加快構建農業對外合作新發展格局

劉志頤 張宏斌 劉云喜 萬海濱 郝聰明

劉志頤，郝聰明，萬海濱，等.加快構建農業對外合作新發展格局[J].農業農村部管理干部學院學報，2023（02）：53-58.

收稿日期：2022-11-20

基金項目：中央民族大學自主科研項目（22QNYL16）。

作者簡介：劉志頤，男，處長、副研究員，主要從事農業對外合作政策方面研究，E-mail：liuzhiyi82@163.com；張宏斌，男，處長、副研究員，主要從事資源環境國際交流管理方面研究，E-mail：zhanghongbin@caas.cn；劉云喜，男，副處長、副教授，主要從事邊疆地區鄉村振興方面研究，E-mail： yunxichina@126.com；郝聰明，男，處長、正高級工程師，主要從事項目管理方面研究，E-mail：hcm_mail；*通訊作者：萬海濱，男，處長、副高級工程師，主要從事行政管理和鄉村振興研究，E-mail： 272388681@qq.com。

摘 要：農業對外合作是全面推進鄉村振興、構建國內國際雙循環新發展格局的重要組成部分。本文基于國內農業產業鏈、供應鏈、價值鏈和大國外交四個維度，闡述了農業領域構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局的內在邏輯和重要意義，并從國內、國際和市場主體三個層面全面分析了構建農業對外合作新發展格局面臨的機遇與挑戰，建議從完善頂層設計戰略謀劃與對接、培育大型跨國農業企業、打造農業雙向對外開放平臺載體、創設靶向性針對性支持政策、構建新型農業對外伙伴關系等方面加快構建農業對外合作新發展格局。

關鍵詞：新發展格局；農業對外合作

農業對外合作是農業領域對外經貿合作、援助、科技合作、全球糧農治理等國際交流合作的統稱，是全面推進鄉村振興、構建國內國際雙循環新發展格局的重要組成部分。習近平總書記強調，“積極穩妥利用國際農產品市場和國外農業資源是一項長期戰略布局”[1]，“支持企業走出去，提高關鍵物流節點掌控能力，增強供應鏈韌性”[2]，為立足以國內大循環為主體，統籌利用兩個市場兩種資源，加快構建農業對外合作新發展格局提供了根本遵循。

一、構建農業對外合作新發展格局的必要性

構建新發展格局，是以習近平同志為核心的黨中央根據我國發展階段、環境、條件變化，特別是基于我國比較優勢變化作出的重大決策[3]，是馬克思主義政治經濟學的最新理論成果。正確理解和把握新的歷史起點上構建農業對外合作新發展格局的邏輯內涵和戰略意義，推動更高水平農業對外開放，實現農業對外合作與國內鄉村振興、農業強國建設相互促進、高質量發展，是加快構建新發展格局的必然要求。

（一）加快農業強國建設的有效手段

黨的二十大強調，“加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興”[4]，這是中國建設社會主義現代化強國的必經之路，也是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局，夯實三農壓艙石，確保經濟發展主動權牢牢掌握在自己手里的重要一環。當前，我國農業大而不強、中低端產能過剩、高端產能不足的問題十分突出，全面建成社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村，“四化”同步的短板依然在農業，基礎在于振興國內大循環的鄉村產業，符合農業現代化和農業強國建設的一般規律，“必須用高水平的農業科技、現代化物質裝備破解資源稟賦約束，不斷提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推進農業產業延鏈、補鏈、強鏈，全面提高產業體系的韌性和穩定性”[5]，但這離不開國內循環和國際循環的協調發展，以國內大循環吸引全球農業科技、資本等資源要素，彌補自身要素短板，以國內國際雙循環將國內閑置的農業產業資本、過剩的生產設施、完善的配套技術向外轉移，海外并購關鍵技術、銷售渠道和優勢品牌，拓展外部發展空間，促進國內產業轉型升級、現代農業發展，對加快“實現供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強”的農業強國建設具有重要的戰略意義。

（二）增強重要農產品供給鏈韌性的重要途徑

構建農業對外合作新發展格局的關鍵在于確保農產品供給循環的暢通無阻，保障國家糧食安全和重要農產品有效供給。中國糧食產量連續8年穩定在1.3萬億斤以上，但受人口增長、居民收入增加、資源環境約束等因素影響，一部分緊缺農產品產需缺口呈擴大態勢。2000—2021年期間，中國谷物自給率一直保持在96%以上，但食物自給率卻由93.6%降至65.8%，其中，油料由81.0%下降到29.1%，大豆由60.2%下降到14.7%，糖類由90.3%下降到68.8%，奶類由98.3%下降到62.9%，肉類由99.2%下降到92.5%①，這些重要農產品自給率均呈逐年下降趨勢。我國已成為全球第一大農產品進口國，糧食進口量接近國內產量的四分之一，農產品進口額在全球占比已超十分之一，強化中國企業在全球農業供應鏈和農產品貿易體系的話語權和主導權，促進農產品和農業要素資源自由高效流通，海外供應鏈與國內產業鏈的全面聯動，國內市場和國際市場有序聯通，已然是保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的有益補充和重要途徑。

（三）主動融入世界農業價值鏈重構的必然選擇

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷推進對外開放理論和實踐創新，農業進入全方位對外開放新階段，逐步嵌入全球農業價值鏈的生產、加工、倉儲、物流和貿易等鏈條，農業對外投資規模穩步增長，農產品貿易的顯著增加和農業科技交流合作的日益深化。但當前百年變局和世紀疫情交織疊加，經濟全球化遭遇逆流，地緣政治沖突愈演愈烈，復雜多變的國際形勢加大了農業對外合作的不穩定性不確定性，全球農業價值鏈重構趨勢明顯，經濟下行期國際并購頻繁，各國對資本、技術等需求進一步上升，加上中國農業種子、化肥、農藥、人工等要素成本處在“上升通道”，勞動和土地等資源密集型傳統比較優勢正逐漸減弱，而新的國際競爭優勢尚未形成，農業發展“前有圍堵、后有追兵”[6]，主動參與國際農業價值鏈分工，整合利用全球的技術、資本、市場、人才、信息、營銷渠道、管理經驗等優質資源，為實現國內農業向價值鏈高端環節攀升與國際價值鏈協調有序循環和運轉提供了內在動力和外部空間。

（四）全面服務中國特色大國外交的基礎支撐

全球化擴張和貿易保護主義是資本主義運動的兩種形式，逆全球化和貿易保護主義是資本主義過度擴張的一種內在平衡運動，美國、歐洲諸國和日本等國早在19世紀就通過跨國企業加快以土地權屬轉移為主要方式的大規模跨國農業投資，不斷強化全球范圍內重要農產品生產、加工、倉儲、港口碼頭和貿易渠道等產業鏈供應鏈建設，并利用世界糧食安全委員會等制定與跨國土地交易、農業投資行為密切相關的國際農業投資規則，以此強化農業投資貿易保護主義，限制新興經濟體擴大對外農業投資和維護西方發達國家在全球農業經貿領域的壟斷格局與利益空間。中國作為負責任大國，堅定維護開放型世界經濟和多邊貿易體制，不斷提升農業對外投資貿易便利化水平，積極參與全球糧食安全相關協議和國際經貿規則制定，與各國分享農業技術、經驗和發展模式，尋求中國利益與他國利益的最大公約數，農業已成為踐行人類命運共同體、利益共同體的最佳結合點之一，為在“逆全球化”國際舞臺貢獻中國理念和方案，推進聯合國2030可持續發展目標，提升中國在國際體系中的話語權提供了重要支撐。

二、構建農業對外合作新發展格局面臨的機遇與挑戰

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足新的歷史方位和時代坐標，牢牢把握中國式現代化的內在邏輯、中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局的內在關系，科學判斷我國當前和今后一個時期仍然處于重要戰略機遇期，但和平與發展的時代主題面臨嚴峻挑戰，與時俱進推進對外開放理論和實踐創新，為準確把握新時期構建農業對外合作新格局形勢與問題提供了理論依據。

（一）具有戰略性有利條件支撐，但總體戰略謀劃缺少切實的抓手與路徑

中國作為世界第二大經濟體，國內生產總值超過114萬億元，占世界經濟比重18.5%，人均國內生產總值8.1萬元，城鎮化率達到64.7%[7]，中等收入群體規模約4億人，9899萬農村貧困人口全部實現脫貧[8]，農業科技進步貢獻率達到61%，農作物種源自給率超過95%①，農作物耕種收綜合機械化率超過72%②，具有構建農業對外合作新發展格局強大的國內農業循環體系、穩固的農業基本盤及經濟、科技、國防和綜合國力，形成了國內對全球農業要素資源的強大吸引力和國際參與產業分工與資源配置能力。但當前國家層面對農產品貿易“進什么、進多少、從哪里進、以什么方式進”和農業對外投資“農業走出去往哪里去、以什么方式進行開發、生產出的農產品如何利用等問題”[1]，尚未作過細的研究，農業對外合作在戰略定位、實施路徑、政策支持等方面仍存在不清晰、不到位，統籌協調農業對外合作與國內農業發展目標兩張皮，前瞻性謀劃不足，系統性部署欠缺，多雙邊農業合作機制推進舉措少，國內外政策不協同，境外投融資難、農產品回運難、風險抵御能力弱等問題依然突出，對戰略性、緊缺性資源和重要農產品供給保障的區域布局不明確，重大項目難以落地，尚未與國內鄉村振興和農業強國建設有序銜接。

（二）“一帶一路”農業合作潛力巨大，但不確定性不穩定性因素明顯增加

“一帶一路”農業合作以亞洲、非洲、中東歐等地區發展中國家為主，水土、光熱、勞動力等資源豐富。根據全球農業生態區（GAEZ）數據庫統計，“一帶一路”沿線國家扣除各類保護區后，尚有近10億公頃耕地可供開發，但開發利用程度較低，農業基礎薄弱，技術水平滯后，在農業科技、農業機械、基礎設施等方面合作空間大，棉花、小麥、食用植物油、食糖、木薯干等土地密集型農產品生產和出口具有較大增長潛力，與我國農產品貿易互補性強。但當前美國視中國為最大的戰略競爭對手，聯合少數西方國家對中國實施戰略遏制，推動產業鏈供應鏈“去中國化”，極力推動出臺《自愿準則》《負責任投資原則》等國際農業投資規則，并通過“長臂管轄”以糧食安全、人權和環保為名提高東道國土地使用、準入領域、投資比例、勞務卡發放、簽證期限等限制，對我境外農業投資并購和買地租地監管、準入門檻約束、投資成本和不確定性提升等不利影響日益增加。疊加全球新冠疫情影響，美國、歐盟、澳大利亞及拉美、東南亞、中東歐、俄羅斯等國陸續收緊外商投資的法律③和糧食出口禁令，農業產業鏈、供應鏈和價值鏈合作風險高發。

（三）農業對外合作影響力大幅提升，但市場主體國際經營水平和競爭力不足

“十三五”時期，我國農業對外合作持續穩步發展，農業對外投資規模較“十二五”末年均增長17.6%，投資覆蓋全球108個國家及地區④，在亞非拉、中東歐等100多個國家和地區建立了一批農業合作園區、聯合實驗室、技術推廣站和示范中心，帶動了當地就業、農戶增收和農業綜合發展能力提升，在服務“一帶一路”建設、構建人類命運共同體中發揮了獨特價值。但我國農業對外合作1010家企業中90.9%為中小型民營企業，且47.7%的企業仍以種植、養殖為主⑤，處于產業鏈的低端環節，中糧集團、中國中化、光明集團等近年來通過并購香港Noble集團、荷蘭Nindera集團、先正達、以色列Tnuva集團等農業企業，雖資產規模得到快速擴大，但總體上仍處于起步階段，在北美、澳新等重要農產品產地加工、倉儲、港口物流的布局基礎薄弱，對國際糧源和市場的控制力和話語權等較弱，無論在技術創新能力，還是國際經營管理經驗、物流和貿易渠道布局、全球資源配置能力等方面與深耕全球市場多年的ABCD四大糧商、丸紅、豐益國際等美歐日國際跨國公司均有較大差距。

三、新時代加快構建農業對外合作新發展格局的路徑

構建農業對外合作新發展格局是一個系統工程，既要“操其要于上”，加強戰略謀劃和頂層設計，又要“分其詳于下”，把握工作著力點[10]，推動農業對外合作與國內農業農村現代化有效銜接，全面推進鄉村振興和加快農業強國建設。

（一）完善頂層設計的戰略謀劃與對接

一是抓緊制定未來五年乃至2035年農業對外合作規劃。綜合考慮地緣政治、資源稟賦、市場格局、政策環境等因素，立足國內農業農村現代化發展趨勢與訴求，研究制定農業對外合作戰略規劃，完善糧棉油糖膠及水產、畜牧、農化、種子、農機等重點產業規劃及國別規劃、區域規劃；二是加強與“一帶一路”各國愿景對接和政策對話。圍繞東南亞、中亞、俄遠東等地區糧棉油糖膠等重要農產品經貿合作，中東歐、非洲、南美等地區農產品加工、倉儲、物流體系建設，歐洲、北美和大洋洲等區域農業技術、農產品貿易合作，尋求農業合作利益契合點和最大公約數，立足共同關切的重點領域、重點產業、重要產品共同開展頂層謀劃和項目設計；三是企業要盡快制定全球發展戰略。要統籌國內國際發展與安全，統籌兩個市場兩種資源兩類規則，結合國家農業對外合作規劃重點區域、重點國別、重點產業制定全球發展戰略規劃，遵循市場規律和國際通行規則，做好項目可行性盡職調查、風險評估和預警方案。

（二）培育一批具有國際競爭力的大型跨國農業企業

一是構建跨國農業企業陣型。借鑒財富500強、《福布斯》、《商業周刊》等對大型跨國企業評價指標體系，從企業規模、國際化水平等維度遴選出跨國農業企業短名單，梳理企業走出去問題清單與政策訴求；二是分類夯實國內農業對外合作市場主體。支持國內跨地區、跨所有制的各類企業通過兼并、重組等方式組建大型農業企業集團，鼓勵農墾企業采取合資經營、股權置換、債券轉股、融資租賃等方式大整合、大重組和大發展，并鼓勵各類企業通過股權轉讓、增資擴股、合資新設、基金投資等多種方式發展混合所有制經濟，完善現代企業法人治理結構，加快技術、管理、商業模式創新，培育一批“領頭雁”跨國農業企業；三是支持企業參與全球農業“三鏈”重構。引導企業跨境橫向式同業間和縱向式產業鏈上下游并購重組，參與全球產業鏈、供應鏈、價值鏈“三鏈重構”，優化前端技術研發、后端分銷集成網絡等產業鏈關鍵環節布局，提升企業境外重要農產品供給、物流渠道和貿易話語權，形成“買全球、賣全球”競爭格局。

（三）打造一批農業雙向開放的平臺載體

著力打造促進國際國內雙循環的節點與載體功能，利用國內大市場優勢推動農業投資貿易領域規則、標準國際接軌和壓力測試，主動融入國內國際雙循環新發展格局，聚焦用好“兩個市場”“兩種資源”，提升農產品全球產業鏈、供應鏈和價值鏈運作能力。一是優化農業對外開放合作試驗區和境外農業合作示范區布局。充分發揮試驗區、示范區的“試驗功能”“窗口作用”和“集聚效應”，“立足國內、著眼國際、內外聯動、以內促外”，提升規范化、標準化、規模化、國際化水平，將試驗區、示范區建設為境內外農業新品種、新技術、新模式、新裝備的雙向交流合作平臺和產業集群平臺；二是建設一批農業國際貿易高質量發展基地，聚焦國內農業優勢區域、重點產業和關鍵環節，優化農業國際貿易高質量發展基地布局，積極對接國際質量標準、培育出口農產品品牌、建設國際營銷促銷網絡、完善公共服務保障，帶動地方優勢特色產業集群發展和農產品出口，穩步提升農業國際競爭力；三是打造線上線下融合的國際知名農業展會，培育國際農業服務貿易大會、農產品出口跨境電商、海外倉等新業態新模式，發揮好農產品貿易對國內市場穩定、產業發展、農民增收的積極作用。

（四）加大農業對外合作靶向性針對性政策創設

堅持問題導向，立足農業對外合作新發展格局遇到“堵點”“痛點”和“難點”，充分發揮農業對外合作部際聯席會議機制作用，加快構建與農業對外合作相適應的體制機制及配套政策支撐和服務保障體系。一是聚焦財政支持碎片化、“撒胡椒面”問題，整合利用外經貿專項資金等財政資金渠道，集中有限政策資源進行精準支持，支持有條件的省份建立農業對外合作專項資金，加大對農業對外合作重點領域、重大項目支持力度；二是聚焦融資難、融資貴問題，組織財政部、銀保監會、中國人民銀行及政策性和商業性金融機構專題研究長期低息貸款金融支持政策創設，開展“10+10”銀企精準對接、農業對外合作貸款項目推薦，發揮財政資金杠桿效應，為大型跨國涉農企業及關鍵物流節點和供應鏈重大項目給予貸款貼息支持；三是聚焦海外農業合作項目風險抵御能力弱的問題，研究出臺海外投資保險保費扶持政策和海外農業產業保險監管政策，引導和鼓勵保險機構拓寬海外農業產業保險服務領域，優化農業保險險種及功能，鼓勵農業再保險企業積極拓展國際農業保險的分保、直保業務，提升境外承保能力以及境外保險深度和密度；四是聚焦農產品回運難問題，開展自貿試驗區、保稅區與農業對外開放合作試驗區相結合的政策創設，借鑒海關特殊監管區糧食進口政策和運行模式經驗，加強創新通關政策、稅收制度，改革完善國內緊缺性戰略性重要農產品回運稅收支持政策，支持農業對外合作重點企業構建國營配額海外采購平臺，協同推進農業對外投資貿易一體化；五是加快構建市場化、社會化、國際化的中介服務機構，發揮農業對外合作交流協會在維護利益、協調關系、信息咨詢、市場開拓、法律服務、風險預警等方面的作用，切實保護市場主體合法權益，提升風險處置能力。

（五）加快構建新型農業對外伙伴關系

在農業雙循環新發展格局下，要有效應對全球變局，深化與大國農業合作，拓展發展中國家“朋友圈”，構建利益深度融合、“取”“予”更加平衡的農業合作伙伴關系，積極構建農業對外合作與服務外交中相互促進格局。一是堅持與全球多雙邊合作伙伴互利發展，抓住全球糧農治理體系大變革的機遇，積極參與全球農業治理體系改革，深入參與涉農談判、國際標準制定、農業南南合作全球議程等，引導全球治理體系向著“更加公平合理”方向發展；二是深化與國際糧農組織合作關系，加快落實全球發展倡議，高標準建設全球人道主義應急倉庫和樞紐，推動多邊框架下的農業科技合作行動、漁業可持續發展合作，共同推進聯合國2030年議程，增強農業可持續發展能力和韌性；三是強化多雙邊機制保障，利用好現有雙邊投資協定、區域全面經濟伙伴關系（RCEP）等自貿協定，加強投資、貿易、科技領域檢驗檢疫、認證認可、標準計量等規則標準協同及市場準入、投資比例等合作對接，為更大范圍、更高層次、更高水平農業對外合作創造良好的外部環境。

參考文獻

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（中文校對：劉玉娟）

Accelerating the Establishment of the New Development Paradigm of Agricultural Foreign Cooperation

LIU Zhiyi1 ZHANG Hongbin2 LIU Yunxi3 WAN Haibin4 HAO Congming5

（1. Foreign Economic Cooperation Center， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 100125;

2. Rural Energy and Environment Agency， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 100125;

3. Minzu University of China， Beijing 100081;

4. Administration and Management Institute， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 102208;

5. Center of Engineering and Construction Service， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 100081）

Abstract：? Agricultural foreign cooperation is an important part of comprehensively promoting rural revitalization and building a new dual-cycle development paradigm. Based on the four dimensions of the domestic agricultural industry chain， supply chain， value chain and great power diplomacy， the author elaborates the internal logic and significance of building a new“dual circulation”development pattern in which domestic economic cycle plays a leading role while international economic cycle remains its extension and supplement. It also comprehensively analyzes the opportunities and challenges of building a new development paradigm of agricultural foreign cooperation from the perspectives of domestic， international and market players. It is proposed to accelerate the construction of a new development paradigm of agricultural foreign cooperation in terms of improving top-level design， strategic planning and docking， fostering large-scale multinational agribusinesses， building a platform and carrier for two-way opening up of agriculture to the outside world， creating targeted supportive policies， and constructing a new type of agricultural partnership with the outside world.

Keywords：? the new development paradigm; agricultural foreign cooperation

（英文校譯：舒雅）

①數據來源：根據海關總署貿易數據、農業農村部生產數據、聯合國糧食及農業組織（FAO）和經濟合作與發展組織（OECD）消費數據整理而得。

①數據來源：農業農村部。

②數據來源：國家發展改革委農村經濟司。

③新華網.多國收緊外資并購網.2020-07-14.http：//www.xinhuanet.com/globe/2020-07/14/c_139191879.htm。

④數據來源：農業農村部對外經濟合作中心信息采集系統。

⑤數據來源：農業農村部對外經濟合作中心信息采集系統。