，截至2022 年3 月，已集中曝光廣西、云南、四川等17 個省（自治區）和中國有色礦業集團、中國黃金集團兩家央企共91 個典型案例。其中，西部民族地區案例共計33例，占比1/3，包括西部民族地區的廣西、云南、四川、貴州、寧夏案例達30 例，中國有色礦業集團、中國黃金集團的3 個典型案例涉及寧夏、云南、廣西、貴州、內蒙古幾個省區。[7]傳統的行政區域治理、九龍治水的權責分工不明、經濟發展先行的保護主義、生態環保意識薄弱等加大了生態環境執法的難度，跨區域的執法涉及的部門眾多，環境監察、環境綜合治理等部門之間信息共享不暢、協同合作力度不夠，導致生態環境執法過程中源頭嚴防、過程嚴管、重點嚴控仍然存有“真空地帶”，生態治理以及生態環境損害糾紛的及時制止和環境修復相對滯后。

我國環境民事公益訴訟預防性司法救濟價值功能較為模糊。預防環境風險是生態文明建設的重要任務之一，對風險預防和管控是法律的重要職責，環境公益訴訟制度理應遵循預防原則的要求。環境民事公益訴訟規定“具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟”，重大風險是在損害尚未發生之前，重大風險的判斷成為環境民事公益訴訟的一個難題，只有確信發生的可能，法院才予以立案。法院受理的依據來源于原告提交材料和專業知識的判斷，而專業知識的判斷是多年累積的專業實踐知識和科技手段相互支撐獲得的評價，同時判斷者還需權衡環境損害、經濟發展、社會效益等多重因素，利益博弈的公平才能給出相對客觀科學的評判，因此，重大風險評判本身的難度難以避免不確定性的重大風險事件或者重大突發事件游離于受案之外。《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》要求“辦理生態環境領域行政公益訴訟案件，應當先查明生態環境遭受破壞的情形”，“國家利益或社會公共利益受到侵害的事實，即環境遭受污染的過程、事實和程度”，也未能提供對“重大風險”情形起訴的依據。[8]

三、民族地區生態治理共同體的路徑選擇

（一）共同生態利益的理念機制建設

1.樹立綠色共榮的生態價值理念

短期利益的誘惑性導致利益主體傾向于自利性，而生態治理復雜性、長期性需要利益主體的自利性與利他性相統一，需要利益認同、價值認同。西部民族地區以人與自然綠色共同發展的價值認同為導向，強化區域發展的整體性、協調性、綠色性、共榮性，以“有序合作、協調并進、動態平衡”為原則，基于西部民族地區的資源稟賦、發展現狀、發展潛力設計、分解、細化階段性任務和階段性目標，推進利益主體的合作博弈，逐步擺脫區域本位主義和資源換效益的利益束縛，實現綜合性、整體性、規模性的生態共同利益。

2.制定生態公共利益的生態文明政策

生態文明是反思和重構人與自然、人與人之間的關系，達成人－自然－社會共生共榮，在經濟－社會－環境多重效益共贏基礎上的有機統一體。西部民族地區必須以綠色發展為核心動力，強化政策的公共性、系統性、動態性和可持續性，政策主要涉及以下內容：一是統籌西部民族地區國土空間開發保護格局，構建區域內部、區域之間責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系；二是自然生態環境的綜合普查及協同治理方案，著重加強重點生態功能區、自然保護地等重點區域生態保護和環境保護督查的整改實施方案；三是統籌規劃生態治理相關主體的利益分配方案（如“綠色GDP”的地方政府、企業、社會團體及公眾的分配方案、區域生態公共利益及城鄉發展權益的分配方案等）；四是建立健全綠色低碳循環的生態經濟體系，制定生態農業生產、生態文旅產業、節能環保產業、美麗鄉村建設的中長期規劃和方案，推進資源型產業生態化改造和綠色產業技術推廣示范。

3.建立圓桌協商平臺

治理理論著重強調多元性、協商性、透明性以及公正性，是國家與公民社會互動合作與協商共治的最佳選擇，善治是其終極目標。[9]以往的單兵作戰已無法有效應對西部民族地區林木毀壞、水土流失、草地退化、重金屬污染等層出不窮的生態環境問題，必須就生態權益矛盾沖突拓寬合作通道，建立地方政府之間、政府與企業、社會團體、公眾間的常態化圓桌協商平臺，形成橫縱相連的聯防聯控聯動機制，合力打造高水平的區域協作，應對環境問題的共生性、外溢性和流動性。該平臺主要針對生態自然環境及其周邊基礎設施的修復完善，市場經濟宏觀調控強化資源的有效利用和綠色生態技術的示范應用、生態數據庫建立與共享、項目聯合審批和監管以及生態環保項目的共同投入與利益風險共擔，嚴格落實區域生態綜合治理生態主體責任制度、監管制度，綜合運用碳匯交易、排污許可、生態銀行等有效市場機制和河湖長制、林長制、優化財政轉移支付等有為政府機制，逐步推進西部民族區域生態保護補償機制建設。

（二）共同生態行動的多元生態主體協同機制建設

西部民族地區生態治理是一項龐大且復雜的系統性工程，需要強化生態治理共同體意識，構建明確均衡的權責分配機制、高效完善的社會參與機制，建立科學合理的生態補償機制，凝聚治理合力，構建共建共治共享的生態環境治理新格局（如圖1 所示）。

圖1 西部民族地區多元主體協同機制

1.明確均衡的權責分配機制

增強多元主體間的協同性必須明確政府與社會參與主體間的權責，賦予社會參與主體適當權利以激發參與積極性，并確保有權必有責從而限制其權利的濫用，形成多元治理主體間的互動關系。首先，突出政府生態治理主導地位，完善環境問責制。我國現行的政府與企業環境責任制度是基于管理者與被管理者思維衍生而來的，制度設計中的價值預設導致雙方的責任對立和責任失衡。[10]西部民族地區生態治理中存在重企業環境責任而輕政府責任的現象，政府責任不僅應明確，且內部建立起責任對等、層級明確的責任體系，外部發揮社會公眾對其職責的監督。其次，激發企業生態治理的主體作用，強化企業環境守法的內在動力。在企業管理中增設環境責任體系建設，設立專門環保部門，將生態保護具體措施寫入企業管理制度，以自我規制的方式進行自我管理和自我約束。企業內部管理制度應明確將環境風險的考量提前至計劃及決策階段，強化事前預防。建立企業環境信用制度，將拒不履行生態治理政策且拒絕配合生態治理活動的企業納入信用黑名單，以外部壓力促進企業生態環境保護的內在約束。最后，完善公民環境責任法律體系。政府以規范性文件的方式確保公眾參與，賦予公眾適當的決策權和廣泛的參與權。公眾在行使治理權利的同時，應主動承擔治理責任，將“綠水青山就是金山銀山”的理念扎根于日常行為中，從而實現多元生態治理權責重組，增強生態治理的多元協同。

2.高效完善的社會參與機制

享有良好的生態環境是國之所需、民之所盼。因此，西部民族地區政府在生態治理過程中，需引導全民參與，包含社會公眾、企業、環保組織，推動西部民族地區的生態環境保護，形成高效完善的社會參與機制。第一，拓展公眾參與渠道，完善公眾參與程序，適當賦予公民決策權。在西部民族地區生態治理中，提升公眾參與順位，破除過往的末端參與格局。通過參與程序、利益訴求權、知情權、建議權等制度化，使其更多地參與決策，發揮服務管理監督職能。例如：成立由公眾為主要組成成員的生態治理機構，參與到西部民族地區生態治理的日常管理，對政府的治理行為進行監督和評價。第二，加大對環保組織的扶持力度，設立生態教育基金。西部民族地區環保組織大多依附于政府而產生，與政府聯系更為直接緊密。政府應當為其更高效、更深入地參與生態治理提供必要的制度保障和資金支持，從而確保其有條件和能力作為多元治理主體之一參與生態治理。例如：適當放權，探索專業環保組織試點工程審核渠道，以其審核通過為準入標準，防止高污染的項目進入到生態保護地區，發揮環保組織在生態保護和治理中的作用；以生態教育基金為基礎開展生態教育活動，促進環保組織同政府的治理目標更為集中，達成共識。第三，創新社會參與管理機制體制，打破政府“單一治理主體”格局。擴寬企業、環保組織和公眾的參與空間，變原來政府“自上而下”的政策活動和公眾被動接受、被動安排、被動服從的傳統管理體制為新型的政府“自上而下”與公眾“自下而上”相互協同，廣泛動員社會公眾和社會組織參與的新管理體制。[11]以規范性文件的形式建立和完善社會參與，保證社會參與的有效性、合法性和獨立性。

3.科學合理的生態補償機制

黨的十九大報告強調“建立市場化、多元化”的生態補償機制。因此，要將傳統的以政府為治理主體的主導方式轉變為政府財政與市場經濟相互作用的補償機制，由當地政府的單一主體補償機制轉變為跨區域的橫向多元主體補償機制。第一，要促進生態治理和經濟社會發展的良性循環，發揮市場主體在生態補償中的重要作用。嚴格遵循“誰污染，誰繳稅”的生態稅收原則，以調整生態稅收辦法調動市場資源，激發市場主體生態治理主動性，并制定科學的生態價值評估體系，明確生態產品和生態服務的價值，以市場供需反應生態價值。通過科學合理的機制設計使生態產品和服務得到科學合理的補償，從根本上解決經濟與生態環境、發展與保護的矛盾[2]。以上文中四川西部地區畜牧業生態補償實踐為例，在補償過程中應更加重視競爭機制的作用，加大補償政策對牧民的激勵作用，以此激發牧民對生態保護的主動參與性。第二，要推動橫向生態補償機制的發展，體現受益地區治理主體所帶來的積極效果。生態補償橫向轉移支付是指為了推動我國生態文明建設邁上新臺階，更好地遵循“誰開發誰保護，誰受益誰補償”的制度。[12]西部民族地區生態補償機制要按照“誰受益，誰補償”的原則，以法律形式固定生態建設區和生態受益區之間的對口銜接，生態補償基金實施辦法，生態補償評估辦法和補償的具體標準，整合區域合作發展資金，為跨界多元主體協同治理提供不竭動力。同時，橫向生態補償應不局限于資金補償，應加大發達地區對西部欠發達地區的技術、市場和信息扶持，從而提升西部地區管理能力和生產水平，以綠色科技促生態經濟，從根本上擺脫生態治理困境。第三，要確保生態補償質量。生態補償質量體現在范圍廣度、補償力度和市場參與程度之中。西部民族地區政府要組織專家團隊篩選生態補償項目，量化評估各生態補償項目對資源的使用和生態環境治理的效果，確保產生實質性的生態效益。

（三）豐富民族地區法治供給

1.推進民族地區特色化法治建設

社會經濟的發展離不開其所處的土壤，西部民族地區在長期的生產生活實踐中，逐步形成了體現地域性和文化性的生態環境保護知識，普遍適用并支配民族地區的生產生活，成為民族地區“內化于心，外化于行”的生態基本范式，此種生態智慧是西部民族地區人與自然和諧相處的可持續發展文化，是構建民族地區生態治理共同體的聚力基石。因此，加強對西部民族地區特色生態文化的考量，充分運用民族區域自治地方的立法權優勢，充分考慮民族地區生態治理的特殊性、差異性，將合乎生態文明理念和現代法治精神的民族地區民族信仰、傳統習俗以法律的形式延續，減少民族地區生態治理和環境保護的法治真空和傳統立法的滯后性和僵硬性約束，只有西部民族地區民眾思想觀念、價值尊崇和國家生態治理、環境保護意志有機融合，才能降低立法、執法成本，型構和諧共治、德法兼并的西部民族地區生態治理法治格局。“空間要素是區域法治發展現象的基本變量，是科學認識和揭示區域法治發展的內在機理的重要視角，也是打開區域法治發展進程的內在奧秘的一把鎖匙”。[13]因此，在西部民族地區法治發展的進程中，應將強化法治發展與民族地區特色統一起來，通過友好磋商，形成相對獨立的具有民族地區特點的跨區域生態治理協議或生態保護協議，調整區域關系并賦予各區域一定的權利義務，建構和諧有序、特色化生態文明法治建設模式，加快西部民族地區共同治理、綠色發展進程。

2.提升執法績效

新時代西部民族地區生態治理需遵循生態文明理念，強化生態共治，消除傳統行政屬地管轄的行政執法分割、生態環境治理碎片化的消極影響，貫徹實施好前述中相對獨立的具有民族地區特點的跨區域生態治理協議或生態保護協議。在協議中，一是明確協議中涉及的協同部門的治理權限和法律地位，保障協同部門的執法權有規可循。二是拓寬環保督察的運行機制。2022 年4 月發布的《中央生態環境保護督察整改工作辦法》對中央生態環保督察領導小組、省級黨委政府、中央和國家機關有關部門職責分工、工作程序、監督保障等環節均做了相關規定，西部民族地區嘗試建立跨區域聯合環保督察，從省級向市縣級延伸，生態治理及生態監督責任下沉到基層，構建起“橫向到邊，縱向到底”的監督鏈和監督網，形成源頭防控－過程管控－重點防控－整治修復的全覆蓋制度化治理結構，對生態紅線禁止區、生態自然保護區、生態修復區等區域的督察－整改－反饋的聯合閉環監控、聯合執法、技術互補、利益共享、風險共擔、信息公開及互享、配套規范的行政監督和財政引導的制度安排等方面，明確政策部署、聯合行動內容（路線、時間、督察治理清單及其優先級）、聯合行動程序，逐步探索環境執法垂管機制等生態治理和生態環保政策執行的體制機制。[14]三是明確對執法權的監督考核。在規范職責權限的基礎上，建立監督評估考核機制，保障生態執法責任的落實和執法的良性運轉。建立紀委、監察、立法、司法等為主體的環境執法監察評估機制，包括對執法依據、執法方案、執法手段、執法過程、執法行為結果等生態執法全過程的評估，依據評估內容評估指標體系、獎懲體系和信息反饋機制，以利益引導行為，激勵和完善監督評估考核機制的科學性、規范性，促進西部民族地區生態治理的良性循環。

3.優化預防性環境民事公益訴訟制度

司法機關作為生態治理共同體的主體之一，承擔著履行生態環境審判的職責。人民法院在生態治理中，應當堅持保護發展與治理環境并舉、防止污染與修復生態并行的方法，為生態文明建設筑起法治屏障。然而，當前我國預防性環境民事公益訴訟的受案量較低，大多數環境民事公益訴訟仍然是以“事后救濟”的方式進行。造成該司法困境的核心原因在于：既有的環境民事公益訴訟司法救濟價值功能較為模糊，且《環境民事公益訴訟解釋》對“重大風險”所作出的規定僅停留在原則層面，缺乏可供操作的立法規范和裁量標準，[15]導致作為核心要素的“重大風險”太過抽象，司法實踐中對其認定存有諸多困擾。基于此，首先，應明確預防性環境民事公益訴訟堅持的原則。預防性環境民事公益訴訟所特有的前瞻性和面臨的環境風險的不確定性要求其必須設立區別于生態環境損害賠償訴訟的原則。第一是預防原則，預防原則的缺失及預防性程序規則的不足，必然會導致法官在處理預防性環境民事公益訴訟案件時，比照適用事后救濟性環境民事公益訴訟立法規則，阻礙了預防性環境民事公益訴訟發展。[16]第二是比例原則，預防性環境民事公益訴訟必須始終堅持比例原則，禁止過分，從而確保該訴訟程序符合弱風險預防原則，避免過分擴大預防原則的邊界。其次，增強訴訟規范性引導，區分“危險”“風險”和“剩余風險”，樹立以“危險”為限度的訴訟起點。環境損害發生的可能性程度可分為：（1）危險：即在可預見的一段時間內，在持續性過程中，某一個事實狀態經證實具有充分的蓋然性將導致損害的發生；[16]（2）風險：發生可能性較低，但無法實際排除其發生可能性的程度；（3）剩余危險：即基本無可能性的程度。預防的動機越接近危險預防，就越容易證明采取措施是切實有效的；預防的動機越遠離合法利益造成損害的可能性，就越會質疑采取預防行動的必要性和合法性。因此，為最大化保護環境不受破壞的同時避免該理論因門檻太低而被濫用，必須加強規范性引導以對抗環境民事公益訴訟的不確定性，樹立以“危險”為限度的訴訟起點，通過價值判斷對訴訟加以評價。再次，建立以法院為認定主體，行政機關及專家輔助認定的結構。在環境風險是否屬于“重大風險”的司法實踐中，常常出現法院將行政機關的認定作為最終結論并直接引用，以此裁定不予受理的情形，影響了環境民事公益訴訟的適用。如：自然之友訴中石化云南石油有限公司案中，一審法院裁定不予受理，二審法院維持了原判，其理由都是“環境影響評價報告已經取得國家環境保護主管部門的批復同意”。對于是否是“重大風險”的認定屬于司法認定的范圍，其認定機關應該是司法機關而不是行政機關。因此，必須明確法院是認定主體，考慮到部分環境專業問題法院無法直接作出判斷，可以由行政機關或專家團隊輔助進行認定，但最終決定權仍屬于法院。