中國科技金融政策變遷歷程與邏輯研究
——基于政策文本的結構分析

楊凱瑞，嚴傳麗，史 可，崔 璐

（1．河南財經政法大學公共管理學院，河南 鄭州 450046；2．鶴壁產業技術研究院，河南 鶴壁 458000；3．河南農業大學文法學院，河南 鄭州 450046）

0 引言

科技金融是科技與金融融合發展的產物，能對經濟持續發展產生遞增效應和外溢效應［1］，是推動國家經濟增長的重要動力［2］?？萍冀鹑谡咦鳛槌休d科技金融理念的主要載體，是政府引導科技金融發展乃至增強地區創新能力的關鍵支撐點［3］。改革開放至今，我國各級政府部門已制定頒布了一系列政策文件來推動科技金融的發展與實踐，逐步從初期的政策業務開發層面向國家戰略規劃層面過渡，對我國科學技術進步和產業經濟發展起到了巨大的推動作用。那么，中國科技金融政策經歷了怎樣的變遷歷程？形成了怎樣的歷史邏輯？面對依然存在的科技型企業融資難與金融支持科技創新風險控制難等現實問題，中國應在科技金融政策供給上做出何種調整和改進？這些都是在新的歷史時期我國深入實施創新驅動發展戰略、實現科技創新和經濟發展新跨越所必須回答的問題。基于此，本文系統搜集了改革開放以來我國中央政府制定的科技金融政策，運用文本分析和內容分析相結合的方法，圍繞五年規劃這一主線探討政策多維要素間的邏輯關系，展現改革開放以來我國科技金融政策的變遷歷程與內在邏輯規律，并對未來中國科技金融政策制定和優化提出建議。

1 文獻回顧

政策分析作為一門極為注重應用性研究的社會科學，通常需要借助多元理論和各式論證方法生成各種信息資訊，整合集成所需事實依據，厘清某些行為模式可能產生的結果，從而為政策制定者提供強有力的決策輔助［4］。目前，學界對科技金融有著大量研究，在科技金融政策分析方面也取得了豐碩成果，主要集中在以下兩個方面。一是通過運用政策文本量化等方法探討我國科技金融政策的相關性質特點，主要認為當前我國科技金融政策在支持手段、服務對象、政策目標以及管理規范上發生了顯著的主題演化變遷［5］，并在科技成果轉化的強度、廣度、速度和方向上有著截然不同的政策擴散特征［6］，且地域間科技金融政策的有效性差異較大［7］。二是綜合運用多種計量方法對科技金融政策的實施效果、影響等進行計量研究，主要認為政策對地區經濟發展、科技創新以及產業結構升級等方面存在正向的促進作用［8-10］。此外，現有文獻還實證檢驗了科技金融政策的研發激勵效用［11］、科技人才集聚效用［12］以及創新支持效果［13］。

通過梳理現有文獻發現，目前學界對科技金融政策的研究已較為豐富，但較少探討科技金融政策演化變遷歷程，僅有的成果也是將政策主題這一單一要素作為切入點，鮮有文獻綜合多種維度要素予以解讀。而在公共政策制定和實施過程中，多要素多維度的相互配合是實現政策目的、發揮政策作用的基本要求。不同維度、層次下科技金融政策的演化規律邏輯是什么？推動這一變遷歷程的原始動因主要涉及哪些方面？對于這些問題，以往文獻尚未形成一個統一的應答框架，這也成為本研究的立足之處和出發點。

2 研究方法和樣本選擇

2．1 研究方法

所謂政策結構，是政策系統中各要素模塊以某種特定形式組織運作，并以此形成的一種比較穩定的組合關系和作用模式，包括政策主體、政策客體、政策環境、政策工具等內容［14］。本文立足于公共政策分析的基本理論體系，遵循誰來治理、治理什么、如何治理、治理目標的邏輯，通過對政策文本中政策主體、政策議題、政策工具等內容的挖掘和量化分析，解析中國科技金融政策體系架構，梳理科技金融政策歷史沿革，全面系統地展示政策現象背后所蘊含的邏輯規律和內在聯系。

本文對我國科技金融政策文本的分析主要包括以下4個步驟：首先，在借鑒已有研究的基礎上，針對樣本政策文本內容設計“中國科技金融政策文本分析結構化編碼和分類體系”（見表1）。其次，根據所設計的文本分析編碼表，利用ROSTCM6軟件對政策文本進行信息挖掘和抽取。再次，以五年規劃為主要時間劃分依據，分階段描述說明政策注意力、政策議題、政策主體以及政策工具等結構要素。其中，在對政策注意力進行量化分析時，借鑒相關學者在政策力度研究中的已有成果［15］，根據政策制定主體的層級高低和文種類型差異，按效力高低對政策樣本進行分類。具體采用以下賦分標準，加總計算各五年規劃期間的政策力度：全國人大及其常務委員會頒布的法律、決定賦6分；國務院頒布的決定、指令、規劃綱要等賦5 分；國務院頒布的暫行條例和規定、辦法、意見、方案、計劃、措施等賦4分；各部委頒布的意見、辦法、方案、規劃、規定、原則、規范、指引、細則等賦3分；國務院頒布的批復、通知、報告等賦2分；各部委頒布的通知、公告、通告、綱要等賦1 分。最后，借鑒扎根理論對各五年規劃階段的政策模型進行多維度、多要素的解讀分析，并據此探討自改革開放以來我國科技金融政策的演變規律和內在動因。

表1 中國科技金融政策文本分析結構化編碼和分類體系

2．2 樣本選擇

《國家“十二五”科學和技術發展規劃》指出，科技金融是通過創新財政科技投入方式，引導和促進銀行業、證券業等各類資本創新金融產品，優化服務模式，實現科技創新和金融創新持續發展的一攬子制度舉措?？萍冀鹑谡邉t是為應對我國科技創新發展過程中傳統金融服務供給不足、資本市場環境相對脆弱等問題而進行的一系列系統性、創新性舉措安排［16］。隨著我國經濟、科技以及金融等體制改革優化的逐步深入，科技與金融的融合發展漸入佳境，科技金融政策體系也日益完善，逐漸形成了包括財政科技投入政策、科技貸款政策、風險投資政策、科技資本市場政策、科技保險政策、科技擔保政策等豐富多元的政策體系［17］。本文的研究對象即為以上述政策內容為核心的公共政策體系，據此開展政策文本的搜集和篩選工作。

在政策文本的搜集過程中，本文遵循權威性、公開性、相關性、有效性和唯一性原則。首先，查詢國務院及財政部、科技部、中國人民銀行、銀監會、保監會等相關中央政府部門的官網，并利用北大法寶等權威數據庫進行全面檢索，搜集與科技金融相關的政策文本。為確保樣本搜集的全面性，將政策頒布的時間范圍選定為1978—2020 年。其次，對所搜集的政策文本進行逐一閱讀，剔除已經失效的和僅表達態度但缺乏具體措施的政策文本，確保政策內容中含有切實手段措施以促進科技與金融相結合。最后，利用政策之間的傳承與引用關系，對所搜集的政策文本進行回溯檢索以避免遺漏，剔除重復出現的以及函、復函、行業標準等文件，最終得到研究樣本239 份。

3 數據分析

3．1 政策注意力

政策注意力可通過統計分析政策數量和力度的時區分布狀況來測度，其能夠反映政府對某項社會事務的關注程度［18］。在改革開放以來的9個五年規劃中，中國科技金融政策的數量呈現平穩增長的態勢，平均政策數量在27項，平均政策力度為66．3（見圖1）。其中，“十一五”和“十三五”時期分別是統計時區中政策數量和力度最大的兩個規劃時期，而相對低潮期則是“五五”和“六五”時期?？梢?，中國科技金融政策的數量和力度呈現出非均衡性分布與一般持續性增長的變化特征。

圖1 中國科技金融政策的數量和力度分布

改革開放以來，我國國民經濟發展取得了巨大成就，逐步從資源消耗與低成本要素投入驅動轉向科技創新驅動，貨幣市場和資本市場在科技發展領域的融合也愈發緊密，逐步形成科技、產業和金融深度集成統籌、協同推進共建的局面［5］。隨著我國科技制度創新進入新的階段，科技金融作為創新驅動發展的“牛鼻子”，已經成為有效促進政府資源配置、市場資源引導、創新創業激發的關鍵推動者［19］。這些都促使中國政府在改革開放深入推進和科技創新體制機制變遷革新的浪潮下，愈發重視科技金融的發展實踐，對科技金融的政策注意力也呈現出穩步上升的趨勢。

3．2 政策主體

統計我國科技金融政策主體的發文情況（見表2）發現，在“五五”“六五”以及“七五”期間，各類主體發文數量均相對較少，且大多難以實現連續發文，多個主體在某一階段或多個階段未發文，僅財政部在各五年規劃期間均有相關政策出臺。在“八五”“九五”和“十五”期間，各類主體發文總量小幅度上漲，且在“九五”期間首次有主體（財政部）發文數量突破10項，但仍有部門在這三階段均未發文。而在“十一五”“十二五”和“十三五”期間，發文主體類型明顯多樣化，各類主體發文數量明顯增多，且“十三五”時期發文總量首次突破100項，但各主體發文數量分布仍不均衡。

表2 中國科技金融政策主體的發文量分布（總發文量≥3項）

在部委層面上，“十三五”時期各政策主體整體發文量最多，而“五五”時期數量最少。其中：財政部在“五五”以及“九五”至“十三五”期間的發文量均居首位，而在其他階段的發文量較少；科技部發文量也比較突出，且波動較?。唤鹑诓块T（主要指各類銀行、證券、保險及基金委員會等）發文量存在明顯波動，在“八五”和“十三五”時期發文量較多，表現比較突出，而在“十一五”和“十二五”時期則排位靠后，變化比較明顯；其他部門則是在“十二五”至“十三五”時期爆發，發文量驟增。

通過統計政策主體發文量可以發現：①我國科技金融政策所涉及的政府部門多、范圍廣，說明科技金融工作繁瑣復雜，點多面廣，支撐與服務科技金融高效發展的金融門類較多，須多個政策主體通力配合、協同推進以確保系列工作落地實施，進而促進政策、工具協調聯動，相互補充［20］。但各政策主體的發文總量和每個五年規劃期間的發文量差異較大，分布較為不均衡。

②科學技術的財富化過程是科技創新的重要構成部分［21］。通過改革科技管理體制、加大科技投入、創新科技組織方式等措施，科技金融政策體系和工作機制正逐步完善，技術創新財富貢獻的增長率顯著提升，而部門責任和職權的明晰界定是促進科技金融體制機制高質量優化的重要前提。隨著經濟體制改革的推進和創新驅動發展戰略的穩步落實，我國金融工作在支持經濟、科技發展等方面已逐漸形成了服務類型較為多樣、功能較為齊全、國際化水平持續增強的完整體系，使得科技金融的發展不再依賴于單一政府部門［5］。在促進科技金融發展的過程中，我國中央政府部門在不同時期通過發揮自身職能積極支持科技金融活動。其中，財政部、科技部和金融部門作為推動科技金融發展的關鍵部門，發文量靠前，且多向科技金融活動的某一方面或某一領域提供支持；國務院作為我國最高行政機關，則多從宏觀層面指導科技金融的發展目標和方向，引導各部委和直屬機構開展工作。

3．3 政策議題

統計不同時期我國科技金融政策議題（見表3）發現，改革開放初期，我國科技金融政策較重視資金管理、科技貸款及專項資金的發展應用。在“九五”期間，金融服務有關議題才初現端倪?！笆晃濉敝?，科技金融發展迅速，政策議題明顯多元化，政策內容逐步豐富，自主創新、資金監管等政策議題受到國家重視，試點工作、基礎設施等內容也開始進入政策制定者的視野?！笆濉薄笆濉睍r期，更是呈現出基礎性研究、科技發展與應用、成果轉化與創新、科研經費管理、科技人才培養和科技金融融合等6種政策目標并存的局面，相對應的政策議題也更加豐富，但其中有關科技金融融合發展的政策議題及內容卻很少在其他階段出現。

對于不同政策議題所導向的政策目標來說，科技發展與應用幾乎出現在每個五年規劃時期，且于“十一五”時期達到頂峰，其次是“十三五”“九五”時期?；A性研究和成果轉化與創新次之，幾乎每個五年規劃時期都有涉及，且均于“十二五”時期體現最多，“十一五”“十三五”時期緊跟其后。而科技金融融合在“十一五”時期才進入政策制定者的視野，并于“十二五”“十三五”時期得到高度重視，相關政策數量一直維持在較高水平。此外，始于“七五”期間的科研經費管理在之后的各時期也均有所反映，其中以“十一五”“十三五”時期的數量最多。而自“十五”期間出現的科技人才培養的表現卻一直不是特別突出。

總之，中國科技金融政策議題整體涵蓋的內容較為全面，包含了資金管理、科技貸款、金融服務等諸多方面，不僅涉及科技發展的基礎性研究、發展與應用階段，還持續作用于科技成果轉化與創新階段，具有詳細、全面的特點。究其原因，科技金融是國家層面促進技術創新、深化成果轉化和推動高精尖產業發展的一攬子金融政策、金融制度、金融工具和金融服務的統籌協調與創新安排，在國家科技創新機制以及相關金融體系中占有舉足輕重的地位［17］，其作用廣泛，包含多元化的服務類型。并且，隨著我國經濟體制和科技體制的深化改革以及現代化金融體系的持續構建，強化金融支持、加快科技創新已成為我國建設創新型國家的關鍵舉措和推動經濟高質量發展的關鍵要求。但在各五年規劃期間，相關政策議題的分布呈現出非均衡性特點。

3．4 政策工具

政策工具是政策目標和實施結果之間的橋梁，是達成政策目標所需的技術手段、方法路徑，其選擇和運用對政策執行的有效性至關重要［22］。通過對政策工具的分析，可以清楚地了解政府在實現某一目標時的政策手段使用偏好［20］。對于政策工具，學者們提出了多種分類方式，常見的有：Schneider 和Ingram（1990）［23］根據政策目標人群的行為模式及動機起因，將政策工具分為權威型、激勵型、能力建設型、學習型、符號與規勸型等5 類；Vedung（1998）［24］依據政策工具發揮影響力的方式途徑，構建了涵蓋管制型、經濟型和信息型的政策工具劃分框架；顧建光和吳明華（2007）［25］將類似的分類框架表述為管制類、激勵類和信息傳遞類政策工具；陳恒鈞和黃婉玲（2004）［26］則借鑒薩拉蒙在新治理范式中政策工具的分類，將政策工具歸納為直接型、間接型、基礎型和引導型等4類。

本研究在借鑒Vedung（1998）［24］、陳恒鈞和黃婉玲（2004）［26］的政策工具分類基礎上，綜合其他學者觀點，同時依據我國現行科技金融政策的主題內容和政策工具本身的特性、發揮作用的領域，將基本政策工具分為管制型、指導型、市場型、基礎型、激勵型等五大類（見表4），并對樣本政策進行分類統計。統計發現，我國科技金融政策中基礎型政策工具使用頻次最高，以資金和人力為主，主要致力于為科技金融發展創造各種基礎性條件；管制型政策工具使用頻次位居第二，以監管、規范、標準為主，主要通過運用政府強制力制定法律規范等來促進科技金融的融合建設；激勵型政策工具使用頻次排名第三位，以優惠和獎勵為主，主要通過稅收優惠、創新激勵、金融服務等途徑提高相關科技金融主體的主觀能動性和參與積極性，驅動科技金融高質量發展；而指導型和市場型政策工具相對稀缺，分別以規劃和交易為主，主要通過制定發展規劃、科技計劃等來引導科技金融的發展建設，以及發揮市場機制作用（政府購買、貿易管制等）來實現科技金融發展所需資源的優化配置。

表4 中國科技金融政策工具的使用頻數和占比分布

從時區分布來看（見圖2），管制型、引導型以及激勵型政策工具自“五五”開始便貫穿于科技金融發展的全部歷程，且于“十二五”期間達到峰值，于“十三五”期間有所回落。市場型政策工具主要分布于“十一五”至“十三五”期間，而在其他階段僅少量出現?；A型政策工具自“八五”時期起始終處于主導地位，且使用次數逐漸攀升，最終于“十二五”期間達到頂峰。

圖2 中國科技金融政策工具時區分布

通過統計政策工具使用情況和時區分布可以看出：改革開放以來我國科技金融政策工具的使用類型較為豐富，在管制、引導、市場、基礎以及激勵等方面均有涉及，能夠有效推動科技金融發展模式優化和產品服務的創新研發，加快相關政策體系內容的設計優化，緩解融資難、融資貴等問題給科技企業造成的不利影響，推進基礎研究、尖端技術研發以及高新技術產業發展。但在各五年規劃期間，各類政策工具的分布情況差異較大。

其中，基礎型政策工具的細分種類和使用次數表現突出，保障了財政資金、人才隊伍的有效供給，兼顧了基礎設施建設、信息技術支持等科技金融發展方式，為推動科技金融發展提供有力支撐。這不僅符合科技型企業成長規律，滿足特定的新型科技金融產品和服務模式創新的要求［20］，還體現出我國社會主義制度集中力量辦大事的顯著優勢。而其他4類政策工具使用次數相對較少，尤其是引導型和市場型政策工具，反映出在我國科技金融發展的相關活動中，政府所發揮的各主體引導作用以及市場所發揮的基礎資源配置作用均有待進一步提升。

4 中國科技金融政策演變的歷史過程

本文依據公共政策主體、目標、議題、工具的基本邏輯，以五年規劃為基本觀察區間，構建了統一的我國科技金融政策模型，在仔細研讀各五年規劃綱要，并與政策文本分析結果相結合進行研判分析后，發現我國科技金融政策演變的歷史過程大致可以分為3個階段。

4．1 “五五”至“七五”期間

“五五”至“七五”時期的科技金融政策注意力均不高，明顯低于其他時期。該階段的科技金融政策主體相對單一，多數政策主體在此期間都未發文，對科技金融發展的促進作用并不突出；政策工具、政策議題和政策目標也相對簡單，所采取的工具手段多為管制型和指導型，而關注的議題和目標也主要是資金管理、科技貸款以及科技發展應用和基礎性研究，政策可發揮的作用空間較窄。

結合五年規劃具體內容要點發現，該階段科技金融政策所表現出的特征主要與這一時期我國經濟建設發展目標以及對科技金融服務的迫切需求密切相關。1978 年中國開始實施改革開放，制定了以經濟建設為中心的基本發展方針?！傲濉薄捌呶濉睍r期是我國實行改革開放后的前兩個五年規劃時期，在此期間經濟社會各個領域的發展仍較為緩慢。而科技金融是促進經濟體系優化升級的關鍵動力和重要支撐?！傲濉币巹澲攸c指出，系統發展科學技術是實現未來二十年奮斗目標的三大戰略之一，調整財政支出中的科技撥款刻不容緩?！捌呶濉币巹澮裁鞔_指出，為加強基礎研究，將建立國家自然科學基金，以開拓新興技術領域和其他技術領域。但總體而言，“六五”和“七五”規劃關于加強科技金融發展的表述并不多?？傊谶@一時期，我國科技金融剛起步，處于萌芽階段。

4．2 “八五”至“十五”期間

“八五”至“十五”時期是我國科技金融政策的過渡階段，相關政策數量和力度均處于中間水平，并呈穩步上升的態勢。一是政策主體多元化，科技部、財政部以及相關金融部門逐漸在科技金融政策領域發揮重要作用；二是政策工具類型日益豐富，應用頻率大幅度提升，基礎型政策工具占據主導地位；三是科技發展與應用、成果轉化與創新的政策目標和金融服務、資金監管的政策議題逐步成為關注焦點。

結合五年規劃具體內容要點發現，該階段科技金融政策的特點：一方面，體現在我國科技金融政策體系不完善，但隨著經濟體制改革深化和經濟社會發展，政府部門提高了對科技金融的重視程度［27］；另一方面，也反映為探索科技金融實踐模式、加大科技信貸力度和實施多種金融手段（包括開發性金融、財政科技投入、風險投資和發行企業債券等）等改革舉措［5］。

“八五”規劃伊始，發展建設中國特色社會主義邁向下一階段，著力增加農業、教育、科學、國防和國家重點建設領域等方面的開支，控制信貸總規模、積極調整信貸結構成為這一時期金融服務工作的重點。各主體積極豐富金融產品的服務功能，創新服務品種，探索科技發展過程中金融產品、服務的應用空間和途徑，注重相關專項基金項目的開發實踐。此外，“八五”規劃中關于科技發展的章節設置和篇幅明顯多于此前各五年規劃，到“九五”和“十五”規劃期間，有關科技發展的說明更是顯著增多。其中，針對科技金融發展的主要需求，“十五”規劃明確指出，應提高科技持續創新能力，實現技術跨越式發展。另外，1992 年中國科技金融促進會成立，1993年《中華人民共和國科學技術進步法》和1996 年《中華人民共和國促進科技成果轉化法》出臺實施，這些也都從側面反映了這一時期國家層面愈發重視科技金融融合、高新技術轉化應用等議題。

4．3 “十一五”至今

“十一五”伊始，我國政府顯著提高了對科技金融政策的注意力，而政策目標、議題、主體和工具等的多樣性也明顯增加。政策主體參與面廣，多涉及中共中央、國務院以及各部委，且各部委的主體責任更強。政策工具則類別繁多，包括管制型、引導型、市場型、基礎型和激勵型等，其中基礎型政策工具占據主導地位，其他4 類政策工具的使用頻次也有所增加。但在“十二五”期間，基礎型和其他4 類政策工具的數量差距達到最大；到“十三五”期間，各類政策工具的使用次數均有所回落，差距亦有所縮小。

結合五年規劃具體內容要點發現，該階段的科技金融政策主要源自當時我國社會主義市場經濟所面臨的國內國際大環境?！笆晃濉逼陂g，我國經濟發展受多種因素影響，波動明顯，社會矛盾凸顯，而科技創新能力和產業技術水平仍然較低，國際上圍繞資源、市場、技術、人才的競爭也愈演愈烈，內憂外患嚴峻?！笆濉币巹澾M一步強調，要強化支持企業創新和科研成果產業化的財稅金融政策，保持財政科技經費投入穩定增長，深化科研經費管理制度改革，全面落實促進技術進步的稅收激勵政策，以消除科技金融產品與服務匱乏、金融體制結構不合理以及發展環境不健全對科技創新穩步健康發展的制約。而“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝時期，其間國內外環境形勢更加復雜，中美貿易戰爆發更使我國集成電路和相關高新技術發展陷入僵局。而從數據分析結果也不難看出，科技金融政策結構傾向于復雜化的事實。

5 中國科技金融政策演變的規律特征

通過對改革開放以來我國科技金融政策的梳理，并結合國家五年規劃綱要內容，發現中國科技金融政策的歷史演變具有一定的規律特征，具體體現在變遷軌跡、功能定位、議題設定以及行動模式等方面。

5．1 變遷軌跡：一般持續且非均衡發展

自改革開放以來，我國科技金融政策的數量和力度呈非均衡性分布，整體變遷軌跡也呈現出一定的傾向性而非均衡性；政策注意力在不同規劃時期分配不均，且注意力的提高表現出一般持續性。同時，政策主體、目標、議題以及工具維度也具有類似特征，即非均衡性分布，且呈一般持續性增長趨勢。

改革開放初期，我國科技金融發展剛剛萌芽，相關理論和實踐較為匱乏，因此“五五”至“七五”期間的科技金融政策整體注意力不高。到了“八五”至“十五”時期，科技金融政策在數量和力度方面均呈現出不斷上漲之勢，甚至在“十五”期間出現了一定程度的跨越式上升。這一增長態勢反映出隨著改革開放的逐步深入和經濟體系的不斷優化，我國對科技金融發展的關注度也在不斷上升。“十一五”至今，為應對自主創新能力不足、尖端技術資源匱乏、產業技術水平低下等問題，我國政府開始倡導科技金融融合發展，相關政策數量和力度顯著提高，政策主體日益豐富，所應用的政策工具也均逐步摒棄簡單模式，升級演化為多元復雜形態。

因此，一般持續性增長且非均衡性分布是我國科技金融政策總體上的變遷特征，相關政策結構也逐步由最初的簡單一元向復雜多維轉變，這基本與科技金融發展問題由簡到繁的趨勢保持一致。

5．2 功能定位：被動回應多于前瞻指導

政府回應是指政府對公眾接納政策、提出訴求做出及時反應，并采取有效措施積極應對［28］。公共政策作為國家發展戰略和政治價值的外在表現，不僅反映出當前社會廣泛關注的焦點問題，也體現了公共管理技術的適時變化和應用，對國家或地區的經濟、社會發展具有核心推動作用［29］?？v觀改革開放以來我國科技金融政策的基本理念和發展重點，大體都實現了及時回應，這在一定程度上減輕了各類現實問題對技術創新研發造成的負面影響。一是回應了科技發展對金融產品和服務的需求，如“九五”規劃將科技信貸、專項基金等金融產品的開發應用納入金融體制改革和科技創新發展的戰略計劃中；二是回應了國際國內環境劇烈變化對科技金融發展和實踐的要求，如科技金融的深度融合是“十一五”以來我國科技發展的關鍵動力和堅實基礎，這一階段科技金融政策的發展要點逐步由改善金融供給服務向實現金融資源最優配置、優化金融支撐機制體系、促進融合試點工作落實等深耕科技金融工作領域傾斜過渡［5］。

在相對簡單的政策環境下，具有回應性的公共政策能表達出部分既往的社會訴求［18］。但隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善、政府治理能力現代化進程的不斷推進以及國際社會發展不確定性的幾何級數增強，對公共政策的整體需求也由以往的被動回應轉為更加注重前瞻供給。然而，改革開放以來我國科技金融政策沿著“金融政策（政府主導）支持科技事業發展——科技政策調整促進經濟增長——促進科技與金融相結合”的發展路徑［30］，先后經歷了先稀缺后發展以及先需求后供給的歷史脈絡，前瞻指導性不足，不僅在應對各類棘手復雜的社會矛盾時效率不高，還極易導致政策時滯和行政資源運用不充分［31］，不利于我國科技金融的高效融合發展。

5．3 議題設定：通達權變優于僵硬固化

科技創新和金融創新深度融合發展的歷史進程，既不能脫離現實宏觀經濟環境，更不能脫離中國科技體制機制改革的變遷歷程［32］。政策議題設定作為一項全新政策體系架構的底部基石，不僅反映著政策制定者對于某一特定公共事務的治理偏好［33］，更體現著不同時代背景下的發展重點和關鍵。改革開放以來我國科技金融政策議題設定不斷裂變、延伸，內涵愈發豐富，外延愈發拓展，呈現出通達權變多于僵硬固化的特征。這也反映出我國科技創新發展和金融供給服務的融合程度受到宏觀環境背景的決定性影響，兩者融合的適應性又決定著科技創新環境的優劣，且隨著不同時期科技創新需求的變化，金融服務體系的創新活動也不斷在實踐中取得發展，而非故步自封、僵化不變。

改革開放初期，我國科技創新處于恢復、重建體制階段，基礎設施、技術研發等方面的資金需求較大［5］，萌發了以金融手段支持科技創新發展的思想。各政策主體注重提供科技貸款、專項基金等多種金融服務，且著重加強資金管理，保障各類科技創新活動順利開展，科技金融雛形逐漸形成。此后，在“八五”至“十五”期間，我國改革開放和現代化建設進入新的階段，確立了科教興國戰略，明確提出要增強國家科技實力和科研成果轉化能力，科技發展與應用及成果轉化與創新得到高度重視。為與科技創新發展進程相適應，貸款貼息、股權激勵等金融舉措被相繼提出，加速了重大科技成果轉化應用，科技金融取得新發展。自“十一五”規劃開始，中央政府對科技金融發展愈發重視，各類科技金融工具的作用得到充分發揮，科技金融深度融合發展的政策目標也被納入未來政策規劃行列。隨著中國經濟進入換擋提質的新時期，科技金融已成為創新驅動發展的“牛鼻子”。金融服務創新在中小企業板、科技擔保、創業板、科技保險等操作層面也不斷發力，資源要素的最優配置、創新創業潛力的激勵激發都已離不開科技金融的支持［32］。

5．4 行動模式：行政主導勝過多元協同

政策工具是政府組織集體行動、解決公共問題的行為方式，以及通過某種途徑調節政府行為的機制，其選擇和設計直接影響政策執行效力和政策目標的實現程度［34］。在實踐過程中，我國科技金融政策逐步形成了以基礎型、管制型工具為主體，以激勵型、指導型和市場型工具為補充的政策工具體系。其中，基礎型政策工具直接作用于各類生產要素，通過政府扶持和各種科技金融創新服務平臺，集聚人力、資金、技術等資源，促進科技資源與金融服務有效對接，保障金融服務對科技活動的服務質量。管制型政策工具的使用則間接反映出政府與市場及社會之間管制與被管制的關系［18］，主要采用規范、監管和標準等手段加強金融領域的制度化建設，致力于改善金融服務和產品［20］，打造有利于科技金融發展的社會環境。而激勵型、指導型和市場型政策工具的使用相對稀缺，主要通過金融服務、稅收優惠、目標規劃以及政府采購等手段降低科技金融活動開展過程中存在的不確定性風險，引導各科技金融主體提升服務能力和質量，增強金融發展對技術創新的支撐作用。

在時間序列上，改革開放以來我國科技金融政策工具的使用大致經歷了從以管制型、指導型政策工具為主導，到以基礎型政策工具為主導、其他4類政策工具為輔助的演變過程。這一趨勢反映出，我國科技金融發展的政策作用模式已由最初的優化制度環境、加大要素供給向創新鼓勵引導轉變；而指導型、市場型政策工具從無到有、由少到多的漸進演變歷程，也反映出改革開放后我國政府治理理念由全能政府向有限政府轉變，治理手段由管制向服務轉變［35］。另外，就我國科技金融政策工具的整體使用情況而言，基礎型、管制型政策工具的使用占比高于指導型、市場型政策工具，這也在一定程度上反映了我國科技金融發展行動模式偏向于行政主導，而非多元協同治理。

6 總結與討論

6．1 結果分析

本文從多維政策要素出發，以五年規劃為觀察區間，對改革開放以來的科技金融政策進行了系統研究，得出以下結論。

第一，我國科技金融政策具有一般持續發展的階段性演變特征。結合五年規劃內容和政策分析結果，發現我國科技金融政策可分為3 個演變階段?！拔逦濉敝痢捌呶濉逼陂g是我國科技金融發展的萌芽階段，整體政策注意力不高，參與的政策主體相對單一，政策工具、政策議題和政策目標也相對簡單，多樣性不足。“八五”至“十五”期間是我國科技金融發展的過渡階段，政策數量和力度呈穩步上升態勢，政策主體、工具等豐富多元?！笆晃濉敝两袷俏覈萍冀鹑诎l展的戰略深化階段，政策注意力顯著提高，而政策目標、議題、主體和工具等的多樣性也明顯增加。

第二，我國科技金融政策蘊含回應性、權變性和主導性的演變邏輯。改革開放以來，我國科技金融政策的功能大多是回應科技發展需求，滿足科技自主創新對金融服務的要求，促進技術高效創新研發。在政策議題設定上，則緊跟社會主義市場經濟改革進程，適時調整關注熱點和作用領域，強調議題設置的科學性、權變性。此外，我國科技金融政策在實踐過程中逐步形成了以基礎型、管制型為主，以激勵型、指導型和市場型為輔的政策工具體系，政府作用較為突出，行動模式偏向于行政主導。

6．2 理論貢獻

科技金融既是科學技術和經濟金融的融合過程，更是創新型經濟的高級形態。我國科技金融政策演變的歷史過程和規律特征與我國科學技術創新需求、經濟體制改革歷程以及政治制度體系安排密不可分，蘊含著深刻的政策邏輯規律。

首先，回應了我國科學技術創新進步的現實需求?？茖W技術是推動現代生產力發展的關鍵要素，其高效發展必然離不開充足資本的有力支撐。改革開放之初，我國科技創新與經濟發展各行其是，科研與生產分離脫節，各類科技創新活動難以實施，研發資金嚴重匱乏［36］。在此背景下，“廣開經費來源，鼓勵部門、企業和社會集團向科學技術投資”“銀行要積極開展科技信貸業務”等思想成為“五五”至“七五”階段引領科技金融發展的主要理念，以解決科技領域資金不足等問題。隨著科教興國戰略的提出，推進科技體制改革，加快科技成果向現實生產力轉化成為主要任務。為滿足技術研發轉化對金融產品和服務的需求，我國科技金融發展逐步向深化投資和財稅體制改革，以及建立和完善金融組織體系、市場體系、監管體系等領域傾斜。“十一五”至今，國內外形勢復雜多變，各種風險挑戰層出不窮，不斷對我國科技自主創新發展提出新要求。對此，我國科技金融體系建設愈發強調專業化、系統化，逐漸由注重科技貸款、資金管理向積極利用多種政策工具轉變，相關戰略目標、作用對象、支持手段也不斷調整，以充分發揮政策的回應性功能。

其次，契合了我國經濟體制改革深化的發展歷程。隨著我國經濟體制改革的深入，科技金融發展中面臨的問題愈發復雜多變，相關政策議題也在適時調整。改革開放初期，以經濟建設為中心是我國經濟體制改革的重點。在“經濟建設必須依靠科學技術、科學技術工作必須面向經濟建設”的引領指導下，科技金融政策偏向科技貸款、財政補貼等方式舉措，金融業態整體較為單一。隨著市場化取向改革的深入推進，我國確立了社會主義市場經濟體制改革目標，市場主體逐漸多元化，金融體系開始邁入市場化改革進程。此時，我國科技金融政策價值取向也由技術至上向技術資本化過渡［37］，檢查監督、制度規范、開發金融服務工具等成為該階段的工作重點。“十一五”伊始，改革向縱深推進，鼓勵非公有制經濟發展、深化供給側結構性改革等理念被相繼提出。我國科技金融體系建設也逐步上升到國家戰略層面，政策議題設定更加具有權變性，科技金融融合發展開始受到重視，相關科技金融工具和服務愈發豐富多樣，逐步形成了科技、金融和經濟發展深度融合、聯動協同之勢。

最后，體現了我國有為政府主動作為的制度安排。中國特色社會主義制度是當代中國發展進步的根本制度保障，是相關政治制度依托的搖籃［38］。其賦予了政府部門強大的統籌協調能力，可廣泛組織調動各類社會資源積極參與社會各界發展。自改革開放以來，我國政府切實轉變職能，深化行政體制改革，為滿足提高科技發展要素供給、優化科技金融生態環境、引領科技金融戰略方向等科技金融發展需求，相應政策工具體系逐步由單一的以管制型、指導型政策工具為主，向以基礎型為主、以其他4類政策工具為輔的體系機制發展，充分發揮了政府對資金、人才、基礎設施等資源的主導分配作用，大幅加強了對科技金融健康發展環境的綜合引導管制。但這也在一定程度上反映出政府過多運用能夠直接發揮效力的基礎型和管制型政策工具，而忽略其他政策措施的執行應用，使得科技金融發展的行動模式表現出行政主導的特點。

6．3 實踐啟示

改革開放以來，我國科技金融政策的發展整體上回應了不同階段對科技創新轉化、基礎理論研究及核心技術研發等目標維度的現實需求，并呈現出鮮明特征。但我國金融業在整體市場結構、經營發展理念、產品創新能力、服務供給水平等方面仍無法充分滿足當前科技創新驅動發展和經濟高質量發展提出的新要求，諸多矛盾和問題仍亟須解決［39］。因此，基于前文研究和討論，本文對未來我國科技金融政策制定提出以下建議。

第一，提升政策前瞻指導性，緩解政策滯后問題。由于政策慣性和政策終結的艱難，科技金融的發展也存在著政策滯后的現象，跳出制度延滯困局且逐步增強公共政策的前瞻性就變得極為關鍵。一是改變傳統的事后決策模式，充分考慮當前科技金融發展隱患，變回應性政策為前瞻性政策。二是注重完善政策反饋機制，加強政務信息公開，提高政策的透明度和預見性，在多變的社會環境下，基于公共政策執行效果做出及時調整，緩解政策滯后問題。三是參考科技金融發展較為成熟的國家和地區的政策制度，關注其政策背后的思想內涵和制度邏輯，結合我國發展的實際情況予以借鑒。

第二，強化政策主體責任，促進政策間的協同互動。改革開放以來，我國財政部、科技部和金融部門作為科技金融政策制定的核心部門，積極承擔了推動科技金融落地實施的主要責任；但部分國家層面的政策主體責任稍顯不足，制定出臺的相關政策數量較少。在全球化和市場化的總體趨勢下，科技金融發展需要多方的協助支持，政策之間、政策主體之間的交流互動顯得尤為重要。由政出多門、各執一詞的政策協作方式轉向通力合作、協同治理的政策協作方式，這應是我國科技金融政策的發展方向。

第三，提升各主體協同能力，形成多元共治局面?？萍冀鹑谑钦⒔鹑跈C構以及創投機構等多元主體協同配合的資源配置模式。但當前以政府為主導的基礎型、管制型政策工具的大量應用，使我國科技金融發展在多元力量共同參與上稍顯不足。因此，在未來的政策設計中，應注重加強不同主體間的統籌協調，靈活發揮激勵型和市場型政策工具的杠桿作用，引導社會各界踴躍參與科技金融創新發展，實現從科技金融支持、科技金融引導向科技金融深度融合模式的轉變。而這種多元協同共治局面也應在其他政策結構要素維度上有所體現。

本文仍存在一定的不足之處，有待未來進一步深入研究：①本文基于政策文本量化分析的方法對改革開放以來中央層面科技金融政策體系展開了研究，但對于地方或區域性的科技金融政策未有涉及，后續可考慮對此展開進一步研究。②在對改革開放40 多年來科技金融政策的回顧中，主要以政策注意力、政策主體、政策議題和政策工具等維度為切入點，關于政策影響因子、政策執行效果等角度仍有待進一步探討。