水利工程投融資機制國際經驗分析與啟示

陳可馨 何欣怡 中水珠江規劃勘測設計有限公司

一、水利工程投融資機制國際經驗

(一)美國

美國每年8%的發電量由水力發電項目完成的，水電占實際可用可再生能源的75%，是美國能源不可缺少的一部分[1]。隨著美國能源需求的逐步增加、水電技術的不斷完善以及日益增長的環保意識及需求，美國政府正在加大對水利水電項目的政策及環境支持，以減輕化石燃料對環境的副作用。

在投資方面，投資者可分為：聯邦政府、各級地方政府、私人投資部門和居民，各投資主體依照法律賦予的職責和權力進行相應的投資。例如，美國聯邦政府的投資重點是大河和州際河流，各級地方政府的投資重點是其管轄范圍內相對較小的河流，私人投資部門和居民則大多在地方盈利性水電項目中進行投資。其中聯邦政府是最重要的投資者，其投資一般占水利項目投資總額的65%左右。

在融資模式上，直接融資和間接融資并存。美國水利工程的主要融資渠道為以下五類：一是聯邦政府財政撥款的水利專項資金，這類資金通常會用于防洪工程、環境保護等公益類水利工程項目；二是以一般債券、收益債券和附加債券為主的政府債券，這類由政府擔保的水利建設債券，購買者可免交相應的稅費，是美國水利工程最主要的融資渠道；三是重大水利建設工程基金，由聯邦政府從其他已建成的非公益性水利項目中提取資金并轉移支付；四是地方水利工程的收入支付；五是發行股票上市，從資本市場中籌措資金。

在運行費用補償上，根據水利工程的用途不同方式各異。防洪、環境保護和生態改善等公益性工程的維護、運行和管理經費，來自各級政府財政和相關保護區域的房地產稅。以供水、水電為主，具有防洪等公益性功能的綜合性水利工程，由行政主管部門收取維護運行的水、電費用，自負盈虧。灌溉等涉農工程的維護、運行和管理費用，在合同規定的服務年限內，由地方政府支付[2]。

對于費用分擔，法律明確規定，對于聯邦水利工程的水資源開發，地方政府有一定的分攤比例。例如，在防洪工程中，地方政府的分擔比例為25%—50%，在水電工程中，應全額支付，在城市供水工程中為100%，在農業供水工程中為25%，用于生態改善的工程為25%。

(二)日本

日本的河流實行分級管理制度，對河流治理及管理費用分攤有明確的規定，一級河流由國家部門主管，其他河流由地方都道府縣進行管理。日本六大水系的大部分水利工程的設計和施工主要由日本水利開發集團承擔，而電力開發集團和電力公司則主要負責各水系的水電工程。

就投資政策而言，日本法律規定，不同的水利工程實行不同的投資和分成制度。以公益非公益性質分類，大部分公益性水利設施建設，比如河道治理工程、水土保持等公益性水利工程，由國家和地方政府承擔資金支出。非公益性水利工程將全面投入市場，由私人投資者和相關受益者承擔，政府則僅基于少量補貼費用[3]。以功能用途分類，農田水利工程和其他涉農項目由地方政府專項撥款和國家貸款承擔大部分投入經費，并在貸款利率方面給予優惠政策。在工業和生活用水方面，銀行貸款和債券股票融資占據主要地位。

在融資方式上，資金由各級政府財政、銀行貸款、社會發行的債券、自籌和捐贈組成。此外，日本法律還規定了各項水利工程的維護和運營管理的補償制度。通常國家和地方政府承擔相關費用的50%—80%，而受益人承擔20%—50%。

(三)澳大利亞

澳大利亞政府實行聯邦、州、地方三級政府體制，每級政府的財權和事權劃分清晰。根據澳大利亞憲法規定，水資源以及相關資源的利用、管理由各州政府自行負責。因此，水利工程也由州政府負責，聯邦政府與地方政府共同進行管理。

對于沒有直接收入的公益性水利項目，如防洪工程，由聯邦政府承擔40%的建設費用，同時州政府和地方政府各自承擔40%和20%。運行和維修資金通常以收益地的數量為標準進行收取，聯邦政府不再參與。對于灌溉工程等農業項目，建設費用主要由州政府承擔，同時聯邦政府會對部分項目進行相應的補貼。維護和管理費用主要由灌溉用水的用戶承擔，州政府根據情況進行適當的補貼。給排水工程主要由地方財政、銀行貸款、相關稅費等資金工程承擔，用戶繳納的費用主要用于償還貸款，使用者繳納費用不足的部分由政府財政撥款和相關稅收進行補充[4]。

與世界上大多數國家不同，澳大利亞的公益性水利工程投資主要由各州政府實現。近年來，澳大利亞對相關國有工程企業進行了股份制改造，將部分股份出售給私人投資者，從而為水利建設籌措更多資金。這些項目大多采用BOT(建設運營移交)模式，以私人投資者和大型私營企業作為水利工程的業主，籌集建設資金，在業主完成水利工程設施建設并運營一段時間后，再移交還給政府。在建設和運營期間，政府給予私營企業相應的貸款優惠和擔保條件。

(四)印度

在印度，政府資金投入額度大，占所有基礎建設投入的比例高，是水利工程投融資的主要方式。根據印度憲法和相關法律，各邦自行負責區域內水資源的開發和防洪規劃，并有權在改革領域制定自己的法規，聯邦政府只負責聯邦河流的開發利用，以及協調各邦之間的分歧，提供相應的技術咨詢等協助工作[5]。印度的大中型水利工程主要由聯邦政府和各邦政府投資，這部分資金主要來自各級政府的財政撥款，其余為貸款，主要由地方政府進行貸款償還。對于防洪工程等公益性水利項目，資金主要來自聯邦政府財政撥款，不需要償還資金。對于各類小型水利設施，印度政府鼓勵私人投資者進行投資、經營和管理。聯邦政府將給予私人投資一定的優惠政策和補貼，免除相關設備的進口關稅，并允許外資不經聯邦政府批準100%控股小型水利工程。

印度具有人口數量大、降水不均衡、水資源需求緊張等特點，各類水利工程，特別是農田灌溉、防洪工程等建設任務重。同時，印度作為發展中國家，各級政府的財政撥款資金有限，能從國內資本市場中募集到的資金也并不充足。因此，外國政府、國際金融機構的援助和貸款，以及外資企業在印度境內的投資成為印度水利工程建設的主要資金來源之一。通常由各邦根據實際水利工程的建設需求，撰寫項目報告并提交至水利部，經國家計劃部門審核后，由中央政府有關部門與外資機構、企業進行商談并獲取資金，并以撥款或貸款的形式下發到各邦政府，投入水利建設項目[6]。

(五)巴西

巴西擁有豐富的水利資源，但其水利工程建設、運行維護能力，以及政府能提供的財政支持都有所欠缺。為擴大水利工程項目融資渠道，強化資金保障，聯邦政府在投融資方面進行了大量工作，并出臺了一系列相關政策。巴西水利項目資金的主要來源可以分為以下六個方面：一是聯邦政府以資本金投資的形式進行財政撥款；二是大型相關企業的自籌資金，通常包括這些企業的利潤和回報；三是聯邦政府從各用戶繳納的費用里提取一定的費用形成相關基金[7]；四是水電建設基金，由水電企業收取電費的15%用于水利工程建設，這種基金同時也具有一定的債券性質；五是國內銀行貸款；六是國外資金，大部分是世界銀行貸款。其中，巴西通過出售大型水電站，私營配水、集水和水處理等項目特許經營權的方式，大力引入國外資金和學習先進技術，為后續水利工程項目的建設和運營提供了資金和技術能力保障。

二、對我國的經驗借鑒和啟示

根據以上世界各地國家的水利投融資經驗，可以總結出以下啟示：

(一)我國應合理區分公益水利工程和非公益水利工程，并針對不同水利工程的特性采取不同的投資政策

根據各國的投融資經驗，政府是水利投資的主體，因此政府應對水利工程的投資有嚴格的規定。各級政府應將無償使用的財政資金投向公益性項目，將有償使用的貸款、債券等資金投向非公益性項目，并根據項目收益情況進行資金回籠。對于二者性質的劃分，世界上大多數國家通常將防洪、環保和生態修復項目認定為公益性水利工程，給排水和水電項目認定為非公益性項目，部分水利設施同時具有雙重性質。

(二)我國應拓寬水利工程的投融資渠道，鼓勵民間資本進行有效投資

世界上大多數國家采取多元化、多渠道的水利投融資體制，中央政府和地方政府在水利建設工程中直接投入的資金可分為財政撥款、優惠貸款、專項建設基金等，而社會資金可分為債券、股票、稅收等；同時，自籌資金和捐贈資金以及外資援助在一些國家也占了相當的比重。雖然政府投資占絕大多數，但越來越多的國家將民間資本引入到水利建設中，其激勵政策也多種多樣。例如，巴西將幾個大型水利工程的特許權賣給了私營或外資公司；并成立了專門的委員會監督這些公司的投入，印度放寬外資引入政策，大力引進外資和國際援助資金投入水利建設項目；美國田納西流域管理局向私人部門發行債券進行融資。

(三)我國政府應加強水利市場法律、制度建設

我國應明確投資者和受益者的權利、責任和利益，明確產品運營和使用權，建立有效的項目法人制度，為鼓勵和吸引各類社會資本進行投資提供堅實有力的制度保障。同時，要加強水利工程項目投融資的法律保障，政府和其他投資者之間投資分攤、收益分攤以及權利責任的劃分，都需要以法律法規的形式確定下來。

(四)我國政府應完善資金補償機制

根據已有PPP(政府與社會資本合作)項目風險因素研究分析[8]，其中價格調整的不確定性是民間資本在參與水利工程項目時面臨的主要風險的印象因素。在我國，水價由項目公司和當地政府水利部門之間通過協商確定。通常協議會規定，如果原水價格上漲，可以調整供水價格或延長特許期，以彌補企業損失。然而，考慮到農業灌溉用水的基礎保障性質，以及公眾可能對供水價格上漲產生的強烈反對意見，目前，國內多數PPP 水利項目的供水服務市場價格仍遠低于成本價格。而當使用者無力支付符合建設、運營商預期利潤率和費用的經濟水價時，社會資本有很大可能退出項目。

針對如何保障民營企業的利益，吸引和推動社會資本廣泛參與水利建設項目，我國應完善投資回收補償機制，按照“誰收益，誰付費”的原則，通過多種渠道和方式提取資金對企業進行補償。例如，美國加州將部分石油收入作為該地區水利工程建設和維護的資金來源；佛羅里達州從水利工程受益區域的房地產稅中按比例提取部分作為運行維護經費補貼投資企業。