多元主體協同參與小區住宅安全風險綜合監管的探索與創新

尹舒眉?董幼鴻

［摘 要］住宅小區事關人民群眾最切身的利益，小區內部因居民裝修不當所造成的房屋倒塌隱患或事故給城市管理帶來嚴重威脅。過去以政府為主導的“一元治理”模式已經難以滿足現實需要，匯聚政府、企業、社會組織、公眾等各方面的力量所形成的多元主體協同參與的共治體系才是社會治理未來發展的新方向。浦東新區城管執法部門通過小區住宅安全風險綜合監管模式的創新實踐，使政府部門、物業公司、業主等多主體共同參與到監管過程中，有利于從源頭上防控居民住宅安全風險，提高治理效能和水平。浦東新區城管“管執聯動”的實踐探索為小區住宅安全風險防控提供了協同治理新思路。

［關鍵詞］協同治理；安全風險；綜合監管；小區住宅

黨的二十大報告指出，要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，要建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體” ①。社會治理共同體的構建需要廣泛吸納各類主體和動員各方面的力量，使之匯聚成多元協同的合力 ②，充分發揮市場、非政府組織、市民等主體的作用，尊重多元治理主體的形成，謀求社會的協同治理 ③。近年來，在居民房屋裝修過程中，因私拆承重墻引發的房屋倒塌事故頻繁發生，給居民生命和財產安全造成嚴重威脅，也給城市公共安全管理帶來嚴峻挑戰。如何構筑全方位、全過程、全鏈條的監管模式，加強小區住宅裝修安全風險的源頭防控，已成為加強城市安全管理的重大課題。面對政府監管資源有限、監管成本高的困境，傳統以政府為主導的“一元治理”模式已難以實現治理效能的最大化，而多元主體協同治理路徑為破除風險監管困境提供了解決方案，政府可以通過進一步放權，讓社會主體參與、介入，在其擅長的專業領域發揮適當作用 ④。從實踐來看，為破除小區住宅裝修安全風險管控困境，浦東新區城管執法部門（以下簡稱“浦東城管”）積極探索并建立了一套以浦東城管為主導，充分吸納物業公司、自治組織和業主等社會力量共同參與的“管執聯動”模式，該模式在應用中取得明顯成效，為推動小區住宅安全風險防控提供了協同治理新思路。

一、浦東城管小區住宅安全風險綜合監管的實踐探索

住宅小區管理事務繁多，涉及房屋管理、環境保護管理、市容環境衛生管理、綠化管理、城鎮燃氣、城鄉規劃管理、建設管理、水務管理執法事項共8大類145項。浦東城管自2022年10月于花木街道開展試點工作以來，通過法治引領、機制創新、特色治理、數字賦能等舉措，初步探索出一套具有浦東特色的小區住宅綜合監管新模式。該模式以“城管進社區”工作為載體，以“裝修申報登記工作機制”和“分類分級檢查工作”為重點，壓實物業管理主體責任，進一步完善小區管理工作，形成政府各職能部門、物業公司、各類自治組織協同管理，群眾廣泛參與，社會有效監督的小區住宅協同治理體系，對從源頭上減少因裝修引發的房屋倒塌事故、遏制群租問題起到了重要作用。目前該模式推廣工作已覆蓋到全區2838個小區，贏得了區域范圍內各小區業主的一致好評，其主要內容如下 ⑤：

（一）法治引領使部門辦事有法可依，夯實執法保障

浦東城管根據相關法條梳理出涉及住宅小區房屋管理、環境保護、市容環境衛生管理等8大類145條執法事項，研究制定了《浦東新區城市管理行政執法局住宅小區綜合監管工作規定》，匯編了《浦東新區住宅小區綜合監管工作手冊》，進一步細化了住宅小區城管執法領域工作內容、適用范圍和執法指引，為小區執法提供了根本遵循。浦東城管明確規定，執法人員在小區依法從事行政執法活動時，必須嚴格遵守《上海市浦東新區城市管理行政執法人員行為規范》要求，保證了執法行為依法規范實施。

（二）建立裝修申報登記工作機制，壓實物業監管主體責任

小區內有裝修需求的業主需到小區物業公司進行線上或線下申報登記，物業公司需為每位來登記的業主分別建立“一戶一檔”，按照“入場復核、日常檢查、離場確認”工作流程自動建立全生命周期管理檔案。按照機制，物業公司每日應落實不少于一次的檢查，有助于快速發現與整治噪聲擾民、拆除承重墻、偷倒亂倒建筑垃圾等違法裝修行為。城管聯絡隊員應對物業公司上報的違規裝修問題及時進行依法處置。同時，為了防止物業公司“脫檢漏檢”，浦東城管在系統上設計了自動預警機制，對于連續3天或者累計5天未檢的，將自動形成工單并推送至城管中隊，如發現物業公司在管理中未盡巡查、發現、勸阻和協助執法等相關履職義務的，城管部門將依法對物業公司進行處罰，壓實物業公司在綜合監管體系中的責任。

（三）開展分類分級檢查，實現被動處置向主動監管轉型

浦東城管根據有關行政法規，對浦東新區范圍內按服務合同開展日常服務管理工作的物業公司及其屬于城管執法監管的具體違法行為，開展“雙隨機、一公開”檢查，將隨機抽查方式納入到日常執法工作中。檢查結果列入小區綜合管理成效考核指標，作為對物業公司和小區設立風險等級的重要依據。物業公司的等級與各自管理小區等級相掛鉤，浦東城管根據“高、中、低”三種風險等級對各小區實行不同頻次檢查。分類分級監管模式將監管重心從“事后執法”向“事前監管”和“事中監管”轉移，使執法部門掌握了監管主動權。

（四）數字技術賦能部門智慧監管，提高小區綜合監管數字化水平

浦東新區充分依托浦東城管app、浦東建交委美麗家園微智理小程序以及智能應用場景等平臺，將裝修申報登記、分類分級、綜合執法、執法保障和物業評價等基礎數據和業務數據有效關聯，加強對熱線訴件、問題上報、注記解注、執法檢查、執法辦案等大數據的綜合應用，確保小區綜合監管工作數據準確、提示及時、處置高效、賦能充分和實戰實用。除了開發小區住宅綜合監管應用場景，浦東城管還利用AI識別、物聯感知、大數據分析、無人機自動巡航等新興技術，識別屋頂違法搭建、垃圾非定時投放等行為，持續推進智能場景與執法業務深度融合。

二、浦東城管小區住宅安全風險綜合監管模式的特點

浦東城管在小區住宅綜合監管模式上的實踐和探索，讓市場主體和居民業主充分參與到小區住宅安全風險監管過程中，其綜合監管模式有如下特點：

（一）注重壓實責任，提高居民和物業公司參與度

目前接入浦東綜合監管體系的小區有2838個，浦東城管全體工作人員不超過2000人，而管轄區域內的物業公司數量共有492個，在職人員4萬人左右，若能動員物業公司加入監管過程，將大大夯實小區住宅安全風險監管的基礎。小區住宅內部風險隱患繁瑣復雜，僅憑政府單一治理力量難以將監管工作落到實處。浦東城管在探索打造小區住宅綜合監管新模式中，利用法律法規與裝修申報登記機制壓實物業公司監管責任和業主的主體責任，將物業公司的日常工作與每日巡查工作作為綜合監管體系中的重要一環，讓物業公司作為城管部門的“輔警”，做好“前線”工作，彌補城管力量不足的困境。

（二）注重事前監管，加強城管部門“管執聯動”

過去執法部門重執法輕管理，總是被動處理問題和“清理傷口”，這種工作模式并不能使小區內部頑疾根除。因此，浦東城管積極拓展自身管理職能，加強住宅物業管理和城管部門的執法聯動，通過開展物業履職評價，激勵物業公司切實落實前端管理職責，從而做到違法問題早發現、早處置、早化解，為推動管理和執法的無縫銜接奠定了基礎，推動小區住宅治理從后端執法向前端防控轉變。工作模式的轉變，一方面使城管部門和物業公司各司其職，明確各自責任，提升共治效能；另一方面，城管部門一改以往被動處境，實現了從“被動監管”向“主動監管”的轉變，得以從源頭上遏制風險，減少違法違規建筑和事故隱患發生，改善小區環境質量，提高人民群眾生活品質。

（三）注重宣傳教育工作，發揮業主間的相互監督作用

浦東新區管轄區域內物業公司和城管部門依托小區聯勤聯動工作站，通過發放告知書、利用電子屏等方式加強宣傳，讓居民、業主知曉申報登記的申請途徑和備案流程。按照法律法規，小區業主應當遵守國家和本市住宅物業管理、房屋使用安全、房屋租賃、環境綠化、消防安全、衛生防疫等規定，履行自治公約和管理規約，依法配合社區治理和綜合執法工作。通過公眾號宣傳和發放告知書，業主不僅對裝修流程有了全面了解，積極上報裝修需求與相關材料，而且法律意識也得以增強，積極配合城管部門和物業公司的檢查工作。此外，各住戶小區業主間相互監督，當有居民在沒有申報的情況下進行裝修，鄰居業主會對其進行監督并積極上報給物業管理部門，這實際上發揮了社會監督力量，保障了區城管部門裝修申報工作的落實。

（四）注重數字賦能，提高小區住宅安全風險監管的技術含量

浦東城管在監管小區住宅安全風險過程中，充分發揮互聯網、大數據和人工智能等新技術的功能，將住宅業主、物業公司和居委等小區各類主體聯結在一個平臺上，從業主啟動裝修開始，所有程序和環節在數字治理平臺上一目了然，便于監管部門全過程、全方位對業主住宅裝修的安全風險進行監管，提高了監管的精準性和精確性，便于從源頭上消除小區住宅的安全風險。

三、浦東新區小區住宅安全風險綜合監管面臨的難點和困境

目前浦東城管所創新的小區住宅綜合監管模式仍然處于初步探索階段，尚未完全制度化地在上海市全范圍推廣，實踐中面臨著以下難點和困境：

（一）部門間數據壁壘依舊存在，增加了基層和居民工作量

按照《上海市浦東新區推進住宅小區治理創新若干規定》，浦東新區政府及其相關部門、街道辦事處、鎮政府應當依托城市運行“一網統管”平臺，及時采集并動態更新所轄區域實有人口、實有房屋等信息，并在“社區云”平臺實現信息共享。雖然市房管局在業主購房后已對其進行過人房數據采集，并進行數據的匯集，但是在裝修申報登記工作中，物業公司仍然需要業主提交身份信息、房屋信息等材料。這一方面反映了部門間的數據壁壘依然存在；另一方面，重復采集、處理數據工作加重了基層和居民負擔，影響了居民參與住房申報工作的積極性。

（二）居民注重個人隱私權益保護，加大住宅裝修申報工作的難度

隨著個人隱私保護意識的增強，業主對于提供與隱私相關的信息十分謹慎，這使物業公司在日常工作中執行不暢，管理難度加大。該問題在開展裝修申報登記工作中顯得尤為突出，當物業公司對有裝修需求的住宅進行日常檢查或需要業主提供相關身份信息和房屋信息時，業主會對物業公司是否可以行使此權力表示質疑，有時物業公司仍然需要城管部門出面解決履職困境，大大影響工作效率。

（三）物業公司難以盡快適應角色的轉變與職責的強化

浦東新區綜合監管模式的創新對于物業公司而言是個挑戰，它需要盡快適應自身角色的變化和職責強化所帶來的壓力和挑戰。依照相關法律規定，區房管局屬于物業公司的上級行政主管部門，其對于各行政區域內物業管理活動，有管理、監督、指導的責任。在過去，物業公司的工作重心在日常管理上，自從綜合監管模式創新以來，物業公司被納入到小區住宅監管體系，物業公司需要承擔起每日巡查、排查住宅安全隱患的責任，對物業管理區域內違反有關治安、環保、物業裝飾裝修和使用等方面的法律法規的行為進行適時制止，并及時向有關行政管理部門報告。該項工作執行情況如何嚴格受到城管部門監管，如果城管部門發現物業公司在管理中未盡巡查、發現、勸阻和協助執法等相關履職義務的，將對其依法進行處置，處罰結果將上傳到物業公司行業主管部門，在行業內通報批評，久而久之，表現差的物業公司在行業內生存都成了難題。物業公司面臨著上級監管壓力和自身生存壓力，短時間內難以適應小區住宅綜合監管的要求。

四、進一步推進多元主體協同參與小區住宅安全風險綜合監管創新的具體思路

浦東新區自開展小區綜合監管工作以來，小區執法管理體量大、投訴多、監管難等治理難題正在不斷得到破解，物業公司的服務意識、居民的自治意識也得到了明顯提高。浦東城管在小區住宅監管領域的探索，充分發揮了物業公司和業主的主觀能動性，形成了小區范圍內多元主體協同參與監管的共治體系，為協同治理理論應用提供了新的實踐場域，也為其他社會治理領域的共建共治共享建設提供了經驗參考。為此，可以借鑒和推廣浦東城管小區住宅安全風險綜合監管探索的做法和經驗，進一步推進和優化多元主體協同參與小區住宅安全風險綜合監管模式的探索與創新。具體思路如下：

（一）加強協同聯動，建立主管部門和執法部門等各類主體共同發力的小區住宅綜合監管模式

住宅承重墻被人為破壞等安全風險整治是一個系統工程，浦東城管對小區住宅綜合監管工作的創新進一步壓實了住宅業主、物業公司和基層城管部門的責任。同時，加強與房管部門對物業公司的日常監管合作和聯動，通過法治責任和信息化手段動員各類主體介入小區住宅安全風險防控工作，形成了小區住宅安全風險防控的共同體，便于從源頭上防控小區住宅安全風險。通過建章立制，加強房管部門、城管部門和街鎮屬地管理部門等主體之間的聯動機制建設，強化各部門監管小區住宅安全風險的責任，形成多個部門和主體共同參與監管的合力，對小區住宅業主和物業公司進行全方位監管，從源頭上防控小區住宅的安全風險。

（二）壓實各方責任，充分引導居民和物業公司參與小區住宅安全風險防控工作

在推進住宅承重墻被人為破壞等安全風險監管中，可借鑒浦東城管的做法，壓實小區居民和物業公司的責任，要求小區居民履行安全主體責任，通過信息化手段進行房屋裝修申報，壓實物業公司參與監管的責任，便于居民、物業公司和城市執法部門形成安全風險防控的共同體，明確各自在防控風險中的責任。同時，建立有效的激勵約束機制，督促物業公司履行小區安全監管責任。比如建立物業公司紅黑榜，城管部門將物業公司的處罰結果共享至行業主管部門，動員物業主管部門和街鎮管理部門對表現好的公司給與獎金與行業表彰，提高物業公司參與監管工作的積極性。

（三）打破數據壁壘，發揮數字技術賦能小區住宅安全風險監管的功能

利用“一網統管”體系迭代升級的契機，開發“小區住宅安全風險管控”一件事的應用場景，企業打通市區房管、公安、城管等相關部門的實有人口、實有房屋和房屋形態等方面的數據和資源，實現監管部門、執法部門和物業等主體之間的信息共享，為業主申報裝修和物業公司監管等工作提供便利和便捷，發揮“一網統管”平臺在小區住宅安全風險防控中的“觀、管、防”功能，實現高效監管“小區住宅安全風險”一件事，提高住宅安全風險的識別和應對能力。

總之，小區住宅管理是城市管理的基礎，事關民生和民心，直接影響人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。如果對小區住宅安全風險的監管責任不加以明確，未能形成完善的監管機制，由此會引發一系列的公共安全風險。為了防控和規避小區住宅安全風險，亟須加強政府部門、業主和物業公司間的妥協合作，推進小區范圍內多元主體的協同治理，完善協同治理機制，這是提高小區住宅安全風險防控能力的需要，也符合全社會構建共建共治共享社會治理格局的新要求。

注釋：

①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，2022年版，人民出版社，第60頁。

② 邊飛飛：《匯聚多元社會治理主體協同合力》，《中國社會科學報》2023年5月17日，第5版。

③歐黎明、朱秦：《社會協同治理：信任關系與平臺建設》，《中國行政管理》2009年第5期。

④江必新、王紅霞：《論現代社會治理格局——共建共治共享的意蘊、基礎與關鍵》，《法學雜志》2019年第2期。

⑤上海市浦東新區城市管理執法局：《浦東新區城市管理行政執法局住宅小區綜合監管工作規定（試運行）》，2023年7月17日，第10—11頁。

尹舒眉系中共上海市委黨校公共管理教研部碩士研究生；董幼鴻系中共上海市委黨校公共管理教研部主任、教授

（責任編輯 熊易芳）