全面推進云南省新型城鎮化發展的對策建議

◆ 郭凱峰 胡學偉

黨的二十大報告明確指出，要深入實施新型城鎮化戰略，這為云南推動新型城鎮化高質量發展指明了方向。《中共云南省委關于深入學習貫徹黨的二十大精神奮力開創新時代云南社會主義現代化建設新局面的決定》中指出，要補齊城鎮化短板，推進以人為核心的新型城鎮化。未來五年是全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期，深入實施新型城鎮化戰略，走出一條符合云南實際、地域特色、人民共享的新型城鎮化發展路子，對高水平譜寫中國式現代化云南篇章具有重要意義。

一、云南城鎮化發展中面臨的突出短板問題

黨的十八大以來，云南省認真貫徹落實習近平總書記關于推進新型城鎮化的重要講話精神和重要指示批示精神，在推進新型城鎮化的道路上因地制宜、因時制策，有序開展了村莊規劃全覆蓋、特色小鎮創示范、美麗縣城建設、副中心城市建設、“強省會”行動等系列省級層面聚焦城鄉板塊梯度發展的主題推進工作，云南新型城鎮化發展進程穩妥、成效顯著。目前，在云南新型城鎮化發展中仍然存在構建全齡友好型社會的支撐體系不完善、彰顯城鄉建設空間的生態價值不充分、推進高品質人居環境的范式機制不健全等突出短板問題。

（一）順應人口發展勢能、構建全齡友好社會發展體系仍需加強

當前，云南省人口自然增長率為1.23‰，常住城鎮人口和戶籍城鎮人口之間的差額約為600 余萬人。主要原因是在城鄉人口發展勢能的牽引下，與戶籍相掛鉤的流入地城市基本公共服務無法對流動人口實現全覆蓋，城鎮綜合承載力存在顯著區域差異，在面向各年齡段人口提供多元化友好發展支撐體系上仍需取得突破性進展。

（二）加快綠色低碳發展、釋放城鄉建設場域生態價值尤為迫切

當前，云南省城鎮綠地建設不夠，品質有待提升，城市和縣城建成區綠地率低于全國平均水平約2%，在城鎮、社區、鄉村、交通、河湖、校園、園區、景區等城鄉重點場域的設施建設與低碳發展銜接度不高，城鄉建設場域中的生態效益、經濟效益和社會效益潛力尚未充分釋放。

（三）促進城市轉型發展、營造高品質人居環境新路徑急需探索

城鎮建設仍然存在“千城一面”的路徑依賴和城市綠色轉型發展進度緩慢的情況，受綜合建設成本的影響，大中城市組團化發展動力仍然不足，城市存量空間的精明增長機制不夠健全，塑造各美其美、品質上乘的城市空間形態還有較大提升空間，城市現代管理制度有待進一步完善。

二、全面推進云南省新型城鎮化發展的對策建議

（一）以“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念為指引推進普惠型人口城鎮化發展

一是準確把握城鄉人口發展勢能，促進城鎮體系格局協調發展。科學把握當前全省總人口增速逐步放緩、縣域人口流出態勢明顯、滇中地區人口集聚顯著等一系列人口發展的新情況、新趨勢和新特征，加快推進“強省會”行動，統籌推動設市城市及州（市）政府所在地中心城市建設，有效推動縣城和經濟重鎮特色分類發展，積極提升國際口岸城市對外開放輻射能級，大力促進特色鄉村主產主業發展，有序推進大型易地扶貧搬遷安置區建設、縣城避險搬遷轉移安置區建設和交通樞紐及旅游景區配套建設，切實把城鄉人口發展新勢能轉化為優化全省城鎮體系格局新動能。

二是充分彰顯守邊固邊地域特點，有效激發沿邊人口內生活力。邊民富則邊防固，云南與非沿邊省份相比，在功能定位上擁有守邊固邊的重要屬性。近10 年來，云南省沿邊境線的25 個縣（市）總人口呈現“局部集聚、總量平穩、略有增加”的態勢，從提升維護邊疆安全能力和為祖國長治久安提供堅實保障的角度出發，在國家生育政策、省級生育舉措的前提下加快制定精準、穩妥的全面三孩綜合鼓勵專項配套政策。積極爭取沿邊8 個州（市）25個縣（市）開展國家沿邊地區人口高質量發展示范區建設，科學探索云南邊疆地區激發沿邊人口內生發展的動力機制。

三是增進民生福祉，加快構建全齡友好和“特定”扶助城市架構。始終把人口要素的基礎性地位作為城鎮化發展中最核心的變量來謀劃發展，根據城市發展階段和職能定位，加快探索具有云南特點的老年友好型、婚育友好型、婦女友好型、兒童友好型、人才友好型、青年友好型、就業友好型、商販友好型、殘障和困難群眾扶助型城市發展體系，全面構建云南全齡友好和“特定”扶助城市綜合發展長效機制。穩步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務項目數量和水平，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。“十四五”期間，有序探索滇中地區提升農業轉移人口居住證同等享受所在地義務教育、醫療生育、住房保障等享有水平。

（二）以城鄉綠美創新實踐為目標推進低碳型土地城鎮化發展

一是健全山壩相宜、海拔相適的低碳城鄉發展聚合點綠美體系。結合云南山壩分布形態、立體海拔氣候等地域特征，科學開展大規模國土綠化行動，加快推進城鎮、社區、鄉村、交通、河湖、校園、園區、景區等八大類綠美體系協同建設進程，著力推進環境基礎設施提級擴能，建設垃圾、污水收集處理設施，加強低碳化改造，打造藍綠公共空間。優化完善全域國土空間“綠美要素”土地用途管控規程，加快制定各類功能用地之間的合理轉換規則。

二是拓寬節約集約用地要求的防災避險與國土空間利用增量。全面實施節約集約的連片化、組團化、社區化及口袋化空間補綠增綠措施，進一步賦能城鄉建成區在空間布局、功能提升及基礎設施等方面的防災避險“海綿體”緩沖功效，有效完善城市安全防災體系和提升城市避險能力。適時開展“地上綠化美化、地下空間開發”的城區立體綜合開發模式試點工作。落實國家空間發展指南，開展田、水、路、林、村的全域國土綜合整治試點，盤活低效的存量集體建設用地，拓寬國土空間保護和利用場域增量，全面提升云南國土空間開發保護質量和能效。

三是賦能綠色經濟生態廊道的內需市場潛力及“雙碳”實施動力。城鄉綠美是一項兼具工程性、經濟性、生態性、藝術性的決策部署，生態廊道是城鄉空間重要的具象藝術生態產品，要依據劃定的“三區三線”統籌規劃城鎮、鄉村、交通、河湖、園區、景區等生態廊道建設，形成錯落有序、疏密有致的城鄉綠美空間。合理利用低丘緩坡大力發展鄉土苗木產業，及時制定種子種苗業、設施栽培、標準化技術推廣、市場拓展、社會化服務等相關配套政策，鼓勵苗木企業集群化、頭部化發展，推動鄉土苗木全產業鏈健康發展。探索推進滇中城市群“無廢城市”試點建設，探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和建筑材料循環利用技術體系，試點城市在固體廢物重點領域和關鍵環節取得明顯進展。

（三）以公園城市為重要載體推進品質型空間城鎮化發展

一是高標準踐行以公園本底為基質的內嵌式城市組團發展模式。學習借鑒成都公園城市示范區建設經驗，把公園城市作為云南城市發展的新范式，推動城市建設從“大刀闊斧開發”向“精雕細琢治理”轉變。結合城市行政區劃、人文歷史等因素，以公園化為本底科學謀劃城市組團發展新架構。把公園城市品質深度融入市民生活、工作、學習等全域空間場景，積極預防和治理交通擁堵、商業失落、停車困難、環境污染、爛尾空置等系列“城市病”，通過優化基礎設施、公共服務和資源環境等核心要素配置，重塑高品質的現代城市空間。

二是積極探索以人、產、城、園為基準的品質型城市存量空間模式。尊重基層首創精神，鼓勵昆明市建設公園城市、麗江市建設花園城市、景洪市建設雨林城市等內涵豐富、形式多元的探索實踐。人類對精神生活的追求是城市空間發展的重要推動力，對標新時代城市發展價值導向，從公園城市空間的尺度、布局、形式、意境等方面合理滿足城鄉居民對宜居品質的生理和心理需求，努力創造多元包容、富有親和力的城市宜居、宜業、宜產的高品質公共空間，打造更有能級的產業復合功能體系，建設更有溫度的人居公共空間體系，建立更加有效的公園城市空間治理體系。

三是高效推進以機制創新為基礎的公園化城市現代管理樣式。加快公園城市規劃建設、創新公園城市管理機制。充分匯聚省內外專家智庫的力量，加強對“城鄉綠美”和“公園城市”等云南新型城鎮化路徑的理論探索和實踐研究，發揮好云南公園城市規劃建設管理政策創新“蓄水池”作用。堅守公園城市存量建設用地開發邊界，適時制定出臺《云南省公園城市管理條例》及其配套管理辦法。探索政府發行基礎設施債券募集建設資金，同時積極引導社會資金參與公園城市建設的創新路徑。立足中國式現代化需求的城鎮化發展特征，保障各類群體的實際利益和發展需要，通過公眾參與推進公園城市現代管理制度完善和協同共治，高標準、高水平推進公園城市新機制建設。