我國教育法法典化模式初探

肖登輝　黃菊

摘 要：教育法法典化的主要目的是追求教育立法的體系化、規范化和科學化。編纂教育法法典無論是對于教育法學理論研究，還是對于教育法治實踐，都具有重要意義，有助于以法治方式深入推進教育制度的改革創新，提高教育質量，實現教育現代化。教育法典編纂的立法模式主要有三種：以法國為代表的體系模式，以日本為代表的“基本法＋單行法”的綜合模式以及以美國為代表的匯編模式。我國教育法典的編纂可以在以上三種模式中有選擇性地進行借鑒，在架構模式上運用“體系式”，在立法體例上采用“總則+分則”的方式，在規范設置上則采用“三位一體”的形式。

關鍵詞：教育立法；法典化；比較研究；教育法典

中圖分類號：D922.16? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? 文章編號：1674?3210（2023）03-0102-07

2020年，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議重要講話中明確提出，要適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。2021年度全國人大常委會立法計劃表明，要研究啟動教育法典編纂工作。近年來，關于教育法法典化的聲音此起彼伏，也有相當多的研究涉及教育法法典化的相關理論和基礎概念。但教育法法典化的具體模式需要進一步研究，本文結合其他法治國家的立法經驗，從立法模式、立法體例和規范設置三個角度對我國教育法典的模式設置進行探討。

一、教育法法典化的必要性

教育法法典化不同于教育立法或教育法律匯編，它是立法機關對現行所有教育單行法進行修改、補充、創設與整合形成一部專門調整全部教育法律關系的邏輯化、系統化的法典的過程。即通過法典編纂重新審定教育法的全部法律規范，刪除已廢止的內容，修改相互矛盾的內容，彌補缺陷或空白，使之成為基于共同原則、內容上協調一致、內在邏輯嚴謹的教育法。一個國家的法典化程度如何，是檢測該國法律體系和法律制度是否完善的重要標準。因此，在教育法領域，對法典化應當理性對待。

首先，教育法法典化是其內部的特殊性所決定的。這種特殊性主要表現為教育法內部包含行政性和司法性。教育法雖然是行政法的部門法之一，但涉及法律責任時，刑事與民事責任皆需借助司法手段。不同的部門法不僅適用主體有所不同，其指導思想也各有區別。法律不是朝令夕改的，司法法與行政法的不同特征導致在前者所追求的穩定性和后者所要求的合目的性之間產生沖突。行政法必須跟上社會的高速發展，具有較大的變化性，因此若想實現法典化，必須在穩定性和合目的性兩項指導原則之間權衡。教育法中既包含了法律責任的規定，也包含了行政規范，在司法法要求法典化而行政法屬性反對法典化的情形下，教育法的行為準則性就是權衡之下所應注意的重點，即教育法是學校、教師、學生在教育活動中所應遵循的基本準則。所以，要想實現行為準則性，必須要有一系列明確具體的規范來指引。而兩者在此基礎上權衡之后情況便很清晰——司法法的指導思想更需通過法典化確定下來。

其次，教育法法典化是完善法律體系的合理追求。放眼當今世界，沒有一個國家真正完成了行政法的完全法典化。總則、分則和整體是行政法領域對行政法法典所作的劃分。1994年，荷蘭制定了《荷蘭國基本行政法典》，雖然其被稱為第一部行政法典，但也至多屬于總則法典化。行政法涉及的內容之多、領域之廣，使之很難有一個實現法典化的統一標準，而且其具有很大的不穩定性，一旦法典化便很難根據社會的變遷而改變。制定一部完整的行政法法典難度之大，可以稱之為法典不能。而教育法典的制定具有可行性，暫未制定應屬于法典不時，即目前尚未到合適的制定時期。《中華人民共和國民法典》是中國第一部以“法典”命名的重要法律，涵蓋了各界人士的共同努力，是時代的產物，同時也弘揚了中華民族優秀傳統文化和社會主義核心價值觀，是中國特色社會主義法治建設的重大成果。經過幾十年的發展，尤其是十八大以來，教育立法逐步推進，相關法律已經制定并修改完成。在教育法的帶領下，義務教育法、家庭教育法、高等教育法等法律相繼出臺，對各類教育的法律關系進行了調整。充盈的立法規模為法典化的體系建設提供了原材料。若進一步推進教育法法典化，將有利于完善中國特色社會主義法律體系。

最后，編纂教育法典是促進教育法治、提高教育質量的需要。教育法治的重要作用之一是保障教育價值的實現。相較于單一的教育法而言，教育法典能夠為教育活動提供明確和統一的行為規范，有利于加強教育領域行為的有序性，促進平等與公正的教育實現。隨著社會經濟與法治建設的發展，以及眾多學者和立法者的共同努力，我國的教育立法越來越完善，但仍存在法條競合、沖突、錯位、疏漏等現實問題。

要解決上述問題，必須先進行立法整合，而且是有邏輯、有條目的系統化整合，這樣才能在法律適用時達到更好的效果，而這一切都需要通過編纂教育法典來實現。

同時，教育改革也需要通過法治手段來推進和保障。實現教育法典化的過程，是將現有的教育法律進行整合，改革完善已有的法律規范；也需要從教育全局來進行系統思考，改變零敲碎打修修補補的方式，將改革的實踐經驗進行系統集成，這將更有利于推進教育改革，增強改革的穿透力。

二、教育法法典化的主要模式

通過研究其他國家的教育法典，可以總結出教育法法典化主要包括以下三種模式：一是以法國為代表的體系模式，二是以日本為代表的綜合模式，三是以美國為代表的匯編模式。

（一）體系模式

體系模式的主要特點是將教育領域內的法律法規和政策性文件進行系統化、體系化的編纂。立法者需要重新梳理現有的教育法律規范，同時對一般性和具體性的條文進行拆分、組合、刪除等系列操作，使其整體上更具有連貫性和完整性。總的來說，以體系模式來編纂法典，既是對現有法律條文的梳理、規范、整合，同時也是一項全新的立法活動和龐大、細致的立法工程。這一模式的經典代表國家是法國，《法國教育法典》的主要編纂模式便是體系模式。1789年法國資產階級大革命之后，教育各方面都尚且處于探索階段，其立法模式是根據相應的模塊相繼制定單行法。教育法領域涉及的條塊眾多，涵蓋繼續教育、高等教育、基礎教育、職業教育等等。這些規定不同時期、不同教育階段和教育主體的法律規范日積月累，成為后續教育法典匯編的“原料”。法國早期教育立法以單行法為主，教育立法的推進工作主要由行政機關完成。例如在教育法典頒布之前，關于基礎教育的《費里法》、關于高等教育的1968年《福萊法》（即《高等教育指導法》）、1984年《薩瓦里法》（即《高等教育法》）、關于職業與繼續教育的1971年《德羅爾法》（即《終身教育范圍內的職業繼續教育組織法》）、關于面向21世紀的教育改革方案《若斯潘法》（即1989年7月10日《教育指導法》）等諸多法律，都被冠以時任教育部長的名字。其中，《教育指導法》對單行法所構成的法律規范進行了系統梳理，所包含的立法模式、體例也為之后的教育法典編纂奠定了基礎。從1991年開始，法國教育部通過成立教育法典編纂委員會開始了正式的編纂工作，并在1996年完成了對草案的編纂。

2000年6月，法國頒布了《法國教育法典》，將教育領域內的法律法規系統化、體系化地進行了整合。整個教育法典由法律單元和法規單元兩個部分組成，前者主要包括法國政府的立法，其權力來自議會授權，而后者是法國政府根據本身就具有的職權所制定的行政法規。法規單元的全部內容和結構與法律單元完全呼應，從而增強了法典的具體針對性和可操作性。除此之外，《法國教育法典》的穩定性體現在內容和形式兩個方面。首先，在制定之時便盡可能地將未來可能發生的變化涵蓋在內容設置當中。其次，在形式上各章節的條文都按次序編號，給法典的修改、增補和刪減預留了空間。該法典是法國國內實現教育立法法典化的重要表現，促進了法國的教育發展，同時也是其他國家探索教育立法法典化的重要范本，對于中國教育法典的編纂具有一定的參考價值。

《法國教育法典》通過整理、分類，再采用匯編的方式將教育領域有關的法律法規規制到一個法律文本當中，其內部的邏輯結構值得深思，其中教育領域內的法律關系與法律規制體系化，是我國教育法典制定時可資參考的地方。《法國教育法典》不是簡單的法律匯總，而是在原有的法律基礎上，進一步追求體例完整、協調統一，是經過科學匯編形成的和諧統一、具有邏輯性的統一體。因此，我國在制定教育法典的過程中可以借鑒《法國教育法典》的編纂方法，運用體系化的模式進行編纂。

（二）綜合模式

綜合模式也稱為類教育法典模式，是指以教育基本法為主干，加上其他并行的教育法律，共同調整教育法律關系，而不是制定出一個完整的教育法典。此種模式的主要代表國家是日本。其在1947年頒布并于2006年修改的《教育基本法》，按其體例應歸結為教育法典總則，是將《教育基本法》作為主干，加上其他教育單行法形成的“類教育法典”，雖無法典之名，但存法典之實。

二戰后，國家與教育的關系變得日益重要，因為教育而產生的內部結構越來越細化和多元，從而衍生了一系列全新的社會關系。教育的發展不斷對法律提出新的要求，很多之前是調解教育法律關系的法律法規逐漸形成了法律制度。

日本《教育基本法》一共只有四個章節，分別是教育的目的和理念、教育實施需要注意的基本事項、教育行政和法令的制定。第一章中將終身教育和教育平等的理念納入基本法當中，為其他教育法令的制定提供了原則和指導。第二章按照教育的時段和類型區分為學校教育、家庭教育、社會教育，大學教育、幼兒教育、政治與宗教教育。第三章則規定了國家和地方公共團體在教育事務中所必須制定的政策措施。第四章僅有一條，即為了實施本法所規定的各項條款，需要制定必要的法令，直接體現了其類法典的綜合模式。這種模型的最初目的是保證一部法律的基礎性，它相信，在一部法律中，最主要的作用就是對根本的價值和基本的原理進行闡述，而在技術與執行中的一些具體問題，應當由一部法律以外的其他法律來處理。因此，除了《教育基本法》這一主干之外，還有《學校教育法》《教育委員會法》《社會教育法》等等，共同構成日本的教育法律體系。雖然其并未設立完整的教育法典，但綜合模式本身也實現了類教育法典的功能。

對于日本這種采用主干加并行的類教育法典的綜合模式，我國制定教育法典時可以在借鑒其結構的基礎上結合我國國情加以轉化，將作為主干角色的《教育基本法》轉化為教育法典的總則，將作為并行角色的其他法律轉化為教育法典的分則，由此在體例結構上采取“總則+分則”的模式，以更加符合我國立法的實踐經驗。

（三）匯編模式

匯編模式是在教育法典的編纂過程中，選取一部分的教育法律法規編入法典當中。這種模式在體例上并沒有明顯的邏輯性，章與章之間也沒有明顯的規律性，同時內容上也不具有完整性，只是在將單行法編入法典的過程中，對其進行了部分的文字改動，但其更強調實用性和可操作性。美國是匯編模式的主要代表國家之一，美國法典的全稱是《一部合并、編纂和闡明1925年12月7日以前有效的、一般的和永久性的美國法律的法律》，1926年《美國法典》的第20篇是“教育”，也就是美國教育法典。18世紀晚期英國法學家邊沁的法典化理論和1804年《拿破侖民法典》在美洲的傳播，引發了美國19世紀初關于法典化的辯論和行動，這在美國法制史上被稱為“法典化運動”。美國采取匯編模式的教育法典，主要是受到19世紀的法典化運動影響。1787年的美國聯邦憲法沒有具體的有關教育的規定，以至于聯邦立法在很長一段時間里較少規定教育活動。20世紀到來之后，美國聯邦立法的權限不斷擴張，在教育領域的相關立法越來越多，促使立法者在《美國法典》中新增了一篇規范教育的法典。

首先，美國教育法典是由教育單行法組成的，且國會制定的所有有關教育的聯邦法律并非都被編入《美國法典》，即美國教育法典中的內容不是全部聯邦教育法律的匯編。例如，每年美國國會都會制定一部涉及國計民生的“撥款法”，其中有一定的篇幅涉及教育，但因為這些法律具有較短的時效性，所以不會被納入教育法典。除此之外，被編入《美國法典》中的聯邦法律僅限于公法，所以教育私法未被編入。其次，美國教育法典在內容和結構上不存在嚴密的邏輯關系，呈現出一種松散的分布模式，其每一章是按照頒布的時間順序來排列的，章節的主題也是五花八門，雜亂無章，毫無邏輯可言，如：國家植物園、海外國防家屬教育、經濟安全教育、中小學教育津貼、聾人教育、殘疾人教育，等等。造成這種狀況的主要原因有二：其一是成文法只是美國主要法律來源判例的補充，無需花費大量精力將繁雜的聯邦教育法律形成體系化；其二是社會教育的發展帶來很多新的問題，各州的立法權限也在不斷擴張，因此各項教育法律越來越多，如果想實現有邏輯的體系化編排會十分耗時耗力。美國教育法典在體例上雖是按照章、節和條的結構編排，與我國法律的結構類似，但是章、節、條的規模（即涵蓋的條文數量） 比我國法律大得多，很多時候一“條”就是一部完整的法律。最后，較強的技術性和實用性是美國教育法典的編纂目的，將主要的聯邦教育公法匯編成卷是其主要的編纂方式。

雖然我國教育法典的制定并不適用匯編的模式，但美國教育法典編纂過程中的相關做法仍然非常值得借鑒。首先是制定教育法修正案。美國部分教育單行法在運行一段時間后，如果因為社會發展而出現滯后或不合理性等問題，聯邦或州政府就會通過出臺教育修正法的方式來糾正相關問題。例如1972年美國的《教育修正法》中要求取消性別歧視，這一條本是美國《民權法案》中的《第九條》，后在國會女眾議員竹本松（Patsy Mink）、伊迪絲·格林（Edith Green）及參議員伯奇·貝赫（Birch Bayh）的努力下，《第九條》被納入《教育法修正案》（Education Amendments）。其次表現在法源的選取上，可以學習美國教育法典的做法，將那些一般化的、時效較長的、對外發生效力的法律選入其中，從而保持教育法典的穩定性。最后是美國教育法典更傾向于實用性。邏輯性的前提一般是完整性，但經濟社會以及教育方式發展迅速，法律很難窮盡所有方面，因此若一味追求以完整性為前提的邏輯性的話，法典的編纂可能會變得遙遙無期。我國的教育法律在司法領域所能發揮的作用有限，更多是在行政機關執法時發揮作用，因此應當更注重實用性和可操作性。

以上三種教育法典的編纂模式各自的側重點都有所不同。體系模式相較于其他兩種模式來說，無論是從體系邏輯上還是結構設置上，都更加注重法典的完整性。綜合模式雖然類似于教育法典，其一系列的法律制度也承載著法典的職能，但與教育法典又有所不同。尤其是日本的《教育基本法》，又被稱為教育根本法或教育憲法，在其統領之下，日本教育的各個領域也都制定了切實可行的法律法規來保障各種教育的正常運行，因此相較于其他兩種模式，此種模式在修改和添加教育單行法時更加靈活，無需受限于法典的完整性和穩定性。匯編模式與體系模式雖然都是編纂教育法典，但兩者存在很大區別，而最大的區別就是前者在條文安排上并不具有體系化和邏輯性，給人一種毫無章法的感覺，因此也缺少了完整性。匯編模式最大的優勢在于其簡潔明了，更加重視法條的具體性和可操作性。不同國家在編纂教育法典時會選擇適合自己的方式，并結合自己的具體國情加以轉化和適應，這也給我國法典化模式的探索提供了經驗和借鑒。

三、我國教育法法典化的路徑

以上三種法典編纂模式，各有特點和利弊。當前，我國正處于法治國家建設的關鍵時期，取長補短是完善我國法律的重要舉措。但是教育法典作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，還應該重點突出中國特色。教育關系到一個國家和民族的未來，中華民族自古以來重視教育，這是國家的首要事業。一個國家高水平的教育有利于提高國民的法治意識和法治素養以及法治人才的數量，從而影響到全面依法治國的推進，因此依法治教與依法治國相互聯系相互促進。而實現依法治教最直接且有效的方案便是教育法法典化。通過對以上三種模式以及三個法治國家教育法典的對比，我國教育法典的編纂工作可以從以下幾個方面學習和借鑒。

（一）采取體系式的架構模式

我國教育法典的編纂目標是實現教育法規范的體系化，也就是說，采取體系式編纂模式，而非簡單的匯編式。其理由主要有三點。第一，體系化模式可以實現教育立法的實質性飛躍。現行教育立法較為分散，整個法律內部體系較為混亂。由于教育涉及的主體、類型、法律責任較為多樣，繁雜的條文加劇了碎片化的程度。除此之外，每部法律都有自己應當遵守的立法原則、目的及理念，但我國的單行教育法律中所要遵循的原則還是憲法中的規定，尚未形成根據教育法律性質所生成的獨特法治原則。以縱向的角度去進行教育法典的體系式重構，與簡單的匯編式大有不同。體系化的前提之一是對法律關系進行邏輯分類，再將各單行法律的原則性規定進行歸納整合，而非簡單疊加，目的是制定出調整一個法律部門的專屬性和完整性法典。在體系式編纂模式之下，立法者是從現行的教育法律、制度、政策和規范中提取那些獨特的、抽象的、穩定的規定形成原則性條款。第二，形式和實質兩個層面上的理性追求，能夠以體系化的方式達到教育法典形式和實質的高標準統一。從實質理性的層面上來說，法典本身具有對某些價值、理念、道德的追求，而形式理性則要求這些追求要從外在形式上表現出來。第三，法律價值和法治思維存在內在一致性，利用法治思維進行更加系統化的編纂，才能更好地體現法律價值。

（二）采用“總則+分則”的體例結構

參照其他法治國家以及國內民法典的立法經驗，結合我國40余年的教育法治建設，在類體系化的水平上我國教育法典編纂適合采用“總則+分則”的體例。現有的《教育法》不僅是整個教育法典的“排頭兵”，更是起到了“中心軸”作用：率領其他教育單行法和政策法規，同時統籌各編，解決教育類型與教育階段之間的沖突。因此，可以在《教育法》的基礎上，制定教育法典總則編。其具體內容可以效仿日本《教育基本法》，以基本原則和教育理念為中心，圍繞學校教育、社會教育、家庭教育以及教師、學生和受教育權等內容制定出教育法典。教育法典總則應該具有以下兩個特點：一是應該具有高度的前瞻性，可以對分則的各個章節進行一個總體上的概括，并將其提綱的特點發揮出來；二是在具體的內容方面也不能說得過于詳細，不然就會取代了分則的作用，變得過于繁瑣。

對于分則部分，需要注意處理好以下幾個問題。首先，從整體上來看它是對總則部分的一個具體回應，既要滿足教育領域現實的立法需求，追求總則的價值目標，也要將總則中的前瞻性融入分則的制定當中，細化總則部分的概括性條款。同時，為了結合上述體系化的編纂模式，分則部分的條款要在吸收現有法律法規的基礎上，補充完善其他教育領域缺失的單行法，并梳理出自身的內在邏輯。其次，在各個層級的規范設定上，同一效力、不同效力的規范以及單一規范的內部都要保持通順、合理，沒有沖突矛盾，以期實現邏輯上的自洽性。最后，在內容的設置上可以從以下兩個方面入手：其一是規定好每一編的內容，包括學前教育、義務教育、高等教育、職業教育、社會教育、家庭教育等等。在進入新時代中國特色社會主義的過程中，會出現更多新形式的教育模式，可以根據新的社會需要再行設置其他教育編作為兜底條款。其二是設置好每一編中教育主體、教育活動、法律責任等規范要素。需要注意的是，同一要素在不同編當中的權利義務也有所不同，例如教師在學校教育和校外教育培訓機構當中的職責和權利就是有區別的，同一人也不能有以上兩種身份的重疊。

（三）采用“三位一體”的規范設置

考慮到對法典穩定性的維護以及在適用過程中可能會出現的新問題，需要用立法解釋的方式完善教育法典。因此，在規范設置上可采取“一般規定+修正案+司法解釋”模式，后兩者分屬于立法解釋和司法解釋，在效力等級上以修正案為代表的立法解釋與法典的效力相同，司法解釋是司法機關在司法運用過程中制定的，不可與前兩者相抵觸。一般規定即教育法典本身，由總則和分則組成，囊括了教育法領域所有的法律法規，盡管如此，立法者的能力和認知也是有限的，社會的發展也有一定的不可預見性，因此法律很難做到所有要調整的事項全都規范到位。兜底性條款雖然可以克服部分由于滯后性和局限性所帶來的問題，但其本身也有缺陷，即具有與生俱來的模糊性，這大大增加了法律本身的適用范圍以及行政和司法機關的自由裁量權，因此所帶來的法律后果的不確定性也隨之增加。在此背景下，教育法典的規范設置亟須通過修正案和司法解釋來完善和補充，以維持法典的穩定性和完整性。對于教育法典未規定或者粗略規定的部分，可以效仿美國教育法典修正案的模式出臺教育法典修正案，對出現的新問題、新情形作進一步的規范，填補和修繕由于社會發展所帶來的法律滯后和缺失。而司法機關在審判過程中，對于教育法典的具體應用也存在問題，此時最高人民法院和最高人民檢察院可以對教育法典中關于法律責任的司法適用方面作出司法解釋。

結 語

教育法法典化是一項任重而道遠的系統工程。一旦制定成功，便會成為教育領域的基本法和教育權利保護的宣言書，是辦好人民滿意的教育的偉大保障，有利于加快建設教育強國、推進教育現代化，進一步推進全面依法治國，加快社會主義法治國家的建設以及中華民族偉大復興的中國夢的實現。他山之石可以攻玉，我們要盡力在借鑒他國經驗的基礎上，編寫好具有中國特色的教育法法典。

A Preliminary Study on the Codification Model of Education law in China

XIAO Deng-hui， HUANG Ju

（School of Law， Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079， China）

Abstract： The codification of education law can strengthen the systematization， standardization and scientization of education legislation. The compilation of educational code is of great significance both for the theoretical research of educational law and for the practice of the rule of law in education. It is helpful to promote the reform and innovation of the educational system in the way of the rule of law， improve the quality of education and realize the modernization of education. At present， there are three main legislative models for the compilation of the education code： the systematic code model represented by France， the comprehensive model of “basic law + separate law” represented by Japan and the compilation model represented by the US. The compilation of Chinas education code can be selectively used for reference in the above three models， using “systematic” in the model， “general principles + specific principles” in the legislative style， and “trinity” in the standard setting.

Key words： education legislation； codification； comparative study； code of education