以拱墅智治實踐創新發展新時代“楓橋經驗”

文|姜云洲 金江鋒 王初晗

基層智治是新時代“楓橋經驗”創新發展的標志之一，有助于推動形成數字治理空間，為社會治理結構帶來彈性空間和提供高效公共服務，進而促進和完善基層治理體系和治理能力的現代化建設。拱墅區開展基層智治創新，打造“一網一域一中心”框架的“基層智治大腦”，推動基層治理向“數智”“智治”“共治”轉變，不斷完善基層智治，豐富新時代“楓橋經驗”內涵。

拱墅區基層智治實踐

拱墅區智治大腦是服務基層治理多跨協同的智能化能力中心，旨在通過技術和改革雙輪驅動，以全量采集感知為基礎，綜合集成智能要素，賦能基層治理日常履職和預警、預測、戰略目標選擇管理，推動構建基層治理體系和治理能力現代化的智慧新路徑。目前，“智治大腦”已經形成“一網一域一中心”框架，統籌全區具體指揮操作，推進體系、數據、應用全面貫通。

“一網一域一中心”框架綜合集成數據、算法、知識、模型、業務智能模塊等數字資源，全面提升感知發現、快速處置和量化閉環能力，助推基層治理能力全面躍升。“一網”，即全時空多維度采錄感知網，建立基層治理全時空維度感知中臺，接入、匯聚全域視頻、物聯感知等各類數據；“一域”，即多維集成域，包含數據、算法、模型、知識四類要素；“一中心”，即日常履職與戰略決策賦能中心，可大程度減輕一線工作人員工作量。

拱墅區結合本地實際重點打造的“城市眼·云共治”基層智治大腦，圍繞“一網一域一中心”架構，統籌建設感知網中樞，匯集“采錄感知中臺”、開放式數智算法平臺及區域算力中心等模塊，上線智能事件中樞、算法倉庫、“知識圖譜”等模塊，做到線上線下充分融合，全鏈路打通部門、街道基層治理前后端，服務基層治理帶狀支點；重點支撐打造“墅智養”“紅旗班”“大綜合一體化”“道路坦途”“道路積水監測”等特色應用場景, 推動基層治理向“數治”“智治”“共治”轉變。

拱墅區基層智治創新

縱橫鏈路貫通，實現感知一張網。在數字化的背景之下，新時代“楓橋經驗”的智治創新更加注重數字技術支撐下的基層治理精細化和沉浸式發展，將前端治理的成效及時轉換為基層整體智治的現代化效能。拱墅區通過完善基層治理的前端感知體系，以全時空多維度采錄感知網為核心，全面掌握城市運行狀態，實時感知城市的“呼吸”和“脈搏”；通過搭建“治理庫”“感知庫”“事件庫”資源“三庫”，實現“省、市、區、街、社”五級數據聯動協同，集成15 類7.1 萬個感知設備，匯聚12.6 億條公共數據，對全區8 大類17 萬個管理對象進行數字孿生的精準畫像；以“一體兩翼”結構構建全時空多維度采錄感知網，一體為“采錄感知中臺”，兩翼分別為“半人工采集數據”和“自動沉淀數據”，全面歸集全區物聯感知設備及前端感知數據，完成“前端精準、末端沉浸”的基層智治基礎布局，為城市基層治理感知提供一體支撐。

線上線下集成，構建多維集成域。強化核心驅動能力、提升系統掌控水平，是新時代“楓橋經驗”智治創新需要解決的現實問題，也是推動碎片化治理向整體性治理的必然途徑。拱墅區以一體化智能化公共數據平臺為基礎，打造“算法中心”“算力中心”“調用中心”一體化的數智“三中心”，系統構建多維集成域，通過全量全要素數據歸集和數據分析，深入挖掘基層治理中的風險點，提高矛盾風險預判能力和矛盾解決能力。拱墅區建成浙江省第一個縣區政府級算力中心，集成192 種現有算法的同時，對分散的服務器進行整合，直觀顯示算法調用峰谷值和應用調用算法情況，實現前端傳感器和算法算力可視化智能調用。在系統統籌中，拱墅區夯實了數字賦能城市基層治理的基礎，推動基層治理向整體性、全局性轉變。

創新復用共享，打造模塊裝配間。新時代“楓橋經驗”的智治創新，強調以數字化方式促進部門、組織、層級、領域之間的相互協作，強化發揮數字技術的功能性作用，賦能基層組織解決多樣化、復雜化的社會矛盾，實現基層治理共建、共治、共享。當前，基于需求側、場景側、服務側，拱墅區已開發出45 種“零門檻”視頻算法，滿足不同領域、不同層級、不同行業的智治功能模塊需求，已被合肥、呼和浩特、鶴崗、龍游等全國10 座城市推廣使用。

賦能群眾參與，建立協商新模式。創新和推行新時代“楓橋經驗”，需要依靠和發動群眾，專群結合，群防群治，充分發揮協商民主在城市基層治理難題化解中的重要作用。拱墅區打造“科技支撐+民主協商”的“紅茶議事會”基層民主法治協商平臺，突出議前、議中、議后的數據采集分析，系統自動分析關鍵熱詞，生成相關建議議題，將民生議題從事后“移”到事前，將議事平臺從線下“搬”到線上。“紅茶議事會”在黨建引領三方協同小區微治理、城市環境大整治、安全風險隱患排查整治等基層治理各領域已發揮重要作用。

健全民生保障，完善智慧服務圈。以人民為中心是新時代“楓橋經驗”的政治本質，城市基層治理應著眼于解決人民最關切的突出問題。拱墅區通過基層治理服務數字化改革提檔增效，深化“一老一小”民生保障建設，打造社區智慧服務生態圈，切實提升居民幸福感、獲得感。拱墅區建設“墅智養”系統，將養老領域公共服務、市場服務、公益服務、政務服務進行數據融合，并構建自動巡檢、異常驅動的全新數字養老服務新模式，實現老年人24 小時照料支持和服務響應；建設“陽光小伢兒智慧照護”系統，通過視頻AI 智能識別，對托育服務全程留痕，實時掌握和展示嬰幼兒每日生活照顧情況，對機構平安消防、市場監管、衛生健康等5 大類60 項重點情況進行動態監督，實現照護服務一體化、托育機構一網管、托育服務一圖覽、服務供應一鍵享。

拱墅區基層智治存在的不足

感知能力弱，尚未全覆蓋。目前，拱墅區物聯感知設施建設已形成一定的規模效應，但感知設備分散孤立，未完全實現全域集成、共建共享，感知數據接入的匯聚通道尚未建立，亟須提升物聯感知數據接入能力。各業務部門已匯聚大量的物聯感知數據，但感知數據在各部門間共享數量極為有限，需要對匯聚的物聯感知數據進行清洗、整合進而形成物聯感知數據倉，進而促進物聯感知數據在各部門間“流通”，實現物聯感知數據共建共享。

基礎數據亂，共享能力弱。拱墅區基層治理數據共享、多跨協同上仍有不足，離“全域歸集、互聯互通”目標仍有差距。各類數據采集、處理、傳遞中存在數據分散、片面、失真、滯后、準確性差且自成閉環等狀況。數據統一流轉處置、綜合研判機制尚未完全形成，缺少數據分析展示場景，數據挖掘語義分析技術有待突破，網格員工作存在多頭掃碼、重復填報等問題，同時需要花費大量的人力、財力進行數據采集和數據清洗，尚未實現數據的精準管理。

協同水平低，治理力量散。拱墅區現有城管、公安、應急、政法委約10 多個各業務部門各類指揮系統，對現有業務需求匹配度偏弱，指揮平臺多，部門管理分散，跨部門業務協同能力弱。且社會力量參與治理不夠完善，傳統城市管理與現代化管理不匹配，尚不能完全支撐基層治理場景的按需申請調用和數據要素資產復用。

貫通效率低，工作執行難。各部門場景任務貫通缺乏科學統籌，往往“一刀切式”直接分派到網格，部分任務超出網格員權限范疇，造成任務分派不合理、基層重復勞動、任務執行難等情況。部分基層智治場景應用“小切口”和“大場景”、“牽頭抓總”和“多跨協同”、“數字賦能”和“制度重塑”三對關系還不夠明晰，應用使用效率也比較低，“改革味”不夠濃。

完善基層智治的對策建議

開放數據應用，實現多跨共享。數據治理是解決基層治理片面化、碎片化的首要問題。要通過全時空多維度采錄感知網，以“采錄感知中臺”為底座，按照“應覆盡覆”原則對不同接入協議、不同結構數據、不同操作規程的感知設備進行控制流和數據流的標準化、規范化，實現多元采錄端與中臺端的解耦，為泛在化城市感知提供一體化支撐。跨層級、跨區域貫通，多跨共享，復用IRS 上省市級算法組件的同時回流區內高頻詞、高成熟度的算法，避免重復建設，積極推進“零門檻”AI算法平臺開發建設，實現多跨共享。通過數據開放共享，智能分析研判，實現“數據多跑路，矛盾不上交”。

創新數字賦能，支撐任務落地。強化數字賦能，才能深化基層治理改革成果應用，進一步實現城市基層治理的數字化轉型。要依托一體化智能化公共數據平臺,完成數據治理過程，形成多維集成域中的數據要素，從而為重大任務和重大應用落地提供有效支撐。打破數據資源要素的區域分割、行業分界和體制分隔，聚集區域內優質數字資源，探索出平臺共建、責任共擔、利益共享的多元支撐機制，為數字賦能基層自治和智治提供充足的要素保障，促進優勢互補、資源互用、要素融合、動能轉換，從而為基層智治創新和新時代“楓橋經驗”落地提供數字要素支撐。

重塑業務流程，明確主體責任。堅持黨建統領，明確區、街道、社區各層級主體責任，以數字化方式增強各級單位執行力和對社會力量的凝聚力，加強治理主體間的同頻共振，打造共建共治共享的基層治理格局。應以整體智治為目標，重塑業務流程，推進后端的數據匯聚，推動前端的系統整合，實現基層智治全線高效貫通。如匯“神經末梢”的感知事件至集成統籌平臺，變條線“單兵作戰”為“多跨協同”，變單一“政府管理”為全域“多元共治”；實現網格統一編碼，統一網格入口，打破各系統網格事務孤島，實現“一碼統攬”，在為基層工作人員減負賦能的同時，提高矛盾解決效率。

堅持多元協同，激發社會活力。根據新時代的社會矛盾與社會需求，立足區域基層智治的實際需要，重新布局、優化包括體制機制、資源分配和法律法規在內的制度體系，健全以黨的領導為核心、以政府為主導、各類社會主體共同參與的多元化協同治理體制，培育城市基層治理共同體，最大限度挖掘和整合各種社會資源，以市場化最大限度激發社會組織活力，營造既穩定有序又充滿活力的社會治理生態，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，提高基層治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平。

完善治理體系，加快整體賦能。聚焦數字賦能基層的難點、熱點、焦點問題和大綜合一體化改革等工作，持續提升一體化智能化公共數據平臺算力、數據、算法、模型、組件等智能要素支撐能力，為研判分析、預測預警等提供要素保障，推動形成橫向到邊、縱向到底的基層數字化指揮體系和管理機構網。深化城市基層數字治理效能評估，加快形成標準化治理，研究建立“基層智治大腦賦能指數”，探索基層智治效果的評估標準，對基層智治大腦的賦能效果進行科學、系統、全面的評估，推動和指導基層治理數字化改革實踐的進一步拓展和提升。