深化我國全面預算績效管理舉措的思考

侯波

2018 年9 月，黨中央、國務院發布全面實施預算績效管理政策以來，有效地促進了預算管理改革和政府治理的深刻變革。特別是近幾年來經過各方共同努力，各地區、各部門全面預算績效管理政策措施的落地實施，初步實現中央部門和省級層面基本構建完成預算績效管理體系“三全”（全方位、全過程、全覆蓋）的階段性目標，主要表現在：一是初步形成全方位管理格局。包括全面開展中央對地方專項轉移支付、中央本級預算項目績效管理，嘗試部門整體支出績效管理，對中央預算部門以及地方財政組織開展績效考核。二是基本建立全過程管理鏈條。新出臺重大政策、項目常態化進行績效事前評估、目標管理、運行監控，不斷完善調整部門、單位績效自評和財政評價內容、方式，績效結果與政策調整、預算安排逐漸掛鉤。三是構建全覆蓋管理體系。績效管理涵蓋一般公共預算和政府性基金、社會保險基金、國有資本經營預算，并拓展向政府性投資基金、政府購買服務、政府和社會資本合作項目、地方政府專項債券項目等領域延伸。

隨著我國預算績效管理改革不斷加速推進，財政性資金使用效果顯著提升，但因我國有五級政府，全面預算績效管理的實施面臨較大的困難和挑戰，存在一些亟待解決問題：有的地方和部門、單位尚未牢固樹立全面預算績效管理理念，重支出和投入、輕管理與績效仍然程度不同的存在；市縣一級全面預算績效管理的基礎工作較為薄弱，廣度和深度有較大的拓展空間；績效目標定性定量指標設置不夠科學合理，績效自評隨意性大、嚴格規范性不夠，績效信息沒有或有限向社會公開，績效評價結果對責任約束和預算安排掛鉤較為松軟等。解決好績效管理中存在的主要問題是深化全面實施預算績效管理的關鍵，是增強財政性資金使用效能的迫切需要。具體包括“七個著力”：

一、著力加強宣傳全面預算績效管理。一是中央有要求。黨中央、國務院高度重視預算績效管理，對全面實施預算績效管理提出了明確政策要求，并進行了統籌規劃。二是法律有規定。預算法及其實施條例以法律形式明確了實施預算績效管理的要求。三是現實很需要。預算體現著政府的戰略意圖和政策重心，關系著廣大人民群眾的根本利益。預算緊平衡成為各級財政運行的一個常態，抓好抓牢預算績效管理這一有效管理手段，有利于推動優化財政支出結構，提高財政資金使用效益。通過宣傳，形成廣泛共識，真正認識到全面預算績效管理是黨中央、國務院的決策部署要求，是落實依法行政、依法理財的應有之義，是應對財政緊平衡、緩解財政收支矛盾的現實需要。這有利于推進國家治理體系和治理能力現代化，有利于推動經濟高質量發展，有利于踐行以人民為中心的發展思想。

二、著力拓展深化全方位預算績效管理。一是拓展深化五級政府收支預算績效管理，補齊市縣鄉預算績效管理的“短板”，重點關注預算收入質量，制定切合實際的增長目標，依法依規征收各項稅費，嚴禁虛假征收過頭稅費，政府舉借債務不得超過限額;預算支出在量入為出、統籌兼顧的基礎上保證重點，使有限的財政資源得到優化配置，財政保障能力能夠持續增強。二是在部門、單位收支預算納入績效管理的基礎上，重點推進部門、單位整體績效評估，推動其提升整體績效管理水平。三是加強政策、項目的預算績效管理。重點從成本效益、數量質量等方面多角度綜合評價使用資金的效果，其中：對一年以上實施期的較大政策和項目進行全周期跟蹤分析、動態評價，并建立健全調整機制。

三、著力織牢全過程預算績效管理鏈條。一是完善預算申請的前置績效評估。將重大政策、項目事前績效評估結果作為預算申請的前置要件；對重大政策、項目同級財政部門須加強預算審核，視情況在完善相應操作辦法的基礎上引入第三方機構獨立評估績效，參考評估結果審核安排預算。二是設定科學的績效目標。各級、各部門編制預算時，應按照同級財政部門績效框架以及政策規定，科學精準設置部門、單位整體績效目標和政策項目績效目標；財政部門須同步批復下達已審核通過的績效目標與預算。三是有效監控績效運行。各級財政部門要充分運用信息系統加強預算執行和績效目標實現的日常監控，完善重大政策項目績效跟蹤機制，正確運用暫緩或停止預算撥款等手段，督促其及時整改落實存在的問題。四是強化績效評價結果的充分有效應用。各部門、各單位須按要求開展績效自評報送同級財政部門審核。各級財政部門應完善部門整體績效評價、重大政策項目績效評價、對下級財政運行情況綜合績效評價的辦法和科學的運行機制，規范引入第三方機構參與績效評價，健全反饋績效評價結果和責任整改辦法。硬化預算安排中績效評價結果的應用，大力削減低效、無效資金，提高財政資源配置效率。

四、著力優化全覆蓋預算績效管理體系。一是優化一般公共預算績效管理體系。收入重點關注收入結構、稅費征管效率等，支出重點關注資金分配的公平與效率、效益，以及政策項目實施的資金使用效果。二是政府性基金預算、國有資本金預算、社會保險基金預算根據各自的資金特性全部納入并不斷優化績效管理。

五、著力完善預算績效管理辦法。一是完善規范預算績效管理流程。為提高預算績效管理的效能，須將績效管理各項指標、各個環節融入預算管理流程，實現預算與績效管理一體化。二是建設完善預算績效標準體系。各級財政部門應加快完善有效、可考核的框架性的共性績效指標，各部門應分行業、分領域、分層次建立健全績效指標和標準體系，該體系應體現突出結果導向，重點考核實績，并與部門預算項目支出標準、基本公共服務標準等匹配銜接。三是不斷優化評估評價方法。充分運用大數據分析技術，多維度和多視覺采用因素分析、成本效益分析等科學方法，使績效評估評價結果更加客觀、真實、準確。

六、著力強化預算績效管理的硬約束。一是加強責任約束。按照政策要求，地方各級黨政主要負責人和部門、單位主要負責人分別承擔對本管轄區域的預算績效管理責任，需要實化細化責任承擔的具體情形舉措，真正讓績效長出銳利的“牙齒”。二是深化激勵約束。按照現行規定，各級財政部門有權監督本級各部門及其所屬各單位的預算管理工作，對各部門預算執行和績效情況評價考核，為此，應完善考核結果與政策調整、預算資金安排掛鉤辦法，對績效好的政策和項目給予資金保障激勵政策，對碎片化項目和低效、無效資金進行調整、削減甚至取消。

七、著力加強績效管理監督問責。一是各級財政部門要推進績效管理信息與預決算草案同步報送統計，同步向社會主動公開，自覺接受人大和社會監督。二是審計機關依法對預算績效管理情況開展審計監督并落實好整改。三是預算績效結果納入政府績效和干部政績考核體系，以促進干部履好職、盡好責。各級財政部門依規做好績效考核，完善考核結果通報、約談整改、先進表彰等制度和舉措。