區(qū)縣級內(nèi)部審計工作的困境與對策探討
——以南京市溧水區(qū)為例

張璐

引言

2018 年3 月《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11 號，以下簡稱11 號令）開始施行，內(nèi)部審計職責范圍得到拓展，審計機關(guān)對內(nèi)部審計的指導監(jiān)督職責更加明確具體。2022 年新施行的《中華人民共和國審計法》第三十二條規(guī)定：“被審計單位應當加強對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導，按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度。審計機關(guān)應當對被審計單位的內(nèi)部審計工作進行業(yè)務指導和監(jiān)督”，它從法律規(guī)范層面進一步明確了被審計單位應當加強對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導，促進了內(nèi)部審計獨立性和權(quán)威性的提升。

制度層面的保障加快了縣（區(qū)）級內(nèi)部審計的發(fā)展。2018 年以來，內(nèi)部審計地位不斷提升，各部門各單位逐步建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)，積極探索開展實質(zhì)性內(nèi)部審計工作，審計機關(guān)將內(nèi)部審計指導和監(jiān)督納入日常性工作，進一步規(guī)范內(nèi)部審計流程、提升內(nèi)部審計質(zhì)量。本文基于南京市溧水區(qū)內(nèi)部審計工作的實踐，結(jié)合縣（區(qū)）級內(nèi)部審計的現(xiàn)狀，剖析內(nèi)部審計工作面臨的難點堵點，探討縣（區(qū)）級內(nèi)部審計深化發(fā)展路徑，助力縣（區(qū)）級內(nèi)部審計工作高質(zhì)量發(fā)展。

一、縣（區(qū)）級內(nèi)部審計的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，縣（區(qū)）級內(nèi)部審計工作在黨委、政府的領(lǐng)導下，體制機制不斷健全，工作質(zhì)效不斷突顯。

以溧水區(qū)為例，2022 年12 月最新內(nèi)部審計統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，溧水區(qū)已設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)的單位68 個，其中獨立設(shè)置機構(gòu)的單位5 個。全區(qū)內(nèi)部審計人員211 人，其中專職人員37 人，占比17.54%。從學歷角度分析，大學本科人員占比最高，為78.67%；從職稱角度分析，初中級職稱人員占比32.23%，無職稱人員占比64.45%；從年齡結(jié)構(gòu)分析，30～50 歲人員占比65.4%；從知識結(jié)構(gòu)分析，會計專業(yè)人員占比最高，為41.71%；內(nèi)部審計人員中擁有CIA 資格的人員數(shù)為2 人，占比0.95%。內(nèi)部審計人員基本具備從事審計工作的文化水平，但仍存在專業(yè)能力不強、知識結(jié)構(gòu)較為單一的問題。

根據(jù)2020～2022 年底全區(qū)內(nèi)部審計機構(gòu)業(yè)務工作開展情況分析，全區(qū)年均開展內(nèi)審項目340 個，其中委托外包項目約占比45%；按照項目類型劃分，專項資金審計占比27%，財政財務收支審計占比26%，經(jīng)濟責任審計占比20%，固定資產(chǎn)投資審計占比17%，內(nèi)部控制和風險管理審計占比9%，政策跟蹤審計、信息系統(tǒng)審計幾乎沒開展。審計發(fā)現(xiàn)問題中，合規(guī)性問題占比約99%，績效類問題發(fā)現(xiàn)較少；進一步分析合規(guī)性問題種類，會計核算方面問題占比最大，約60%，但隨著內(nèi)審工作的發(fā)展，政策落實、內(nèi)控執(zhí)行、風險管理等方面的問題越來越受到重視，審計發(fā)現(xiàn)問題種類也越來越多樣。從內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況來看，整改及時性較強，金額類問題整改率約80%，非金額類問題整改率約57%。

以上數(shù)據(jù)可見，縣（區(qū)）各部門、各單位積極探索開展內(nèi)部審計工作，逐步健全內(nèi)部審計機構(gòu)、配備內(nèi)部審計人員、組織實施內(nèi)部審計項目，在改進內(nèi)部治理、提升發(fā)展效能、推動改革創(chuàng)新等方面取得了一定成效。

二、縣（區(qū)）級內(nèi)部審計面臨的困境

自11 號令實施后，各級黨委和政府高度重視內(nèi)部審計工作。以溧水區(qū)為例，2019 年8 月，區(qū)委區(qū)政府貫徹落實內(nèi)部審計相關(guān)規(guī)定要求，出臺了《溧水區(qū)關(guān)于進一步加強內(nèi)部審計工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）?！秾嵤┮庖姟返某雠_為健全溧水區(qū)內(nèi)部審計制度提供了依據(jù)，同時也對新形勢下內(nèi)部審計工作提出了更高的要求。結(jié)合內(nèi)部審計發(fā)展現(xiàn)狀來看，縣（區(qū)）級內(nèi)部審計工作仍面臨諸多難點堵點。

1.工作機制不完善，影響內(nèi)審工作正常開展

根據(jù)《實施意見》，區(qū)內(nèi)財政財務收支金額較大或者下屬單位較多的單位、各鎮(zhèn)（街）、園區(qū)管委會、區(qū)直屬國有企業(yè)和國有控股企業(yè)等應當依法建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)，或授權(quán)除財務、業(yè)務管理決策和執(zhí)行部門以外的內(nèi)設(shè)機構(gòu)履行內(nèi)部審計職責。截至目前，區(qū)內(nèi)僅有3 個鎮(zhèn)（街）和2 家區(qū)級醫(yī)院單獨設(shè)置了內(nèi)審機構(gòu)，多數(shù)單位的內(nèi)審機構(gòu)與財務部門合署辦公，由財務人員兼職內(nèi)審工作，嚴重影響了審計工作的獨立性，存在自我檢查威脅。部分單位主要負責人未能充分認識到內(nèi)審工作對強化單位內(nèi)部管控的重要意義，對內(nèi)審工作不能準確定位，甚至認為完全可以通過購買服務方式實施內(nèi)部審計；單位內(nèi)部中層及一般人員對內(nèi)審工作不了解、不理解，存在抵觸情緒，部分單位開展內(nèi)審工作的阻力較大。

從溧水區(qū)近年來實施的內(nèi)審工作專項調(diào)研結(jié)果來看，各單位主要負責人專題研究內(nèi)審工作計劃安排、工作結(jié)果較少，聽取內(nèi)審整改工作匯報不多，重視程度不高；內(nèi)審機構(gòu)職責不清晰，內(nèi)審人員流動性大，不能規(guī)范開展內(nèi)審工作；審計結(jié)果和查出問題整改通報機制不到位，缺乏對審計結(jié)果的運用，審計整改推進存在阻力。各單位領(lǐng)導干部未能準確認識新形勢下內(nèi)審工作新定位，是制約內(nèi)審工作發(fā)展的重要原因。思想上的重視才能帶來體制上的完善，才能為內(nèi)審工作的健康發(fā)展打牢基礎(chǔ)。

2.工作重點不明確，影響內(nèi)審職能充分發(fā)揮

根據(jù)《實施意見》，區(qū)內(nèi)各單位要明確內(nèi)部審計工作重點和任務，開展內(nèi)部管理領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，加強內(nèi)部控制和風險管理審計，利用內(nèi)部審計機構(gòu)熟悉本單位業(yè)務活動的特點，著力加強資產(chǎn)管理和財政財務收支、建設(shè)工程等內(nèi)容的審計，及以提高經(jīng)營管理活動和專項資金使用經(jīng)濟性、效率性和效果性為目標的績效審計。目前，溧水區(qū)各單位開展的內(nèi)審項目主要集中在專項資金審計和財務收支審計方面，發(fā)現(xiàn)的問題也主要集中在會計處理錯誤、財務管理不規(guī)范等方面。除教育、公安等部門外，實施內(nèi)管領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的單位較少；鎮(zhèn)（街）實施社區(qū)（村）干部經(jīng)濟責任審計，主要是社區(qū)（村）兩委換屆需要。對本單位及下屬單位貫徹落實重大政策措施情況、重大資產(chǎn)及資源管理使用情況、內(nèi)部控制及風險管理情況實施審計較少，審計項目種類單一，未能圍繞單位重點工作規(guī)劃審計項目，審計效果往往不能滿足需要。

多數(shù)單位實施的審計項目主要通過購買第三方服務方式進行，由內(nèi)審人員獨立實施或以其為主實施的審計項目占比不高。過渡依賴中介機構(gòu)的第三方審計，影響了內(nèi)審人員自身業(yè)務能力的鍛煉和水平的提升，同時也限制了審計的廣度和深度，影響審計作用的發(fā)揮。

受機構(gòu)和人員的限制，內(nèi)審機構(gòu)開展工作時往往束手束腳，無法深入問題實質(zhì)，往往浮于表面，應付上級任務，未能真正發(fā)揮內(nèi)審職能、創(chuàng)造價值。

3.工作程序不規(guī)范，影響內(nèi)審工作質(zhì)量提升

根據(jù)《實施意見》，區(qū)內(nèi)各單位要依法依規(guī)開展內(nèi)部審計工作，建立完善內(nèi)部審計質(zhì)量管理和自我評估機制，加強內(nèi)部審計項目計劃、現(xiàn)場實施、審計報告與成果應用的全過程管理。但通過對內(nèi)審機構(gòu)審計檔案的分析，區(qū)內(nèi)審機構(gòu)普遍存在審計取證單、工作底稿編寫不規(guī)范的情況，使用公文紙記錄取證內(nèi)容，原始證據(jù)修改較多，沒有被審計單位蓋章確認，取證附件冗余、關(guān)聯(lián)度低；內(nèi)管領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計報告中羅列個人簡歷情況、年度工作總結(jié)、資產(chǎn)負債數(shù)據(jù)等；審計通知書、審計報告征求意見稿、審計報告無相關(guān)文號；審計報告反映問題無定性、無定量分析內(nèi)容，定性依據(jù)不準確。審計質(zhì)量是審計工作的生命線，是高效發(fā)揮審計監(jiān)督作用的重要保證，審計質(zhì)量的欠缺，嚴重制約了縣（區(qū)）級內(nèi)審工作的長遠發(fā)展。

內(nèi)審工作具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性，目前，各單位專職內(nèi)審人員缺乏；內(nèi)審人員專業(yè)能力參差不齊，有些不具備開展內(nèi)審工作所需的專業(yè)背景；審計機關(guān)雖積極開展培訓，但短時間內(nèi)也無法大幅度提升全區(qū)內(nèi)審工作質(zhì)量；這些因素對規(guī)范開展內(nèi)審工作產(chǎn)生了較大阻力。

三、縣（區(qū)）級內(nèi)部審計的發(fā)展對策

1.強化黨對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，要加強黨對審計工作的領(lǐng)導。以溧水區(qū)為例，內(nèi)部審計工作由區(qū)委審計委員會統(tǒng)籌統(tǒng)領(lǐng)，鼓勵鎮(zhèn)（街）、區(qū)屬國有企業(yè)及行業(yè)主管部門設(shè)立審計委員會。目前區(qū)內(nèi)已有9 家單位設(shè)立了黨委審計委員會，2 家單位成立了內(nèi)部審計工作領(lǐng)導小組，完善的組織領(lǐng)導體系為內(nèi)部審計工作的有效開展奠定了基礎(chǔ)。

以黨建促進內(nèi)部審計發(fā)展，切實把黨對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導貫穿始終，是內(nèi)部審計工作提質(zhì)增效的法寶。審計機關(guān)積極與內(nèi)審機構(gòu)建立黨建聯(lián)盟，共同開展政治學習、廉政教育等活動，幫助審計人員提高政治站位，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力。鼓勵內(nèi)審機構(gòu)在審計現(xiàn)場成立臨時黨支部，開展“黨旗在審計一線飄揚”“黨徽在審計一線閃耀”等活動，將黨建融入審計業(yè)務、延伸到項目一線，充分發(fā)揮黨員干部模范帶頭作用，強化責任擔當，引領(lǐng)內(nèi)部審計工作蓬勃發(fā)展。

2.優(yōu)化內(nèi)部審計體制機制

審計機關(guān)有義務幫助被審計單位理順內(nèi)部審計管理體制，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)和職能配置。以溧水區(qū)為例，審計機關(guān)抓住機構(gòu)改革契機，主動與區(qū)委編辦溝通，將“建立健全內(nèi)部審計工作機制”納入?yún)^(qū)級各部門三定方案中，對有條件的，特別是有所屬單位，且獨立核算財務的主管部門，必須單獨設(shè)立內(nèi)部審計科室，沒有條件的，要求將內(nèi)部審計工作融入相關(guān)科室職能之中。

為進一步推動區(qū)屬國有企業(yè)深化改革，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營管理，發(fā)揮內(nèi)部審計作用，2021 年7 月，溧水區(qū)委印發(fā)了《關(guān)于在部分區(qū)屬國有企業(yè)建立總審計師制度的通知》，明確在區(qū)屬三大集團公司建立總審計師制度，各增設(shè)總審計師1 名，列區(qū)管副職管理。建立在企業(yè)黨組織、董事會領(lǐng)導下的總審計師制度，由作為企業(yè)領(lǐng)導成員的總審計師協(xié)助主要領(lǐng)導抓內(nèi)部審計工作，有效提升了內(nèi)部審計在企業(yè)中的地位，強化了內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性，有利于審計價值的創(chuàng)造和審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，是優(yōu)化國有企業(yè)內(nèi)部審計體制機制的利器。

3.聚焦內(nèi)部審計主責主業(yè)

內(nèi)部審計工作只有堅持問題導向，才能當好單位的“經(jīng)濟衛(wèi)士”。以溧水區(qū)為例，審計機關(guān)為幫助內(nèi)部審計機構(gòu)聚焦主責主業(yè)，積極開展研究型內(nèi)部審計，在分層分類的基礎(chǔ)上，圍繞區(qū)委區(qū)政府中心工作，緊扣服務和保障民生、防范化解重大風險等目標任務，統(tǒng)籌安排內(nèi)部審計項目。幾年來，組織內(nèi)部審計機構(gòu)開展農(nóng)村環(huán)境整治提升工程、農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)運營情況、新冠肺炎疫情防控資金管理、國有企業(yè)經(jīng)營風險防范等領(lǐng)域?qū)徲嫞瑢徲嫵尚У玫絽^(qū)委區(qū)政府及各單位的肯定。

部門和單位內(nèi)部管理領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計工作是各單位領(lǐng)導層非常關(guān)心的工作，也是內(nèi)部審計機構(gòu)的重點工作。結(jié)合干部管理監(jiān)督需要和審計資源等實際情況，科學制定內(nèi)管干部經(jīng)濟責任審計中長期規(guī)劃和年度審計項目計劃，組織實施內(nèi)管干部經(jīng)濟責任審計，能夠有效促進權(quán)力規(guī)范運行，督促被審計的內(nèi)管干部守規(guī)盡責、擔當作為。

4.加強內(nèi)部審計人才隊伍建設(shè)

目前，縣（區(qū)）級內(nèi)審人員專職少，兼職多，業(yè)務水平參差不齊，極大程度上制約了內(nèi)審工作的發(fā)展。加強內(nèi)部審計人才培養(yǎng)，打造一支縣（區(qū)）級高素質(zhì)專業(yè)化內(nèi)部審計隊伍，對內(nèi)部審計工作的發(fā)展至關(guān)重要。以溧水區(qū)為例，審計機關(guān)積極建立培訓引導長效機制，每年年初廣泛征求內(nèi)審人員意見，統(tǒng)籌安排培訓內(nèi)容，旨在滿足新形勢下內(nèi)審工作需求；采用豐富多樣的培訓形式，如開展專題培訓研討，設(shè)立審計微講堂，與高校合作開設(shè)審計綜合素質(zhì)提升課程等；建立交流平臺，通過組織全區(qū)范圍內(nèi)的內(nèi)審經(jīng)驗交流會、分行業(yè)的座談會，建立內(nèi)審業(yè)務交流微信群，為內(nèi)審人員搭建各抒己見、相互學習的平臺，為審計機關(guān)建立傾聽內(nèi)審聲音、分享工作經(jīng)驗的渠道，拉近審計人員的距離，互學互促，共同提高。審計機關(guān)積極推進“以審代訓”模式，鼓勵被審計單位選派內(nèi)審人員參與國家審計項目。通過制定“以審代訓”實施辦法，將此項工作制度化、常態(tài)化。堅持自愿報名與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相結(jié)合，充分調(diào)動內(nèi)審人員積極性；堅持審訓結(jié)合，由審計機關(guān)業(yè)務骨干對內(nèi)審人員開展“一對一”現(xiàn)場業(yè)務指導，促進其審計業(yè)務能力的提升。

審計是專業(yè)化程度較高的工作，為了讓內(nèi)審人員能夠系統(tǒng)的學習審計實務，規(guī)范開展審計工作，審計機關(guān)可組織編制內(nèi)部審計操作指引，從審計各環(huán)節(jié)進行詳細講解；也可分行業(yè)編制審計實務手冊，歸納總結(jié)風險點及相應審計策略，講解經(jīng)典審計案例。通過典型示范、分類指導，幫助內(nèi)審人員厘清思路，把握重點，提升內(nèi)審工作質(zhì)效。

5.創(chuàng)新內(nèi)部審計指導監(jiān)督方式

為實現(xiàn)國家審計與內(nèi)部審計“雙輪”驅(qū)動，審計機關(guān)需要不斷創(chuàng)新內(nèi)部審計指導和監(jiān)督舉措。以溧水區(qū)為例，審計機關(guān)常態(tài)化開展聯(lián)動審計，以實戰(zhàn)實訓的方式指導內(nèi)部審計機構(gòu)開展審計項目，實現(xiàn)精準幫扶。審計機關(guān)連續(xù)四年在財政預算執(zhí)行審計、專項審計調(diào)查等項目中部署實施聯(lián)動審計，實行組織方式統(tǒng)一、實施方案統(tǒng)一、取證格式統(tǒng)一、問題定性統(tǒng)一、問題處理統(tǒng)一等五統(tǒng)一模式，充分統(tǒng)籌鎮(zhèn)（街）、國有企業(yè)內(nèi)部審計資源，整合內(nèi)部審計力量。聯(lián)動審計以審計項目為載體，實現(xiàn)了國家審計與內(nèi)部審計的協(xié)作融合。

審計機關(guān)對內(nèi)審工作實施定期檢查考核，有利于促進被審計單位扎實開展內(nèi)審工作，規(guī)范審計行為，提高審計質(zhì)量。由審計機關(guān)提請黨委、政府將內(nèi)審工作開展情況納入對鎮(zhèn)（街）、國有企業(yè)及部門的績效考核之中，制定考核細則，通過設(shè)置組織制度建設(shè)、審計項目實施、審計發(fā)現(xiàn)問題整改、信息宣傳等多維度、多層次的指標體系，督促被審計單位重視并強化內(nèi)審工作，引導內(nèi)審人員解放思想、積極作為，逐步規(guī)范開展內(nèi)審工作。