科技體制改革和科技治理體系現代化相關研究理論綜述

文/丁元欣[安徽省科學技術情報研究所（省科學技術檔案館）]

一、科技體制改革相關理論綜述

1.科技體制改革的概念與內涵

科技體制改革是一個具有中國特色的概念。國外學術界少有對“科技體制”進行專門的研究，而只是在公共政策和公共管理等學科領域中有所涉及。在英文中,“system”既可以表示“體制”，也可以表示“體系”，但兩者有很大的不同。相較于體系，體制的概念還包含了“主體”和“機制”。

從20 世紀80 年代起，國內學者就圍繞科技體制改革進行了一系列的研究。方新（1994）認為科技體制是各個科技組織發展的復合體，這些組織是同分配資源以滿足個人、集體和國家的需要有關的。石峰（1994）認為科技系統是科技體制的物質承載者，其存在和運動的形式是科技體制的重要內容。王玉民等（1997）認為科技體制改革是一種特殊的科技發展問題，其實質是以科技投入主體目的為前提，以社會環境為外在條件，以科技發展規律為內在根據，以科技系統結構調整為重點的科技活動。何潔等（2004）認為科技研究與管理的機構設置、職責范圍、權屬關系和管理方式的結構體系即為科技體制。龍云鳳（2008）認為科技體制包含了組織結構、運行機制、管理原則等，是科技活動組織體系和管理制度的總稱。朱效民（2012）認為科技體制包含了組織結構和運行機制，是科技組織設置及其相互之間的組織性制約關系。王長樂（2013）認為科技體制改革是關于科學活動規則及環境的建構活動。馮星星（2020）認為根據形勢的發展需要，對組織體系、管理制度和運行機制等進行調整、優化乃至重構的過程即為科技體制改革。

綜上所述，科技體制改革本質上是改革科技生產關系與科技上層建筑中不適應科技生產力發展的一系列相互關聯的環節和方面，是整合和優化配置資源的一種能力，對一個國家或區域的科技進步和發展有深遠的影響。推動科技體制改革的核心在于突破傳統思想觀念和體制機制障礙，根據科技創新活動的特點，對科技體制不斷進行優化和調整，營造良好的創新環境，促進科技經濟緊密結合，更好地推動科技創新，發揮科技對經濟社會發展的支撐和引領作用。

2.科技體制改革的動力機制

制度是經濟主體或行動團體之間的一種利益安排，制度具有普適性和專用性的雙重特征。實際上，科技體制就是一套關于科學技術活動的制度安排。制度變遷的動力主要來自兩個方面，一是要素相對稀缺性，這將導致制度供給與需求矛盾；二是個人偏好改變，主要源自傳統、文化等的變動。此外，制度與組織存在共生關系，制度變遷與組織調整密切相關，制度和組織間的交互作用也成為影響制度變革的關鍵點。因此，科技體制改革的動力機制包括三個方面，一是由于要素的稀缺性，需要對資源進行整合和優化配置，包括資源配置的主導權、程序、方向等的調整和變動，以進一步提升經濟效率；二是由于個體偏好發生了變化，科技活動受益權出現變動，在有限理性條件下，在制度中滿足不同個體的要求；三是由于組織的變化，科技體制改革的載體發生變化。

制度學習是制度變遷的重要推動力，我國科技體制改革過程就是制度學習過程。制度學習通過制度變遷形成新制度安排后，產生制度適應或制度沖突。我國科技體制改革過程中，新制度安排和現有制度安排之間制度適應或制度沖突并存。制度適應體現了既有制度安排的包容性和新制度安排的兼容性，可以實現新舊制度安排的融合；制度沖突表現為新制度安排與中國國情的不相容，這種不相容既可能改變制度變遷的方向，形成二次改革甚至持續改革的需求，又可能維持制度存在的合理性。制度學習中的制度適應和制度沖突是中國科技體制改革的重要推動力。

二、科技治理體系現代化相關理論綜述

1.科技治理體系現代化的概念

“治理理論”中的“治理”來源于英文“governance”，多個國際組織對“治理”的概念開展研究。如世界銀行（World Bank）認為，治理是一種權力運行方式，管理一個國家經濟和社會資源。聯合國開發計劃署（UNDP）認為治理是通過行使權力來管理各方面的國家事務，這些權力包括經濟、政治和管理上的。全球治理委員會認為治理是調整相沖突或多樣化的利益，并采取合作行動的連續過程。經濟發展與合作組織（OECD）認為治理是通過行使政治權力和執行社會控制來為社會和經濟發展而管理資源。以上定義中有四個共同關鍵詞：權力，主要包括政治、經濟、社會、管理等方面的權力；制度（建制），它涉及一個國家的權力、利益分配和社會、經濟運行的各個方面的制度的建立、完善和實施；管理，內部權力運行的一種現代方式；決策，任何人類活動和社會實踐的一種基本機制。魏斯奧普特（J.Timo Weishaupt）給出了一個十分簡潔的答案：治理可定義為權力把公共法律轉化為行動的制度結構。它強調了治理的實踐本質。

治理體系是一個內涵和外延都十分龐大的綜合性概念，既包括治理的主體，也包括治理的客體，同時還包括治理的道路、理論、制度、政策、方法等，是國家進行綜合治理的系統工程，治理的內容包括經濟、政治、文化、社會、制度等多個方面，它是在憲法和法律框架內，由政府主導、公民參與、社會協同的良性互動過程。現代化既是一個物理時間，更是一個社會歷史時間，是兩種時間維度的統一。廣義上的現代化是在全社會范圍，一系列現代要素以及組合方式連續發生的由低級到高級的突破性變化或變革的過程；狹義的現代化是落后國家迅速趕上先進工業國家水平和適應現代世界環境的發展過程。治理體系現代化，旨在公平、公正、高效、民主、法制、參與等原則指導下，實現組織整體及各利益相關者當前及長遠的利益最大化。

科技治理體系內容廣泛，涉及治理的主體、工具、結構及模式。科技治理的核心是合作、協商和參與，以把創新系統視為一個整體的視角，推動不同的科技創新主體共同參與，打造協同創新的開放格局。科技治理體系現代化是為實現科技創新可持續發展、參與各方長期共贏，與科技創新相關的多個利益主體和行動者之間協同、合作、交流、互動，使得科技創新相關制度體系和治理過程逐步實現法治化、科學化、民主化和文明化的過程。

2.科技治理體系現代化的特征

相較于傳統的科技管理，科技治理體系現代化更加注重“協同”，積極引入多方科技創新主體共同參與治理，并且改變以往單一的管理手段，采用協同治理的方式，不斷優化治理模式。具體來說，科技治理體系現代化具備以下特征。

（1）突出科技創新治理。傳統的管理方式僅聚焦科技，忽視了科技經濟是緊密聯系的關系，未能充分發揮科技對經濟發展的重要支撐引領作用。現代化的科技治理體系將視野拉寬，關注對科技創新的治理，包括科研組織模式、資源配置、人才、環境等多個領域，更能發揮創新驅動作用，實現科技創新效益最大化。

（2）強調多主體民主參與。傳統的科技管理僅局限于科技管理部門，而科技創新涉及高校、院所、企業、政府、社會團體、中介服務機構等多個主體，需要充分調動各主體的積極性，共同參與、協同治理，發揮各自的力量，共同營造良好的科技創新環境，實現長期共贏。

（3）以完善的制度體系為基礎。現代化的治理體系離不開完善制度體系的支撐，這包括國家、行業、地方等多個層面。現代化的科技治理體系同樣需要完善的制度體系，涵蓋科技創新的各個主體，都需不斷加強制度建設，完善制度支撐。

（4）以長期共贏為目的。科技治理體系現代化要至少做到五個“有利于”：有利于實現國家科技戰略目標，有利于提升國家產業競爭力，有利于提升人民的福祉，有利于環境社會可持續發展，有利于促進人類文明進步。

三、 科技治理體系現代化與科技體制改革的關系

1.科技體制改革是實現科技治理體系現代化的重要手段

科技治理體系現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是適應科技創新發展新形勢的根本要求，對構建國家戰略科技力量、促進創新型國家建設具有重大意義。科技治理體系涉及多個方面，包括組織模式、資源配置、人才發展、創新環境等，健全科技治理體系，逐步實現科技治理體系現代化，就是通過多方主體的協同參與，提升對科技創新涉及領域的管理能力和水平，充分調動各方主體積極性和創造性，形成差異化、精準化、多面向的治理模式，從宏觀和微觀、供給與需求多個角度，不斷完善治理結構，促進科技創新效用達到最大化。

而要實現上述目標，離不開完善的科技體制的有力支撐。科技創新活動具有不確定性和不穩定性，隨著科技的發展，必然會出現過往體制機制與現階段科技創新發展現狀不適配的問題，這些問題往往也會涉及科技創新的多個領域，包括組織模式、資源配置、人才發展、創新環境等，此時就需要深入推進科技體制改革，強化問題導向，圍繞新的目標和定位，改善組織運行模式，優化資源配置，完善政策體系，優化創新生態，健全體制機制，激發創新主體、創新人才和隊伍的創新潛能，以充分發揮現有創新資源對科技創新發展及經濟社會發展的支撐和推動作用，進而實現科技治理體系現代化。若面對新形勢、新任務，不能及時進行科技體制改革，革新固有觀念和思想，勢必會制約現有科技創新要素效用的發揮，挫傷各方創新主體的積極性，從而影響科技治理體系現代化的進程。

2.健全的科技治理體系是推動科技體制改革的重要保障

習近平總書記指出：“如果把科技創新比作我國發展的新引擎，那么改革就是點燃這個新引擎必不可少的點火系。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對科技體制改革作出了一系列重要戰略部署，持續推動科技體制改革不斷深化，創新潛能不斷釋放，創新體系效能不斷提升。科技體制在科技創新發展中十分重要，它包括了科技管理部門設置、經費投入、科研機構建設等硬件方面，也包括了科技規劃、政策體系、資源配置等軟件方面，涉及科技創新發展過程中的方方面面。科技體制改革是推動創新驅動發展的根本動力，是解決科技經濟“兩張皮”，促進科技創新賦能經濟發展的重要一環。

深入推進科技體制改革，順利實現科技體制改革，健全的科技治理體系不可或缺。科技治理體系對科技體制改革的成效產生重要的影響，也是科技體制改革的重要支撐和保障。健全的科技治理體系能夠充分調動政府、企業、高校、科研機構、科技中介等的積極性，并在制度層面對科技創新發展進行全方位的設計，使得包括制度、服務、金融等在內的科技創新動力支撐體系更加完備，創新發展形成良性循環，為科技體制改革提供清晰的目標和方向，從而能夠更加順利地掃清科技創新發展過程中的體制障礙，突破思想藩籬，為深入推進科技體制改革提供有力支撐和保障，打通科技創新和經濟發展的通道。