關于環評審批工作中環評報告審查的探討

張 宇

(深圳市生態環境監測站，深圳 518000)

引言

環境保護是生態文明建設的堅實保障，隨著工業化進程的加快，環境污染也日益嚴重，國家付環境保護工作提出了新的要求。環評審批工作有利于提高環境保護力度，助推國家低碳目標的實現，推動國家生態效益、經濟效益、社會效益的達到和諧共贏。

1 環評審批工作中環評報告審查的價值

1.1 環評審批內涵

1.1.1 環評的含義

“環評”即環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，并提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。而環評審批工作中的環評報告審查屬于行政許可行為。環境行政審批部門根據《中華人民共和國環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》等有關規定，對建設單位或者城市規劃機構所提交的環評報告文件予以審核，根據審核結果做出判定，并提出優化或者改進策略，以確保被審批的項目符合環保要求。

環評審批類型眾多，根據內容可以將其劃分為兩種：第一，各種開發建設當中的環評審批報告審查，包括農業、土地、海洋、交通、能源、工業等類型，開發前需要對涉及工程、項目對環境的影響做出整體環評審批；第二，對企業、事業單位等主體排放的廢氣、固體廢棄物、廢水等對周邊環境影響做出的評估，或者對項目運營過程當中對環境影響做出的環評審批。

通過環評審批類型可以看出，環評審批工作主要是對與環境相關企事業單位等主體活動進行的環境污染評估，一方面，對建設項目環境問題予以評估，實現項目環保監測；另一方面，對項目建設是否符合排放標準、清潔生產等做出環評審批，以此作為環境保護以及環境污染預防的依據。建設單位可以通過我國頒布的《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021版）》，查詢擬建項目是否屬于名錄內容。

1.1.2 環評審批流程

環評審批工作流程較為繁雜，環評審批工作中環評報告審查中的項目審查非常常見，因此以項目環評審批為例，對環評審批流程予以說明。第一，申請與受理。項目環境審批需要按照目錄提交對應的環評報告，報告內容、格式要嚴格按照環境行政審批部門要求予以填寫。環境行政審批部門收到項目建設單位提交的環評報告后按照項目環保規定予以核實，并做出判定。第二，審查項目內容。根據建設單位提交的報告，環境行政審批部門派專門人員進行技術審查，并提交評估報告。第三，對于最終的審核報告，環境行政審批部門需要對其進行再次審核，沒有問題后進行確認。第四，環境行政審批部門將審核報告通過官網等方式予以公布，同時根據環境質量聽證會，征詢意見、建議，對環評審批工作進行完善。

1.2 環評報告審查的價值

環評報告是國家進行環境檢測、環境預防的重要方式，對構建美麗中國，實現低碳、綠色經濟具有重要意義。

1.2.1 可以提高環境保護力度

環評報告主要以前期環境審查為主，對項目可能引發的環境問題或者施工當中存在的環境問題進行評估，對于不符合環評報告審查的項目是不允許施工的，這就將環境污染控制在源頭，規避了施工當中對環境產生的不利影響。

1.2.2 有利于國家綠色、低碳目標的實現

“十四五規劃”以及2035遠景目標確定了綠色、低碳戰略，明確提出到2030年實現碳達峰，2060年實現碳中和的戰略目標[1]。《中華人民共和國環境影響評價法》的實施目的也是為了有效應對環境問題，降低對環境產生的危害，更好實現國家環境保護目標。

1.2.3 實現社會效益、環境效益與經濟效益的協調

進入二十一世紀以來，我國確立了可持續發展觀，并將生態文明、綠色經濟納入國家戰略層面。現階段，經濟新常態下，國家通過產業升級、結構調整、創新，推動社會主義市場經濟，努力實現經濟、社會、環境效益的共同進步。世界經濟一體化背景下，各國之間競爭壓力加劇，國際貿易中，綠色消費已經成為主流趨勢，這也對一國環評報告審查提出了更為嚴格的要求。環評審批越嚴格，越有利于一國貿易產品的出口，而且能夠增強國家在世界貿易中的競爭力，若環評審批較為寬松，一國環境問題就會較為突出，所出口的產品就很難滿足國家環保標準，從而在國際貿易中處于弱勢地位。

2 環評審批中環評報告審查存在的問題

2.1 審批人員素質參差不齊

現階段，國內環評審批中環評報告審查主要以人工審核為主，對審批人員專業素養有較高要求，但由于牽扯環境方面的項目眾多，環評審批人員數量有限，素質參差不齊，導致審批工作面臨諸多難題。首先，部分環評審批部門缺乏專業的審批人員，無法適應部分項目的審批要求，同時環評審批人員工作量大，缺少學習、培訓的時間和機會；其次，思想觀念有待轉變。隨著我國行政改革的深化，尤其是“放管服”的全面推進，部分人員對環評審批的認知出現了偏差，認為環評是為了更好滿足項目需要，屬于項目建設的前置環節，最終也不會對項目施工產生根本性的影響，這導致部分人員工作當中不能嚴謹對待環評報告，以“差不多”的心理來做工作，工作效率較低，也不利于企業長遠發展。

2.2 審批程序繁瑣

環評審批工作中，常規程序主要為環評編制單位編寫環評報告，由建設單位在施工前進行環保方面信息的公示，具體通過施工現場公示或者利用環境行政審批部門官網公示，公示時間一般不低于20個工作日；建設單位公示后由生態環保部門公示，一般為5到10個工作日；公示后需要提交環保審批部門予以審核，公示無異議后由地方政府環保網站進行擬審批公示，一般為5個工作日；隨后生態環保部門與政府共同進行正式審批，通過后予以公示，一般時間為7個工作日。其次，審批程序過于單一。環評審批對應的項目類型眾多，項目涉及不同的事項、內容也存在差異性，但生態環境部門對應的環評報告屬于固有模式，對于大型項目而言，這種流程可以最大限度規避后續項目建設產生的環境問題，不過對于中小企業而言，這種流程則會增加企業的運營成本，甚至一些污染較小的企業也需要耗費較長時間等待公示，對于公共資源而言也是一種浪費。

2.3 缺乏事中、事后的有效監管

環評審批工作強調事前的環境監管，但在事中、事后監管方面力度有限，沒有形成完整的環境監管預防體系。第一，從監管標準方面來講，環評審批對應的制度法規較多，而事中、事后監管多以行政法規等方式存在，法律效力有限。特別是隨著我國行政管理權限的下放，部分環保部門雖然具備了審批權限，但對應的制度法規并不匹配，導致工作當中存在諸多問題。第二，從監管狀態來看，生態環境主管部門更注重前期的審批管理，對事中、事后的監管力度較為薄弱。第三，公眾監督較為薄弱。首先，公眾參與形式單一。目前公眾主要通過聽證、論證會等方式參與到環評審批工作當中，公眾意見會被環評單位所記錄并反映出來。相關單位會根據公眾參與情況做出論證。關于公眾參與人數、年齡、職業、性別等并未做出詳細說明，這導致公眾參與具有形式化特征，公眾利益得不到最終體現。公眾參與方式的單一也導致環評審批中缺乏公眾的有效監督。其次，信息渠道單一。公眾在環保信息方面的獲取力度有限，環保信息主要以政府公示為主，這就導致公眾難以實現對市場主體的有效監管。關于環保信息公示，現有法律并未對建設單位做出嚴格規定，現有公示多以現場公示、網站公示為主，但現實中建設單位在公示內容當中存在趨利避害的特征，不會對信息進行全面、客觀公示。

2.4 環評審批制度法規不夠完善

隨著我國法治建設的不斷深化，各項制度規范不斷完善，環評審批制度同樣在優化當中，即便如此，社會經濟快速增長中，環評審批制度法規依然存在諸多不足之處。

首先，制度法規較為寬泛。盡管國家、地方政府頒布了一些環評審批方面的制度法規，但多從廣義層面做出說明，細節內容有限，無法為環評審批工作提供具體的指導。例如，沿海養殖中會產生大量的廢水、養殖尾水，這些污染水質多數情況下沒有經過處理直接排放到海洋當中，對周邊海水質量產生了污染，但關于海水養殖尾水排放的相關法規、制度并未出臺，對于養殖企業而言，所產生的污染只能由普通大眾來買單。此外，在畜牧養殖當中，很多規定都是針對大中型養殖企業的，對于中小型養殖企業或者個體戶的環境污染問題并未做出規定，這也會導致制度法規在落實當中有失公允。其次，法律規范存在一定的滯后性。隨著產業升級優化，出現的一些新的污染問題，如輻射污染、紫外線污染等，而制度法規的制定具有一定滯后性，難以滿足當前環評申報需求。

3 環評報告審查的優化策略

3.1 構建高素質服務隊伍，提升審批效率

環評審批工作離不開高素質的審批隊伍，只有不斷提升服務團隊整體素質，才能確保有序進行環評審批工作，為環保工作提供人才保障。首先，強化人員業務培訓力度。環評審批工作中環評報告審查是一項復雜的工作，需要高素質環評審批人員。因此，要加強與環評審批相關人員的業務培訓，針對審批工作以及項目內容，結合審批人員工作中遇到的問題，針對性地進行培訓，切實提升培訓成效。其次，完善培訓考核機制。將培訓結果與環評審批人員的績效、晉升相掛鉤，通過這種方式來調動環評審批人員參與的培訓積極性。同時，環評審批部門還可以鼓勵工作人員進行自我學習，借助網絡、自媒體等渠道學習專業技能，及時了解最新的政策法規以及被納入環評審批當中的項目類型，以提高行政審批效率。再次，強化服務意識。行政改革背景下，要注重轉變環評審批理念，強化服務意識，做好前期的準備工作，縮短審批時間，提高審批效率，降低項目主體的審批成本。

3.2 做好分類管理，優化審批流程

在環評審批當中，必須要做好審批內容的分類管理，通過審批流程優化提高服務效率。首先，要依據《環評分類管理名錄》等規定對環境影響評價項目清單做出歸類。可以將污染小、生產清潔的項目納入到正面清單當中，對有害、有毒項目、重大污染項目納入負面清單當中。重點關注負面清單項目，對于不滿足審批要求的項目要嚴格禁止，在重點項目審批過程中，要注重環境敏感區、生產工藝等內容的審批，強化監督管理。在審查當中，要結合項目特征以及環境敏感狀況選擇核實的方法，提高審查效率。對于存在重大環境影響的項目，或者可能存在環境污染的項目，做好全程跟蹤審批，利用專家聯審等方式提升審批合理性。

此外，要做好重點項目環評文件管理工作。其次，優化審批流程。簡化環評審批流程，按照《建設項目管理名錄》進行環評審批，對于不在名錄范圍內的項目免于辦理。同時構建網絡辦理平臺，通過網絡提高服務效率。此外，對內部審批流程予以優化，創新審核方式，采用線上+線下結合的審查模式[2]。例如，環評審批部門可以通過官網構建審批服務平臺，或者開發環評審批APP，項目主體通過在線預約、在線審批等方式完成環評審批工作，降低審批成本，提升服務便利性。

3.3 強化監管力度，構建誠信體系

首先，明確監管責任。我國生態環境監管部門相對較多，存在監管職責重疊等情況，這就容易導致監管主體相互推諉、監管漏洞等現象的發生，對此，必須要明確監管責任。其次，要構建完善的監管體系，尤其在建設項目環評審批當中，既要注重前期的審批監督工作，也要注重事中、事后的監督管理；第三，強化部門之間的協同力度。環評審批需要多部門的共同參與，想要提高審批效率，要增強多部門之間的合作，構建全方位的監管機制，逐漸構建自律為主、行業自治、公眾監督、政府監管的監管格局。環評審批牽扯多個部門，監管當中要強化部門之間的合作力度；再次，構建誠信體系。要加強誠信體系構建，完善企業信用黑名單制度，提高企業違約成本，增強企業信用；最后，鼓勵公眾參與其中[3]。我國《環境保護法》中明確了公眾的參與主體地位，環評審批信息公布當中，積極拓寬公眾參與途徑。

3.4 做好頂層設計，健全法律制度

環評審批是生態環境保護的重要組成部分，想要提高環評審批效率，發揮環評審批在環保方面的作用，就要做好頂層設計，通過法律制度健全為環評審批工作提供法律保障。首先，做好環評法規制度的調研與總結工作。生態環境管理部門要結合部門職責，在國家環保法規基礎上制定與部門相關的制度，彌補現有法規的缺陷[4]。其次，完善立法建議反饋機制。一方面，生態環境部門要做好基層立法信息的反饋整理工作；另一方面，優化基層生態部門與同級政府之間的立法反饋渠道，通過基層反饋的環評審批信息，為高層立法提供依據。最后，立法機關要注重環保立法效率的提升，根據基層環評審批實踐中存在的問題以及法律制度存在的不足，健全法規制度，切實為環保工作提供立法保障。

4 結語

國家生態文明建設、低碳目標實現均離不開環保工作，環評審批中的環評報告審查工作在降低生態環境風險、提升環境污染預防效率、保護生態環境方面作用顯著，在環評審批工作實施當中要結合現實，發現問題、解決問題，這樣才能為環保事業提供堅實保障。