黨建引領提升基層治理現代化水平的實踐路徑

陳海燕

［摘 要］超大城市在提升基層治理現代化進程中遇到了新的問題，這給超大城市提升基層治理現代化提出了新要求。黨建引領基層治理是實現國家治理現代化的邏輯路徑，通過創新群眾工作方法、發揮多元主體作用、暢通民主協商渠道、數字賦能基層黨建，不斷提升基層治理精細化、社會化、法治化、智能化水平。推動基層黨建融入基層治理體系，發揮基層黨建在實現高效能治理中的引領作用。

［關鍵詞］黨建引領；基層治理；現代化；路徑選擇

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，堅持黨的領導有利于發揮社會主義制度的政治優勢。基層黨組織是基層治理的領導核心，基層治理是國家治理的基石。發揮基層黨建的引領作用，有利于推動基層治理現代化發展，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定基礎。黨的二十大報告指出，“加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理。”2021年《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確指出，“提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業水平”，充分體現了基層黨組織建設是實現基層治理體系和基層治理能力現代化的政治基礎。基層黨建引領基層治理是國家治理現代化的邏輯路徑，它體現了基層治理現代化的價值方向。

一、超大城市提升基層治理現代化面臨的新要求

隨著城市社會化的發展，城市人口不斷擴張，城市規模化效應日益凸顯，城市公共空間結構發生新的變化，這對城市環境、城市安全、城市承載力等方面帶來了新的挑戰。近幾年突如其來的新冠疫情一定程度上改變了人們的工作和生活方式，基層治理的著眼點和過去相比有了新的變化，超大城市在基層治理中遇到了適應性問題。信息技術的發展與迭代，推動城市經濟加快轉型發展，同時對社會治理也提出了更高的要求。超大城市在提升基層治理現代化進程中遇到了新的問題，迫切要求解決的是如何適應空間結構與治理路徑之間形成的張力。

（一）城市更新發展要求創新社會治理方式

隨著經濟社會的發展，人們對城市居住環境和公共空間有了新期盼，加快推進城市更新和提升城市形象也變得更加緊迫。上海在城市化發展進程中，一方面，舊區改造的壓力比較大，尤其是中心城區舊區改造更是迫在眉睫；另一方面，舊區改造遇到了很多現實的具體問題，如有的居民不愿搬離居住很久的老城廂，有的屬于歷史性風貌保護建筑。2021《上海市城市更新條例》中規定，“破解城市發展中的突出問題，推動城市功能完善和品質提升”。因此，城市更新理念從已經過去的“拆改留”轉變為“留改拆”，保護城市文脈和提升城市競爭力同樣重要。為了滿足人民群眾對美好生活的向往，需要堅持以人民為中心，在轉變城市更新理念的前提下，亟須創新社會治理方式，牢牢把握超大城市治理的特點和規律，用全生命周期理念貫穿城市治理全過程，加快建設社會主義現代化國際大都市。

（二）人口集聚效應要求整合社會治理資源

城市經濟發展水平高、市場就業率比較充分、城市教育資源比較豐富，吸引人口持續向城市集聚，這是超大城市規模化效應的重要表現。同時，城市人口密度高，人口老齡化程度高，對城市公共服務和公共基礎設施帶來了嚴峻挑戰。上海市第七次全國人口普查數據顯示，上海常住人口有2400多萬人，其中外來常住人口有1047多萬人，占比達42.1%，與第六次人口普查相比增長了16.7%。上海60歲以上人口約為581萬人，占23.4%。上海在“五個中心”建設中不斷提升城市能級和核心競爭力，與此同時，為有效應對人口集聚效應和老齡化帶來的挑戰，需要整合各類社會治理資源，發揮社會多元力量的作用，在加裝電梯、為老服務等民生保障中優化社會治理流程，提高人民群眾的城市歸屬感。

（三）解決基層訴求要求健全社會治理格局

物質生活豐富的同時，人民群眾的精神生活包括政治生活也越來越豐富，人民群眾表達個體訴求的愿望也越來越強烈。超大城市社會治理具有流動性和復雜性的特點，人民群眾希望能夠在渠道暢通的前提下充分表達合理訴求，這就需要不斷擴展基層治理主體，健全適應社會化發展趨勢的社會治理格局，通過一定的技術路線增強城市韌性。從市域治理視角來看，超大城市治理空間結構的多維度與區域治理的社會性疊加在一起，對社會治理主體構建社會治理體系提出了新的要求。上海在打造人民城市過程中，需要不斷健全基層群眾自治制度，用網格化管理方式把社區治理、樓宇治理、街區治理等緊密結合起來，健全開放互動的社會治理格局。

（四）信息技術發展要求提升社會治理能力

互聯網時代信息技術日新月異，人工智能已經融入到經濟發展和社會生活中，它給我們創造了一個信息和數據可以互聯互通、即時共享的時代。當數字經濟成為新常態時，對改進社會治理方式提出了新要求，要求基層治理主體充分掌握智能化的管理方式，有效應對有限基層治理資源與基層治理需求之間的矛盾，提高高效能治理水平。超大城市因人口密度過高，一定程度上存在基層治理力量不足等問題，這將導致城市核心功能得不到有效發揮。上海在城市化轉型發展中，促進數字化產業和產業數字化雙管齊下，推動“一網通辦”迭代升級，努力打造“數字之都”和建設“智慧城市”。在社區治理中，治理主體既要避免因技術提升帶來的過度治理，增加基層治理的負擔，又要不斷賦能數字技術，提升社會治理能力，適應數字化轉型發展趨勢。

二、外灘街道黨建引領提升基層治理現代化水平的實踐路徑

黨建引領基層治理是實現國家治理現代化的邏輯路徑，為基層社會治理提供了可操作的實踐路徑。基層治理不是僅僅簡單地維護社會秩序，而是要把黨的基本路線和各項方針政策貫徹到基層，是將黨的領導和執政為民的理念融入到基層治理的全過程。 ①從執政邏輯來看，將黨建引領融入到基層治理中，是實現黨的執政目標、貫徹黨的執政理念的運作邏輯，在組織形態和社會結構之間實現了有機契合。近年來，上海市外灘街道黨工委致力于用黨建引領這個“定海神針”不斷破解城區治理難題，通過理念創新和實踐創新不斷擴寬基層治理路徑，逐漸找到一條適應城區發展的治理新路。

（一）創新群眾工作方法，提升基層治理精細化水平

黨的群眾工作是我們黨在長期的革命、建設、改革的實踐中不斷形成和發展起來的，中國共產黨把人民群眾是歷史的創造者賦予了新的時代內涵，深化了對黨的宗旨的認識。隨著社會主義市場經濟的發展與成熟，全面推進建設社會主義現代化強國是黨和國家的奮斗目標，基層黨組織根據群眾訴求和實踐要求，尊重群眾工作的特點和規律，不斷創新黨的群眾工作方法，發揮依靠群眾、發動群眾、動員群眾、相信群眾等功能。外灘街道黨工委把握基層治理的新要求，順應時代發展的新要求，高效能解決社會治理矛盾，不斷創新和踐行黨的群眾工作方法。在上海市委的指導下，“申城第一居委”——寶興居委在舊區改造中，形成了寶興里舊改群眾工作“十法”，即“一線工作法”“精準排摸法”“黨員帶動法”“危中尋機法”“平等交流法”“循序漸進法”“釘釘子法”“換位思考法”“組合拳法”以及“經常聯系法”。寶興居委是上海第一個由居民自發建立的居民委員會，成立于1949年12月，所在轄區屬于具有代表性的歷史風貌保護街坊。寶興居委是一個典型的老舊小區，集中表現為老年人口多、外來人口多、困難人群多，建筑形態以二級以下舊里為主。在面對“天下第一難”的舊改工作中，寶興居民區黨總支加強基層黨組織建設，創新群眾工作方法，破解舊區改造難題。首先，完善組織架構，基層黨組織精準定位。寶興居民區黨總支成立舊改征收臨時黨支部，把支部建立在項目上，建立“黨建聯席會議+臨時黨支部”黨建工作組織架構，設立政策咨詢小組、矛盾調解小組、問題解決小組等6個小組，充分發揮街道社區、職能部門、區域單位等黨組織的政治優勢。基層黨組織明確自身的政治定位，強化黨員干部的使命擔當，把做好群眾工作作為檢驗舊改工作的依據。其次，走訪聯系群眾，基層黨組織精準摸排。通過聯系走訪制度，黨員干部下沉到寶興社區，精準摸排低保、殘疾、重大病等困難家庭，全面掌握人戶分離的實際情況，發揚“釘釘子法”，做好群眾思想工作。面對一些群眾的不理解，黨員干部將心比心，使用“換位思考法”，通過多次溝通、反復走訪，最終贏得群眾的理解和支持。最后，健全服務機制，基層黨組織精準發力。寶興居民區黨總支健全聯系群眾服務機制，建立健全“三張清單”，即服務項目清單、困難需求清單、建言獻策清單，加強黨員與群眾的日常聯系。在舊改工作中，良好的群眾工作基礎贏得了民心，基層黨組織和黨員干部精準發力，“黨員帶動法”起到示范作用，“平等交流法”拉近與群眾的距離。“寶興十法”從群眾中來，到群眾中去，不僅解決了寶興居委的舊改工作，為黃浦乃至上海的舊改工作提供了可復制、可推廣的寶貴經驗，提升了基層治理的精細化水平。

（二）發揮多元主體作用，提升基層治理社會化水平

基層治理的整體力量不強、多元治理的聯動效應不明顯等，是城市基層治理中存在的普遍共性問題。城市社區治理中，已經不再是以單一治理為中心的治理結構，而是強調以多中心為主體的治理結構，多元主體合作共治成為協同治理的重要形式。為了保障協同治理的成效，針對治理過程中存在的具體問題，基層黨組織整合各種資源，促進多元主體參與到基層治理中。為了破解老齡化的難題，外灘街道用大黨建思路，拓寬養老服務路徑，提高養老服務的質量。首先，整合社會資源，打造10分鐘社區生活服務圈。為提升轄區內居民生活的便利性，利用黨建聯席會議、區域化黨建成果，整合各級各類資源，打造10分鐘社區生活服務圈。為了給老年居民提供個性化的服務，設立線上線下聯動的互聯網診療服務，依托社區衛生家庭醫生簽約制度，為已簽約并有送醫上門服務需求的社區老年居民提供便捷診療服務，線上醫生對患者進行診療，線下藥品配送到家，為不方便出門的老年居民解決了“看病難”的問題。其次，搭建各類平臺，全方位提升社區為老服務能級。建設社區為老服務中心，充分利用“一站式綜合服務”“一體化資源統籌”“一網覆蓋的信息管理”“一門式的辦事窗口”，為居民提供專業化程度高的養老服務。建設“智慧養老平臺”，聯合第三方力量入駐平臺，增強老年居民居家養老的體驗感，滿足老年居民個性化的社會服務需求。最后，加強制度建設，發揮多元社會力量的協同作用。建立“定期聯系制度”“信息公開制度”“居民代表聯系居民制度”等，基層黨組織通過隊伍建設加強與居民的日常聯系，動員轄區內黨員干部、黨代表、人大代表、聯席會議成員單位、樓組長、志愿者等力量。針對老年居民比較關心的熱點問題，引入社會力量廣泛參與，營造社區力量與社會力量共同治理的良好氛圍，完善社區養老服務體系，把為民服務和為老服務真正落到實處。外灘街道調動多元主體力量廣泛參與的同時，注重吸納基層黨組織和黨員干部的參與，不斷優化區域化黨建工作體系，用社會化視角推動基層治理現代化。

（三）暢通民主協商渠道，提升基層治理法治化水平

黨的二十大報告指出，“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”，“法治社會是構筑法治國家的基礎”，“協商民主”和“法治保障”是基層治理體系的兩個重要方面。近年來，外灘街道積極搭建社區治理平臺，用黨建引領推進基層黨組織、自治組織、社會組織、黨員、居民等力量參與民主協商，在協商議事中推進“四治融合”（自治、共治、法治、德治）。首先，健全基層自治制度，不斷增強居民法治思維。外灘街道山北居民區毗鄰繁華的南京路步行街，前街為商鋪，后街為居民樓，是典型的“商居混合”社區。繁華的商鋪給居民帶來生活便利的同時，也帶來了噪聲污染、消防隱患、環境衛生等問題，無形中產生了各類商居矛盾。為此，山北居民區黨總支一直積極探索如何在商家與居民之間搭建一個溝通平臺，通過基層協商和商居自治來構建和諧共融的商居關系。2020年7月21日，山北居委“商居聯盟”自律組織正式成立，這是一個由商家和居民共同構建的基層自治組織，在商居自治中牢固樹立法治思維。“商居聯盟”以滿足商居需求為出發點，以解決商居矛盾為落腳點，激發商家和居民民主協商的熱情，促進商居關系互聯互動、和諧相處，為打造規范、有序、安全、和諧的社區奠定基礎。其次，暢通利益表達渠道，有效化解基層社會矛盾。近年來，舊改工作進入到“換擋提速”階段，在征收補償過程中難免會出現利益訴求復雜、矛盾糾紛頻發、處置難度大等問題。為了更好地讓居民受益于舊改征收補償這塊“蛋糕”，有效化解矛盾，山北居委黨總支積極尋求破解之道，多措并舉創新法律服務形式，加強與黃浦法院的聯動，在居委層面舉辦數場專題法律咨詢服務。2021年8月，上海黃浦法院在外灘街道設立了上海市首個城市更新巡回審判（調解）工作站，為居民提供更加專業的法律支撐，這是一條司法服務保障超大城市中心城區舊改工作和城市有機更新的新路徑。最后，加強基層民主建設，推動全過程人民民主實踐。積極發揮人大、政協的職能作用，進一步改造“人大代表之家”，設置代表會談室，保證人大代表與群眾進行常態化溝通交流；積極推動政協協商與基層協商有效銜接，發揮“協商于民”政協委員工作站的作用，拓展政協委員與基層群眾“雙向參與”的協商路徑和懇談方式。穩固推進民主法治進程，健全矛盾糾紛多元調解機制，多渠道開展人民群眾反映強烈問題的意見征集，推動全過程人民民主多樣的實踐形式。在基層治理中注重民主協商的具體化過程，用基層民主的理念創新去推動協商民主的實踐創新，把自治和法治有機結合一起，有效提升了基層治理的法治化水平。

（四）數字賦能基層黨建，提升基層治理智能化水平

2022年，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》指出，“積極推動數字化治理模式創新，提升社會管理能力”“推動社會治理模式從單向管理轉向雙向互動、從線下轉向線上線下融合”，著力提升數字化治理能力。運用大數據、人工智能、云計算等新技術是超大城市促進基層治理現代化的新模式，強調數字要素在基層治理中的地位，充分發揮數據作為資源要素的動力引擎作用，為提高基層管理服務效率提供支撐作用。上海作為超大城市，正在積極推進數字化治理，把數據創新和數字賦能作為城市基層治理現代化的主要驅動要素。如何在復雜網絡中尋找利益共同點，如何創新多元化背景下黨建引領的實現機制，需要借助智能化為城市治理主體賦能。 ②數字化賦能基層黨建是提高城市管理科學化、精細化和智能化水平的必然要求，而作為基層黨建主體的黨員干部需要與時俱進，及時掌握數字化轉型發展的新趨勢，準確把握數字技術所產生的技術應用。外灘街道為切實提高基層黨建引領能力，推動數字賦能基層黨建和黨員干部，通過賦能增效構建基層治理體系。首先，數字賦能樓宇黨建，優化營商環境。發揮樓宇黨建信息化作用，搭建樓宇信息系統、“一樓一檔”信息平臺，聯合多家招商平臺公司，尋找優質企業入駐商務樓宇，僅2022年上半年就引入新設企業33家，創造稅收超千萬。舉辦外灘“創新治理”國際合作高峰論壇，加強政企交流，共享行業治理經驗。此外，為了提高服務企業的針對性，開發了外灘營商小程序，統一管理企業登記信息，通過線上講座、云資料庫、問題專線等信息發布，強化了不同企業間的交流互動。其次，數字賦能品牌黨建，助力創業就業。發揮品牌黨建引領基層治理的作用，完善社區治理服務體系，搭建“1+1+X”就業服務體系，“1”指一份政策清單、“1”指一個“定制服務、伴您揚帆”就業服務平臺，“X”指多項就業援助系列活動，形成一套促進就業的“組合拳”。為了給青年大學生就業提供服務，開設外灘街道就業服務工作室“一飛直播間”，提供招聘崗位信息、創業空間介紹、政策指導解讀等，為用人單位和青年大學生提供雙向精準匹配服務。最后，數字賦能黨建聯動，保障公共服務。運用邊緣算力等尖端前沿技術，將數據和算力賦能于城市基層治理的末梢，打造社區自治管理和應急處置兩大應用場景，構建多元聯防聯控自治體系，在黨群工作、服務企業、公共管理、公共安全等方面實現信息共享，快速反應，聯動互動，保障公共服務和公共安全。近年來，外灘街道以改革創新的精神在基層治理中敢闖敢試，基于精準把脈時代發展的新要求，對基層黨建引領作用精準定位，積極推動基層治理數字化轉型發展。

三、外灘街道發揮基層黨建在實現高效能治理中的引領作用

創新城市基層黨建是為了更好地融入城市基層治理，將基層黨組織的引領作用和政治優勢不斷轉化為基層社會治理創新的動力，打造人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。深刻認識基層黨建與基層治理之間的契合點，在“基層”上找到基層黨組織與社會結構之間的耦合點，推動基層黨建融入基層治理體系，以基層黨建載體創新和機制創新提升基層治理效能。

（一）盤活基層黨建引領基層治理的社會資源

健全基層治理體系是一個系統工程，是以實現基層治理現代化為目標導向，不斷深化基層機構改革，向基層政權賦能增效，增強基層治理的整體性、協同性和社會性。城市基層治理已經不再是一個“單元”或者一個“原子”，而是在空間結構上呈現多層次的特點，在社會屬性上具有多樣化特征，在治理路徑上呈現多元化特征。基層黨建最大的優勢是密切聯系群眾，能夠通過一定的群眾工作方法加強基層黨組織與社會、群眾之間的直接聯系，在某種程度上是反映社會治理的“晴雨表”。充分盤活基層黨建的資源，完善基層黨組織聯系群眾的常態化機制，構建區域化黨建工作體系，通過組織振興促進基層黨組織與基層社會實現無縫對接。發揮樓宇黨建、“兩新”黨建、互聯網黨建、新社會組織黨建等在城市治理中的引領作用，用組織覆蓋協調社會資源，為基層治理奠定組織基礎。

（二）凝聚基層黨建引領基層治理的各方力量

社會治理是通過一定的結構體系與運作邏輯來進行，基層黨建也是通過一定的組織形態與邏輯路徑來發揮功能作用，而且基層黨建與基層治理都要體現服務邏輯。堅持把黨建引領作為一條紅線貫穿基層治理全過程，積極構建完善的基層治理體系，發揮基層黨組織的領導作用，發揮各類組織參與基層治理的協同作用，激發廣大群眾參與基層治理的熱情。加強基層黨組織的政治建設，發揮基層黨建的思想引領作用，增強基層黨組織的陣地建設，把牢基層治理的輿論宣傳陣地，營造網絡虛擬陣地的良好氛圍，積極傳播社會主義核心價值觀和正能量，促進實體陣地與虛擬陣地的有機結合。充分認識到大抓基層和夯實基礎的重要性，深入探索符合城區特點和發展規律的基層治理模式，加強基層干部隊伍建設，將基層黨建融入基層治理，不斷凝聚基層治理各方力量，打造基層治理體系和治理能力現代化建設的“同心圓”。

（三）優化基層黨建引領基層治理的工作方法

夯實基層黨組織戰斗堡壘作用，抓實抓牢基層黨支部標準化、規范化建設，壓實基層黨組織的主體責任，促進基層黨建引領基層提質增效。擴展基層黨建的邏輯路徑，凝聚基層治理的主體，優化基層治理工作方法，創新基層社會治理模式，為促進高質量發展提供強有力的政治保障。推動基層黨建從“嵌入式”向“融入式”轉變，在經濟社會發展的各領域厚植基層黨建工作思路，引領治理主體廣泛參與基層治理，擴大基層黨組織在基層治理中的號召力、凝聚力、影響力。優化基層黨建工作方法，在已有成果的基礎上，繼續總結可復制、可推廣的寶貴經驗，繼續打造適合基層治理和人民群眾需求的黨建品牌，煥發基層黨建引領基層治理的生機活力。

（四）提升基層黨建引領基層治理的整體效應

整體性推進基層黨建引領基層治理進行模式創新，已經越來越成為一個共識性話題。在實踐探索中，既不缺乏基層黨建創新，也不缺乏基層治理模式創新，但基層黨建在基層治理中的效用價值還有待提高，如在新興領域比較缺乏基層黨建陣地，導致基層黨組織聯系群眾的渠道不暢通；又如一些基層黨建引領基層治理的實踐探索如“曇花一現”，可復制可推廣的經驗不多；再如過于側重形式上創新基層黨建，而在內容上打造基層黨建品牌的意識不強等。因此，要從宏觀統籌和微觀施策上促進基層黨建融入基層治理，從個性的基層黨建案例中總結共性的經驗，從單一基層黨建活動轉變到樹立基層黨建品牌意識，從“粗放式”思維轉向“精細化”思維，不斷提升基層黨建引領基層治理的整體效應。

基金項目：2019年上海市社科規劃一般課題“上海整體性推進商務樓宇黨建的路徑研究”，項目編號：2019BDS00

注釋：

①布成良：《黨建引領基層社會治理的邏輯與路徑》，《社會科學》2020年第6期。

②張騏嚴：《上海超大城市治理模式的數字化、精細化創新》，《科學發展》2021年第11期。

作者系中共上海市黃浦區委黨校研究室副教授

（責任編輯 矯海霞）