破解國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)差異化管控難題的實(shí)踐與思考

文|蔡舒

“十四五”以來(lái)，在“國(guó)企改革三年行動(dòng)”的引領(lǐng)下，央企和地方國(guó)企以做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)為目標(biāo)，圍繞加快建設(shè)世界一流企業(yè)，通過(guò)員工持股、并購(gòu)重組、改制上市等多種形式開(kāi)展混合所有制改革，形成了絕對(duì)控股、相對(duì)控股、參股等公司形態(tài)，有效促進(jìn)了各種所有制資本的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和互利共贏。

國(guó)有股東單獨(dú)或合計(jì)持股比例不超過(guò)50%但作為第一大股東，能通過(guò)協(xié)議、公司章程等安排達(dá)到實(shí)際控股，納入合并報(bào)表范圍內(nèi)的企業(yè)稱之為相對(duì)控股企業(yè)。相對(duì)控股企業(yè)所處行業(yè)不同、企業(yè)發(fā)展階段不同、規(guī)模大小不一、利潤(rùn)水平和管理水平存在差異，如何實(shí)施治理現(xiàn)代化和管控差異化深度融合，提高國(guó)有資本運(yùn)行效率和配置效率，是國(guó)資監(jiān)管面臨的共同難題，也是企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“金鑰匙”。

差異化管控的背景與基本模式

探索差異化管控是“十四五”時(shí)期國(guó)企改革的核心議題之一，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布的國(guó)企三年改革行動(dòng)方案提出，支持國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司對(duì)國(guó)有股權(quán)比例低于50%且其他所有制股東能夠有效參與公司治理的國(guó)有相對(duì)控股混合所有制企業(yè)，根據(jù)法律法規(guī)和公司章程實(shí)施更加市場(chǎng)化的差異化管控。

設(shè)立國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)主要有三種路徑：一是國(guó)企混改引入其他所有制股東。國(guó)企仍然處于相對(duì)控股地位，民營(yíng)資本、外資、集體資本以委派董監(jiān)高形式參與國(guó)企治理，使國(guó)企治理基礎(chǔ)不會(huì)發(fā)生較大變化。二是國(guó)企并購(gòu)民企、外企，被并購(gòu)企業(yè)成為國(guó)企子企業(yè)，原公司的治理基礎(chǔ)發(fā)生較大變化，需調(diào)整優(yōu)化原有的法人治理架構(gòu)，包括董監(jiān)高、管控授權(quán)體系等。符合國(guó)企對(duì)于黨建、審計(jì)、紀(jì)檢、巡察及對(duì)投資審批、國(guó)有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管要求。三是新設(shè)合資企業(yè)，雙方按投資比例或協(xié)議約定搭建法人治理體系和框架，合規(guī)合理配設(shè)董監(jiān)高，基于雙方共識(shí)落實(shí)差異化管控的措施。

實(shí)際上，不管何種方式形成相對(duì)控股企業(yè)，在實(shí)踐當(dāng)中往往都是量體裁衣，需要做到因企制宜。三種模式中，第二種模式需重塑原有的治理模式，適應(yīng)國(guó)企的治理模式、治理文化，在實(shí)踐中挑戰(zhàn)難度較大。

差異化管控存在的主要問(wèn)題

從宏觀政策和具體操作層面，差異化管控還存在一些問(wèn)題值得關(guān)注并推進(jìn)解決。

頂層設(shè)計(jì)尚待完善優(yōu)化。山東省國(guó)資委出臺(tái)了差異化管控的指導(dǎo)意見(jiàn)，浙江省目前尚未出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)，對(duì)于一些涉及行業(yè)監(jiān)管、上市公司監(jiān)管以及“一企一策”的授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)，大多數(shù)企業(yè)在缺少理論和政策依據(jù)的情況下“摸著石頭過(guò)河”，存在規(guī)范合規(guī)治理上的風(fēng)險(xiǎn)。

各類企業(yè)管控水平不一。各類企業(yè)發(fā)展水平和管控能力存在較大差異，管控特點(diǎn)不盡相同，不均衡現(xiàn)象比較突出。從浙江省屬國(guó)企來(lái)看，目前如物產(chǎn)中大、省國(guó)貿(mào)集團(tuán)等個(gè)別省屬企業(yè)對(duì)國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)開(kāi)展了差異化管控實(shí)踐，出臺(tái)了相關(guān)管理辦法或內(nèi)部備忘錄。更多的省屬企業(yè)仍持觀望態(tài)度，對(duì)差異化管控概念理解不到位、政策研究不深入。

精準(zhǔn)管控水平有待提升。對(duì)于已實(shí)現(xiàn)差異化管控的相對(duì)控股企業(yè)，仍有一些問(wèn)題需要持續(xù)改進(jìn)。如一些企業(yè)內(nèi)部管理“一刀切”，未做到精準(zhǔn)分類管控；董事會(huì)職權(quán)違規(guī)授權(quán)或籠統(tǒng)授權(quán)，董事會(huì)最終控制權(quán)配置不清晰，個(gè)別企業(yè)委派董事參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策機(jī)制未理順；經(jīng)理層的選聘與激勵(lì)機(jī)制不完善，經(jīng)理層活力沒(méi)有得到有效激發(fā)。

新并購(gòu)企業(yè)國(guó)資監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)。近年來(lái)，國(guó)企加大并購(gòu)重組力度，對(duì)于新并購(gòu)的民企面臨規(guī)范治理與高效決策的新困境。國(guó)企由于受到國(guó)資監(jiān)管、審計(jì)巡視等外部約束，其決策程序通常較為復(fù)雜，而民企追求高效決策、搶抓機(jī)遇，不同的價(jià)值偏好可能導(dǎo)致治理上的沖突，因企制宜設(shè)計(jì)“一企一策”差異化管控方案具有現(xiàn)實(shí)迫切性。

建議與思考

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，開(kāi)展分類指導(dǎo)。建議國(guó)資監(jiān)管部門出臺(tái)國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)差異化管控的指導(dǎo)意見(jiàn)，理順國(guó)有股東與下級(jí)控股企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確不同事項(xiàng)的決策權(quán)限和程序，制定法人治理重要事項(xiàng)授權(quán)清單，為差異化管控提供政策支持和指引。按功能類和競(jìng)爭(zhēng)類兩種類型國(guó)企，評(píng)選相對(duì)控股企業(yè)差異化管控的優(yōu)秀實(shí)踐，為全省國(guó)有企業(yè)提供參考借鑒的示范樣本。

加強(qiáng)黨組織建設(shè),提高黨建水平。國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)產(chǎn)生方式多元、黨組織基礎(chǔ)條件不一，要結(jié)合企業(yè)實(shí)際，明確不同類型企業(yè)黨建重點(diǎn)任務(wù)。原有黨建基礎(chǔ)較好的，重點(diǎn)發(fā)揮黨員先鋒模范作用、多元文化融合、公司治理內(nèi)嵌融合等；黨建基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的，重點(diǎn)從建組織、立制度、夯基礎(chǔ)等方面著力；對(duì)于合資新設(shè)企業(yè)，在企業(yè)初設(shè)時(shí)就要統(tǒng)籌落實(shí)好黨組織、隊(duì)伍、活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)等。黨組織按規(guī)定對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)進(jìn)行前置研究討論或決定。

健全治理主體，落實(shí)重要職權(quán)。股東依照出資比例和章程約定推薦董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員，鼓勵(lì)實(shí)行獨(dú)立董事制度。國(guó)有股東推薦的董事對(duì)于董事會(huì)授權(quán)以內(nèi)事項(xiàng)根據(jù)自身判斷表達(dá)決策意見(jiàn)，對(duì)于有異議的議題或者超出董事會(huì)授權(quán)的事項(xiàng)，履行請(qǐng)示報(bào)告制，在董事會(huì)決策中貫徹國(guó)有股東的意見(jiàn)。加強(qiáng)委派董事的履職支撐服務(wù)，明確專門的責(zé)任部門或人員，負(fù)責(zé)董事的聯(lián)絡(luò)及保障服務(wù)。建立國(guó)有股東推薦的董事年度履職評(píng)價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)和督促更好履職盡責(zé)。

合理授權(quán)放權(quán)，踐行市場(chǎng)機(jī)制。按發(fā)展階段、控股比例，對(duì)所屬相對(duì)控股企業(yè)實(shí)施有差別的精細(xì)指導(dǎo)。梳理所屬相對(duì)控股企業(yè)公司治理、投資、財(cái)務(wù)、資金、人事、薪酬、資產(chǎn)處置等決策事項(xiàng)，建立健全覆蓋決策主體的授權(quán)管理制度及授權(quán)清單，把握管控的關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)。穩(wěn)妥有序動(dòng)態(tài)調(diào)整授權(quán)放權(quán)，以適應(yīng)形勢(shì)變化和企業(yè)發(fā)展需要。將市場(chǎng)化的改革舉措優(yōu)先運(yùn)用在重要的相對(duì)控股企業(yè)，研究進(jìn)一步授權(quán)放權(quán)的可行性，建立更加市場(chǎng)化的選人用人、薪酬分配、中長(zhǎng)期激勵(lì)等制度。

完善考核評(píng)價(jià)，建立監(jiān)督體系。引導(dǎo)國(guó)企完善相對(duì)控股企業(yè)的內(nèi)部控制體系、風(fēng)險(xiǎn)管理體系、安全環(huán)保生態(tài)體系、合規(guī)管理體系、應(yīng)急管理體系等各種控制機(jī)制，為防范和降低風(fēng)險(xiǎn)做好保障。探索建立相對(duì)控股企業(yè)差異化管控考核評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的行業(yè)特性、成長(zhǎng)階段實(shí)施分類、精準(zhǔn)考核，納入企業(yè)的董事會(huì)運(yùn)行評(píng)價(jià)。將國(guó)有股東推薦的董事履職評(píng)價(jià)與相對(duì)控股企業(yè)的董事會(huì)運(yùn)行評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)，納入黨建工作考核評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)考核“一盤棋”。