我國國家公園發展歷程、存在的問題及政策建議*

侯曉麗 沈佳慧 賈若祥 徐文靜

目前世界有100 多個國家和地區建立了5000多個符合世界自然保護聯盟標準的國家公園（彭建，2019）。美國是第一個建立國家公園體系的國家，黃石國家公園的建立標志著國家公園作為自然保護的一種重要形式開始進入全球歷史舞臺（張機等，2020）。隨后，國家公園逐漸拓展到澳大利亞、加拿大、新西蘭、南非、日本、中國臺灣等多個國家和地區，并最終發展至全球。我國國家公園建設起步較晚，2013 年明確提出要“建立國家公園體制”，2015 年開啟國家公園體制試點工作（施林等，2022），至2019 年，我國已建立10 個國家公園體制試點單位。2021 年10 月12 日，我國正式設立了第一批共5處國家公園，涵蓋青海、西藏、四川、陜西、甘肅、吉林、黑龍江、海南、福建、江西等10 個省區（楊堯等，2021）。我國國家公園的設立，既有利于重要自然保護地生境的保護和修復，也有利于滿足公眾對美好生態環境的需求，對促進人與自然和諧共生的中國式現代化建設具有重要支撐作用。

一、國家公園國內外研究現狀

自2013年我國提出建立國家公園體制以來，學界對該領域的研究成果漸增。對相關中外文文獻成果的對比分析，有助于更好地把握目前國家公園相關研究與實踐進展。

（一）數據來源

以主題詞“National Park”在Web of Science 核心合集數據庫中進行檢索，檢索時間區間設置為2013—2023 年，文獻類型保留“Article”和“Review Article”兩種，語言選擇“English”，僅保留SSCI、SCI、ESCI 索引數據庫文獻，并應用Cite Space 進行去重處理，得到截至2023 年9 月6 號的外文文獻最終研究數據28169 條。同時，以主題詞“國家公園”在中國知網中檢索，檢索時間區間設置為2013—2023年，文獻類型選擇學術期刊，僅保留北大核心、CSSCI、CSSCD 期刊來源文獻，經過篩選并應用Cite Space 去 重處理后，得到截至2023 年9 月6 號的2081條文獻數據，作為中文文獻最終研究數據。

（二）發文量、研究力量、研究熱點與主題

應用文獻計量法，探析相關領域研究概況與熱點，可以明晰發展問題，確定發展方向。

1.發文量

國內外相關領域發文總量整體呈現波動上升趨勢。相較于國外，國內相關研究雖起步晚、發文量小、研究基礎較薄弱，但在2019 年后研究成果迅速增加（見圖1）。

圖1 2013—2023年發文趨勢圖

2.研究力量

2013—2023 年發文量前六位的國家為美國（9123 篇）、英國（1658 篇）、德國（1632 篇）、中國（1557 篇）、澳大利亞（1407 篇）、南非（1380 篇）（見圖2、圖3）。研究機構主要由各大高校和國家公園政府性研究機構組成，排名前六位的機構分別為：美國地質調查局（761 篇）、美國國家公園管理局（658篇）、中國科學院（491篇）、牛津大學（398篇）、比勒陀利亞大學（398 篇）、科多拉多州立大學（384篇）。其中，美國作為國家公園發源地，相關研究起步早、成果多、研究廣泛而深入，而我國中國科學院在該領域的研究中國際合作成果也較為突出。

圖2 研究國家合作圖譜（外文文獻）

圖3 研究機構合作圖譜（外文文獻）

從國內研究來看，自2013—2023 年，國內共有310 家研究機構參與該領域研究，主要由國內各大高校所屬研究機構組成，各機構間尚未形成緊密的合作關系。排名前六位的研究機構主要集中于園林、生態、資源類院系所。

3.研究熱點與主題

外文文獻研究熱點。國外期刊發表的相關研究，研究內容主要涉及國家公園動植物生境及生物多樣性維護、國家公園生態保護及生態服務系統構建、國家公園應急管理機制（如應對氣候變化、人類活動與野火影響及潛在的危害等）、國家公園各利益相關者的權衡與協調機制（如社區、民眾）、國家公園管理體系/模式總結、國家公園可持續旅游發展路徑（見表1、圖4）。

表1 關鍵詞TOP30詞頻表

圖4 外文文獻關鍵詞聚類圖

國內文獻研究熱點。國內期刊發表的相關研究，研究案例除國家公園外，還涉及自然保護地/區、（國家）濕地公園、（國家）森林公園、國家文化公園、風景園林等。研究內容主要涉及國家公園生態、旅游景觀布局及可持續發展機制、國家公園生態系統及生物多樣性的評價與保護、國家公園生態補償機制、國家公園體制/體系經驗借鑒及中國化（如特許經營、管理體制、法律法規、國土空間規劃）、國家公園各利益相關者（民眾、社區、政府等）的平衡、協調及可持續發展機制及路徑（見表2、圖5）。

表2 關鍵詞TOP36詞頻表

圖5 中文文獻關鍵詞聚類圖

國內外研究熱點差異。一是研究對象范圍不同。國外圍繞已成體系的國家公園內容進行針對性研究。反觀國內，因國家公園建立較晚，現有成果所依托的案例對象較為復雜，涉及范圍更廣。除國家公園、自然保護地/區外，還涉及（國家）濕地公園、（國家）森林公園、國家文化公園、風景園林等，它們在定位、功能、特征等方面與國家公園體系存在一定差異。因此，后續研究及針對國家公園的成果轉換需要考慮其有效性和適用性。二是研究內容進程不同。國外在國家公園體系已較為成熟的背景下，除了對國家公園應急管理機制等的研究與總結外，更多關注國家公園生態—社會系統，研究更為細致和深入，如動植物的棲息地、植被狀況、動物的捕食行為的選擇等。而我國目前對國家公園的研究尚處在經驗借鑒與探索階段，除對生態系統保護、可持續發展的研究外，還重視國家公園管理中生態補償機制、風景規劃的中國化等問題。

二、我國國家公園建設歷程、機制及存在的問題

我國推進國家公園建設，目的是保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，建立生態安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產。這是中國推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的重要舉措（焦玉海，2019）。

（一）我國國家公園建設歷程

2013年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“建立國家公園體制”，拉開了我國國家公園建設的歷史序幕（趙力等，2023）。2015年我國開啟了國家公園體制試點工作，2017年黨的十九大報告中提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”（張茂莎、周亞琦、盛茂銀，2022）。隨后，國家公園體制試點工作穩妥有序推進，在理順管理體制、創新運營機制、加強生態保護等方面取得實質性進展，基本完成頂層設計，實現了國家公園和自然保護地統一管理（常欽等，2019）。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，明確提出要加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，提供高質量生態產品（中辦國辦印發，2019）。建立了東北虎豹國家公園、祁連山國家公園、大熊貓國家公園等10處國家公園體制試點，涉及青海、吉林、海南等12個省份，總面積約22萬平方千米，占陸域國土面積的2.3%（常欽等，2019）。各國家公園體制試點單位分別發揮著不同的保護功能（見表3），共同推進美麗中國建設。

表3 中國10個國家公園體制試點單位保護重點

2021 年10 月12 日，我國正式批準設立第一批國家公園，保護面積達23 萬平方千米，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類（施林等，2022）（見表4）。至此，我國國家公園體系已初步形成。

表4 中國首批5個國家公園保護重點

（二）我國國家公園建設機制

為了更好推進國家公園建設，化解國家公園在建設和管理方面存在的難題，我國根據不同自然保護地的實際情況，按照建設美麗中國和促進人與自然和諧共生的現代化建設要求，積極探索并不斷創新國家公園建設的體制機制。

1.探索統一管理的機制

由于覆蓋范圍廣、資源多樣以及行政區域劃分等原因，多頭管理、權責不明、效率低下等問題在我國自然保護區、森林公園直至國家公園的建設發展中長期、普遍存在（吳承照等，2017）。為了更好地解決這些問題，政府、業界、學界共同探索統一管理機制。管理模式上，由國家林草局、國家公園管理局作為中央主管部門，各地各類國家公園管理機構作為派出機構行使管理權，負責國家公園的具體保護和管理，構建自上而下、央地協同的垂直管理機制（秦天寶等，2020）。管理指標上，提出應對國家公園的政策法規、總體規劃、管理計劃、評估標準、執行力度、土地權屬等進行全國統一管理與監督（趙金崎等，2020）。園區要素構成上，以生態系統完整性為基本依據，將“山水林田湖草”作為一個生命共同體來進行統一管理，突破原有的屬地化要素管理模式，建立面向生態系統完整保護的跨行政區國家公園統一管理機制（趙鑫蕊等，2022；何思源等，2019）。

2.探索以政府資金為主的資金保障機制

完善的資金保障機制是國家公園運營管理的關鍵，直接影響國家公園保護目標的實現結果，其中涉及資金管理機構、資金來源、資金分配等。目前我國國家公園資金管理機構以中央政府、地方政府、國家公園管理局為主，資金來源綜合了財政、市場、社會等不同形式（邱勝榮等，2020）。為進一步推進我國國家公園建設的持續穩定發展，采取漸進式、分階段的資金保障機制。在國家公園試點階段，按照“政府主導、社會參與、市場運作”的原則，構建多元化的資金來源渠道；在穩定發展階段，實行“以中央財政撥款為主、地方財政為輔、社會積極參與”的多渠道資金保障機制（李俊生等，2015）；在發展成熟階段，進一步加大政府財政投入，建立統一的國家公園建設專項資金，完善市場交易機制，形成以政府財政投入為主的多元化資金保障機制（樊軼俠等，2021）。

3.探索科學監測評估機制

對國家公園生態環境及資源狀況進行科學、規范的監測與評估，科學助推國家公園生態體系完整性和原真性，是國家公園保護與管理的重要工作（李偉等，2022）。國家積極探索制定科學、專業、易操作、可監督的監測機制，選擇科學監測方式，如無人機遙感信息采集技術、智慧森林監測技術、多類型監測樣地建設等，精準監測、全方位督查、及時反饋與更新，確保國家公園資源更新、保護、恢復等任務有序推進（王金榮等，2019）。同時，充分考慮生態系統的完整性和原真性，探索建立國家公園綜合評價指標體系，通過建立完善的、多樣化的國家公園評價指標體系為國家公園標準化評估與科學管理提供有力的技術支撐（陳潔等，2022；吳浩等，2021）。

4.探索多元化的生態產品價值實現機制

黨的二十大報告強調要建立生態產品價值實現機制，完善生態保護補償制度。建立健全國家公園生態產品價值實現機制對踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，推進人與自然和諧共生、生態文明建設、美麗中國建設具有重大意義。國家公園生態產品價值實現秉持“保護者受益、使用者付費、破壞者賠償”原則、“政府主導、市場運作、多方協作”原則、“經濟、生態、社會效益兼顧”原則、“公平與效率相權衡”原則，初步探索出“政府、市場、家庭、社會組織”等多元化主體參與的生態產品價值實現機制（馬國勇等，2023）。同時，結合數字技術，探索構建以“互聯網+”生態旅游產品的價值實現機制，通過針對性地開展組合式、精準化營銷，提升用戶黏性，有效促進國家公園生態旅游產品的價值實現（盧暢等，2022）。此外，探索采取橫向和縱向生態補償相結合、設立公益崗位、非國有自然資源統一管理、發展生態旅游等路徑實現國家公園生態產品價值（臧振華等，2021）。

（三）我國國家公園建設存在的問題

1.功能區與行政區交叉，急需理順相關體制機制

國家公園的范圍跨越不同級別的行政管理區，甚至跨越不同的省份，急需厘清生態保護修復、社區基本公共服務等相關責任，明確相應的資金來源渠道。如三江源國家公園涉及治多、曲麻萊等四縣，涵蓋12個鄉鎮和53個行政村，覆蓋三江源國家級自然保護區的5個保護分區和可可西里國家級自然保護區，其行政管理區和生態功能區縱橫交叉，各功能區和各行政區管理關系復雜。在三江源國家公園試點階段，考慮到其轄區面積廣大，在管理機制革新上曾有過積極探索，如構建“一園三區”（1個三江源國家公園管理局和長江源、黃河源、瀾滄江源3個園區管委會）管理格局、進行縣域綜合治理改革和綜合執法機構改革等（丁姿等，2021）。但不同級別行政管理區之間的管理職能交叉、權責劃分不明等問題，依然是急需厘清與明晰的重要問題。

2.生態產品價值存在難測算難實現問題，急需探索生態產品價值市場化實現模式

國家公園的核心任務是提供高質量的生態產品。當前對于生態產品價值的核算尚在研究階段，形成了一定成果（臧振華等，2021），如王火根（2022）以德國林業經濟學家佛斯特曼（M.Faustmann）所提出的Faustmann 理論模型為基礎建立的林業生態產品價值評估核算體系（涵蓋調節服務、支持服務、供給服務、文化服務價值四大核算指標），杜傲等（2023）以生態產品總值（Gross Ecosystem Product，GEP）作為生態產品價值的總和提出的以水源涵養、土壤保持、防風固沙、洪水調蓄等為主要生態產品對國家公園生態產品價值進行判定的綜合測算法等。但尚未形成全國統一的權威核算方法。

國家公園提供了高質量的生態產品，但是生態產品價值實現渠道狹窄，基本囿于政府購買層面，急需探索市場化、多元化的生態產品價值實現模式。目前的生態產品市場還存在交易機制不健全、優質生態產品供給不足等問題，無法有效通過市場推進生態產品價值變現。有學者認為，對于純公共性生態產品，可采取政府主導型、市場化運作型或混合型生態補償模式；對于經營性生態產品，可采取生態物質或生態文化服務產品價值實現模式；而對于準公共性生態產品而言，則可采取林權、水權、碳排放權、排污權、用能權交易模式（景曉棟等，2023）。

3.國家公園的監測評估尚在探索之中，急需形成相對完善的評估和動態調整機制

如何針對國家公園的核心功能形成相應的監測評估機制，是促進國家公園高質量發展的關鍵。目前，在國家層面上尚未形成標準化的監測評估機制，難以實時監測國家公園建設進展，權威、專業、科學的監測評估指標體系的開發與建立迫在眉睫。目前在國家公園內使用的陸地生態系統碳監測衛星、“森林眼” AI智能技術、衛星遙感、氣象及生態定位監測等方法已經初步應用于國家公園的日常管理中，但尚未貫穿至國家公園管理的全過程，天空地一體化監測體系還未健全，監測尚未實現國家公園全覆蓋，監測數據的穩定性、安全性、準確性有待于進一步提高。

4.國家公園相關的立法仍存在很多短板，急需完善相關法律法規

建立國家公園是我國完善自然保護地的重大舉措，是一個具有很強創新性的管理模式，而且國家公園管理涉及生態保護修復、生態移民、社區居民公共服務等諸多領域，需要更好地統籌生態、經濟、社會等之間的關系，急需完善頂層設計，加強相關的法律法規建設，為規范推進國家公園建設提供權威的法律法規支撐。但目前就中央層面而言，國家僅印發了《國家公園設立規范》《國家公園管理暫行辦法》等系列文件，《國家公園法》尚未正式出臺。就地方層面而言，國家公園各地方性法規、管理制度辦法不夠精細化、精準化、針對性。就不同功能分區而言，其管理制度和要求也尚未統一和明確，當前仍更多地參考《自然保護區條例》來進行管理，在國家公園建設發展的背景下其實操性、靈活性、科學性仍有待進一步完善（臧振華等，2020）。

三、推進國家公園高質量發展的政策建議

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，不斷提高高質量生態產品的供給能力（中辦國辦印發，2019），是立足新時代、面向新征程、推進人與自然和諧共生現代化和推進美麗中國建設的內在要求，是貫徹習近平生態文明思想的重大舉措。要不斷加強頂層設計，理順管理體制，創新運行機制，強化監督管理，完善政策支撐，加快建立分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護地體系，確保重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護，不斷提升生態產品供給能力，維護國家生態安全，為建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的現代化、實現中華民族永續發展提供生態支撐（中辦國辦印發，2019）。

（一）妥善處理好生態功能區和行政管理區的關系

國家公園作為國家自然保護地的一種重要類型，是保障國家生態安全的重要生態功能區。從國家公園試點建設和正式批復設立的國家公園來看，國家主要是依托國家級自然保護區，根據生態的整體性和關聯性劃定國家公園的范圍，往往跨越不同的地市級甚至省級行政單元，有的國家公園由于歷史原因的限制，內部仍有部分原住居民甚至行政村或行政鄉鎮。國家公園的管理要妥善處理好生態功能區和行政管理區的關系，按照保護國家公園核心生態功能的目的理順管理體制，統籌推進生態保護修復、監測監管、科普宣教、社區發展等相關工作。積極推進《國家公園法》立法工作，使國家公園管理能夠有法可依、有規可依，不斷提高國家公園治理體系和治理能力的現代化水平。

（二）創新國家公園建設發展機制

國家公園作為我國自然保護地的一種重要類型，是貫徹落實習近平生態文明思想、促進人與自然和諧共生的現代化發展模式。要尊重自然、順應自然、保護自然，以自然恢復為主，輔以必要的人工措施，分區分類開展受損自然生態系統修復，維護生物多樣性。按照人與自然和諧共生現代化的要求，對國家公園進行科學評估，將保護價值低的建制城鎮、村屯或人口密集區域、社區民生設施等調整出國家公園范圍，結合國家扎實推進共同富裕的要求，優先在國家公園科學開展生態移民工作，確保人類活動不會超出國家公園生態環境能夠承受的限度，以更好地對山水林田湖草沙進行一體化保護和系統治理。在保護的前提下，在國家公園控制區內劃定適當區域開展生態教育、自然體驗、生態旅游等活動，構建高品質、多樣化的生態產品體系，積極探索生態產品價值實現新模式。扶持和規范原住居民從事環境友好型經營活動，踐行公民生態環境行為規范，支持和傳承傳統文化及人地和諧的生態產業模式。

（三）建立以財政投入為主的多元化資金保障制度

國家公園提供的生態產品在很大程度上是一種造福全民的公共產品，政府購買是國家公園生態產品價值實現的一種主要途徑，中央和各級地方財政應承擔保障國家公園正常運轉的主體責任。統籌包括中央基建投資在內的各級財政資金，保障國家公園的保護、運行和管理。積極發揮金融機構和社會資本參與國家公園建設的重要作用，鼓勵金融和社會資本出資設立國家公園發展保護基金，對國家公園建設管理項目提供融資支持（中辦國辦印發，2019）。不斷完善市場化多元化生態保護補償制度，對于國家公園內因生態保護需要將經濟林轉化為生態公益林的，可采取市場化多元化辦法給予相應補償，或由國家公園和地方政府聯合進行贖買。按國家公園規模和管護成效加大財政轉移支付力度，加大對生態移民的補償扶持投入（中辦國辦印發，2019）。積極探索由國家財政和相關保險機構共同參與的野生動物肇事理賠保險模式，建立完善野生動物肇事損害賠償制度和野生動物傷害保險制度（中辦國辦印發，2019）。

（四）加強監測評估并及時進行動態調整

不斷完善國家公園的生態環境保護制度，強化國家公園的監測、評估、考核、執法、監督等，加快形成與國家公園相適應的監管和動態調整制度。建立國家公園生態環境監測制度，制定相關技術標準，建設“天空地一體化”監測網絡體系，充分發揮地面生態系統、環境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監測站點和衛星遙感的作用，開展生態環境監測，定期統一發布生態環境狀況監測評估報告。對國家公園管理進行評價考核，根據實際情況，適時將評價考核結果納入生態文明建設目標評價考核體系，作為黨政領導班子和領導干部綜合評價及責任追究、離任審計的重要參考。建立督察機制，對國家公園保護不力的責任人和責任單位進行問責，強化地方政府和管理機構的主體責任。及時對國家正式設立的三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園等第一批5 個國家公園進行綜合評估，梳理總結可復制、能推廣的好經驗好做法，為未來建立更多的國家公園提供示范。