基于PV-GPG模型的科研誠信管理政策文本分析

李利軍,任 垚,李艷麗 ,曹永新

(石家莊鐵道大學,河北 石家莊 050043)

0 引言

近年來,我國科研投入力度不斷加大[1],科研失信行為卻屢禁不止。云南省科技廳2023年5月公布了一批科研嚴重失信行為記錄名單,涉及23個項目單位及負責人,嚴重逾期未驗收的項目達19個[2]。2023年7月,天津市科技局發(fā)布科研失信處理公告[3]。科研失信治理難題該何解?黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化。社會治理體系是國家治理體系的重要組成部分[4]。科研誠信是社會信用在科研領域的延伸,因此科研誠信管理可以理解為社會治理體系的子集,作為典型的多元主體共治的公共問題,具有高復雜性和高價值沖突的特征。從分布范圍來看,科研失信問題涉及科研管理全過程,包括項目指南、項目申報、立項評審、過程管理、結題驗收和監(jiān)督評估等項目管理環(huán)節(jié);從維度來看,其價值沖突、科研失信行為的界定、取證以及調查處理的難度已處于高位,并且隨著技術進步更加隱匿化。以前科研誠信管理聚焦于組織內部[5-9],現在則需要關注其外部特征,如宣傳教育[10-11]、信用修復、分級分類評價、輿情回應等。因此,從理論視角重新審視科研誠信管理內外部特征,成為破解科研失信治理難題的關鍵。

以公共價值為基礎的政府績效治理(PV-GPG)在反思新公共管理“效率至上”基礎上,對政府績效概念進行重構。PV-GPG模型核心在于兩方面:一方面政府是一種社會價值建構,只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎,也只有根植于社會的政府績效才能產生其可持續(xù)提升的需要;另一方面只有在政府績效價值建構基礎上的科學管理,才能保證政府產出與社會需求的高度一致[12]。從現有文獻來看,PV-GPG在生態(tài)環(huán)境治理[4, 13-14]、公共項目[12]、公立醫(yī)院改革[15]、 預算績效評價[16]、公共領導[17]、公共決策[18]、數字政府[19]等領域得到成功應用。自誕生10余年來,PV-GPG模型仍處于探索性構建階段,其不足主要體現在:①未能揭示選擇、約束和領導在價值建構和政府績效管理體系中的運行機制[20];②雖然明確了基于公共價值的績效評估步驟[21],但是缺乏具體量表對政府績效進行測度,可操作性仍顯不足。

管理體系建立的最終目的是提升管理績效[4],本文認為科研誠信績效管理可以等同于科研誠信管理。同時基于獨特的理論優(yōu)勢,PV-GPG模型適用于回應高復雜性和高價值沖突的公共問題挑戰(zhàn)[4],契合本文研究主題。因此,在PV-GPG模型基礎上,建立起“X維度公共價值—Y維度組織管理—Z維度協(xié)同領導”的三維分析框架,利用扎根理論的編碼技術,對25地公布的科研誠信管理政策進行文本分析。具體而言,本文擬研究以下問題:在PV-GPG模型指導下,地方政府出臺的科研誠信管理政策的問題域體現在何處?未來我國科研誠信管理改進的方向在哪里?本研究從PV-GPG理論視角出發(fā),提供一種評估我國科研誠信管理政策的分析思路。同時,揭示我國科研誠信管理困境以及提出相應的改進建議,有助于深化對科研誠信管理機制的理性認識。

1 研究設計與研究方法

1.1 數據來源

本文通過網絡檢索方式,從政府官網、中國知網、北大法寶、百度搜索引擎等網站,以“科研誠信”“科研失信”“科技信用”等作為關鍵詞,匯總得到2018-2022年25個省市區(qū)科技廳(委、局等)頒布的科研誠信相關管理辦法29份,具體如表1所示。2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)與科技部等二十二部門在2022印發(fā)《科研失信行為調查處理規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)作為頂層設計文件[22]。因此,一方面本文將2018年設定為檢索的起始時間點,另一方面將其作為參照對象辨析地方開展科研誠信建設的特點與不足。其中,29份政策文件中包括4份與科研誠信評級評價相關的文件,無論是從文本編碼還是實踐邏輯來看,科研誠信評價制度都屬于科研誠信管理制度的核心環(huán)節(jié)。因此文本分析需要將其囊括在內。發(fā)文主體涉及25個省份,廣西、湖南和寧夏等開展科研誠信建設實踐較早,還未發(fā)布相關管理辦法的省份包括北京、陜西、山西、甘肅和湖北等。

1.2 文本編碼

基于扎根理論的編碼技術,借助Nvivo 12軟件對29份科研誠信管理政策進行開放式編碼、主軸編碼和核心編碼,梳理科研誠信管理維度,發(fā)掘關鍵概念間的內在關系。為保持政策內容表達的完整性,本文將政策的“條”作為最小編碼單元,未對其進行細分拆解,而且由于同一個編碼單元可對應多個維度,因此最終生成的參考點數量之和大于編碼單元數[23]。材料來源表示編碼單元對應的文本數量,29份政策文件形成29個材料來源。若材料來源數小于25,表明部分地方的科研誠信管理政策缺失該維度;反之表明25個省份在建設科研誠信的過程都能涉及到該環(huán)節(jié)。參考點表示編碼單元數量,不同維度下的參考點數占比形成覆蓋率,用來表征地方政府的注意力[24]。覆蓋率比值高表明這一維度是地方政府建設科研誠信的重點領域。

科研誠信管理政策文本編碼最終形成3個核心編碼以及7個主軸編碼,如表2所示。從核心編碼結果來看,組織管理的覆蓋率最高,為55.91%,遠高于公共價值(14.16%)和協(xié)同領導(29.93%)。表明組織管理是建設科研誠信的重要關注點。從主軸編碼結果來看,公共價值形成價值實現方式(12.56%)和價值載體(1.60%)兩個子節(jié)點,對價值實現方式的注意力明顯高于價值載體;組織管理形成科研誠信管理制度(45.20%)和科研信用行為(10.71%)兩個子節(jié)點,科研誠信管理制度是組織管理建設的核心所在;協(xié)同領導形成信用信息(13.79%)、調查處理程序(10.96%)和懲戒(5.17%)3個子節(jié)點,注意力占比基本均衡。

2 科研誠信管理政策文本分析

2.1 X維度:公共價值分析

從價值實現方式來看,權益保護(36.52%)、信用修復(29.57%)、通報公示(19.13%)和利益沖突(3.48%)構成其4個子節(jié)點。其中,信用修復是價值實現的重要方式之一,但是其材料來源數低于25,表明信用修復機制仍未覆蓋全部地區(qū)。進一步分析發(fā)現,對信用修復制度作出相關規(guī)定的省份存在以下問題:①制度指導性不足,未對信用修復申請對象、材料、環(huán)節(jié)、處理時限與方式等內容作出明確規(guī)定;②未體現與失信程度的對應性,表現為信用修復申請條件沒有依據科研失信行為的嚴重程度而定。

從價值載體來看,社會監(jiān)督(6.09%)、宣傳教育(3.48%)和信息安全(1.74%)構成其3個子節(jié)點。宣傳教育作為公共價值的核心載體,覆蓋率占比偏低,材料來源數僅為4,表明部分省域都未能注意到宣傳教育對提高科研人員誠信意識所起到的示范引領和約束警示作用,制度設計存在瑕疵。從國外實踐來看,美國、澳大利亞、法國、芬蘭和瑞士等國家提出要對科研人員進行科研誠信方面的教育培訓。從實踐來看,《意見》雖然指出要加強科研誠信宣傳教育,但部分地方卻未能及時落實相關要求,而且科研誠信教育多以集中培訓為主,方式大多為學術講座或者專題活動,宣傳教育方式單一、時間短且頻次低,導致宣傳教育力度不足、科研誠信意識難以普及。綜上所述,當前科研誠信建設偏向監(jiān)督與懲治,對公共價值的關注度偏低。

表3 公共價值維度文本編碼結果及參考點

2.2 Y維度:組織管理分析

從節(jié)點來看,科研誠信管理制度包含全過程管理(42.89%)、科研誠信承諾制(3.84%)、科研誠信審核制(2.48%)、科研誠信分類評價制度(11.29%)、科研誠信獎懲制度(15.58%)、科研成果管理制度(0.68%)、科研誠信容錯制度(0.90%)、科研誠信終身追究制度(0.23%)和科研誠信記錄動態(tài)調整制度(2.71%)9個子節(jié)點。其中,最大覆蓋率為42.89%,最小為0.23%,表明科研誠信管理制度內部分化明顯。科研信用行為包括守信行為(3.39%)和失信行為(16.03%)兩個子節(jié)點。與守信行為相比,失信行為類型的劃分占有相對優(yōu)勢。

《意見》指出,要著力深化科研評價制度改革,將科研誠信狀況作為各類評價的重要指標。由此可見,科研誠信分類評價制度是科技政策協(xié)調和整合的關鍵紐帶,也是組織管理建設的重要組成部分。進一步研究發(fā)現,科研誠信分類評價制度的材料來源數為20,除廣西、云南、新疆和內蒙古出臺科研信用評價辦法之外,其余各地有待從系統(tǒng)角度建構起該評價制度。與分類評價密切相關的是評價對象的分類。目前,各地普遍將管理對象劃分為科研項目承擔單位、合作單位、項目成員、咨詢評審專家、受托管理機構及其工作人員、第三方科技服務機構及其工作人員等。管理對象劃分細致的優(yōu)勢在于明晰地方政府和主管部門的管理職責,但是卻不利于后續(xù)評價工作的開展。原因在于對象細分過度可能發(fā)生對同一對象實施多次評價,或對同一類對象分別制定評價規(guī)則等,導致監(jiān)管成本上升,不符合效率原則。從總體來看,組織管理存在薄弱環(huán)節(jié),亟需進一步改善。

表4 組織管理維度文本編碼結果及參考點

2.3 Z維度:協(xié)同領導分析

信用信息維度下形成了信息采集(4.41%)、信息記錄(16.30%)、信息變更(1.32%)、信息查詢(3.52%)、信息應用(3.08%)、信息系統(tǒng)(6.17%)和信息共享共用(11.45%)七個節(jié)點。其中,信息記錄與信息共享共用是地方政府注意力集中的領域。調查處理程序維度下形成了舉報與受理(9.25%)、初步調查(0.44%)、正式調查(12.78%)、認定(2.20%)、處理(6.17%)、臨時性措施(0.88%)和期限限制(3.96%)7個節(jié)點,這表明舉報與受理、正式調查和處理是當前程序的重心。懲戒維度下形成了分級(9.69%)、分級分類(3.08%)和未分級未分類(5.29%)3個節(jié)點,地方政府對分級懲戒關注程度較高。總體而言,由于信用信息大多來自科研誠信分級分類評價過程,而且《規(guī)則》的出臺進一步規(guī)范了調查程序,統(tǒng)一處理尺度[25],因此本研究重點解決公共價值與組織管理兩個維度的管理困境。

表5 協(xié)同領導維度文本編碼結果及參考點

3 完善科研誠信管理的措施

3.1 提升公共價值,避免“頭重腳輕”

3.1.1 建立健全科研信用修復制度

2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進社會信用體系建設高質量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》指出,要建立健全信用修復制度。為保障科研信用修復工作順利開展,應進一步明確信用主體和相關職責部門在各環(huán)節(jié)的操作流程。在參考能源、文旅等方面以及江蘇、吉林、海南等地頒布的信用修復管理辦法的基礎上,從科研信用修復申請條件和程序兩方面著手完善:

(1)根據是否列入黑名單將失信程度劃分為一般失信和嚴重失信。按照“誰認定、誰修復”的原則,申請科研信用修復需滿足如下條件:①作出遵紀守法、不再失信的書面承諾,嚴重失信的申請人需通過信用網站公開科研誠信承諾書;②達到最短公示期,一般失信、嚴重失信信息的最短公示期分別為3個月和6個月;③一般失信、嚴重失信的申請人參與科研誠信培訓次數達1次和3次;④自失信信息認定之日起,至信用修復申請之日未產生新的科研失信行為,兩年內未有同類型科研失信信息,3年內累計信用修復申請未滿2次,5年內累計信用修復申請未滿3次。

(2)科研信用修復應按照下列程序進行:①提出申請,提交申請材料,包括申請書、科研誠信承諾書、參與科研誠信培訓的相關證明資料;②核查受理,失信行為認定單位在收到材料后,應在2個工作日內核查資料的規(guī)范性與完整性,符合條件的出具受理通知書;③修復認定,認定單位自受理之日起10個工作日內作出是否準予修復的決定,予以修復的出具修復決定書,送達申請人并反饋至省科研誠信管理平臺,將信用修復主體及時移出失信名單,停止相關信息公示。

3.1.2 加大科研誠信宣傳力度

針對宣傳教育缺失的問題,在參考吉林、黑龍江等地政策文件以及醫(yī)學領域科研誠信行為規(guī)范的基礎上,提出從宣傳教育的內容和方式兩個角度進行完善:

(1)科研誠信知識應知應會。此類知識涉及學術規(guī)范與政府政策,例如數據規(guī)范、署名規(guī)范、引用規(guī)范等以及國家、省級、市級的科研誠信相關政策解讀。系統(tǒng)性的知識學習有助于科研人員避免無意識的科研不端行為。

(2)宣傳教育主要方式。可以考慮開設以科研誠信為主題的通識課程,采用“學術規(guī)范、政府政策+案例解讀”,小組討論等互動性較強的方式,化被動接受為主動探索;同時利用微信公眾號、微博、單位官網等渠道推送優(yōu)秀的教育案例,提倡教育資源的開發(fā)與共享。

3.2 優(yōu)化組織管理,完善配套制度

3.2.1 科研誠信管理對象重新分類

為了便于量化評價指標體系以及評價標準,避免重復評價,降低評價工作的復雜性,進而提高科研誠信評價可操作性與評價結果的準確性,可以考慮將科研誠信管理對象劃分為科研單位、科研人員、評審專家和科技服務管理機構及其工作人員4類。首先是將科研承擔單位和科研合作單位整合為科研單位。考慮到科研項目可能由多個承擔單位和合作單位共同參與,一個科研機構可能肩負承擔和合作兩種職責,如果對承擔、合作單位進行獨立的管理及評價,就需要對其設立不同的監(jiān)管評價標準與要求。由于這兩者本質上都屬于科研單位,兩套評價體系并行,一是難以保證評價的公平性、公正性和客觀性,二是將會造成監(jiān)管資源的浪費,加重監(jiān)管負擔。其次是將受托管理機構和第三方科技服務機構整合為科技服務管理機構。從委托角度看,這兩類機構都屬于法人企業(yè),在接受委托項目管理前,需要進行經營資質資格的審查,確保其具有從事科研項目管理的資格、能力和技術實力,確保項目按時、按質、按量完成。從職能角度來看,兩類機構都是為科研項目提供專業(yè)管理和技術支持的機構,目的是協(xié)助地方政府進行科研項目的申報、立項評審、過程管理、結題驗收和監(jiān)督評估等全過程管理。

3.2.2 突出科研誠信分級分類評價特征

《意見》指出要研究制訂科學合理、適用不同類型科研活動和對象特點的科研誠信評價指標、方法模型,明確評價方式、周期、程序等內容。基于此,科研誠信分類評價制度包括評價對象、指標、方法模型與評價方式4個方面內容:①評價對象。依據管理對象的重新分類結果,科研誠信評價對象包括科研單位、科研人員、評審專家和科技服務管理機構。與管理對象所不同的是,評價對象不包括科技服務管理機構的工作人員。此類人員歸屬科技服務管理機構管轄,在科研項目全過程管理中起著潤滑作用。倘若將其列為評價對象,可能會分散地方政府的注意力,模糊其監(jiān)管責任。②評價指標。借鑒廣西、新疆、內蒙古等地設立的科研誠信評價指標體系,結合相關學術研究成果,基于政策要求及各類主體工作特點,制定詳細的分類評價指標與標準。③方法模型。可以考慮采用層次分析法、模糊綜合評價法、CRITIC法、TOPSIS法等對指標體系進行賦權。④評價方式。參考新疆和浙江等地的實踐,選擇評分(加減分方式)與評級相統(tǒng)一的做法作為科研誠信的評價方式,分數上限為110分,無下限,超出的10分作為守信激勵,將信用等級劃分為A+(110～100)、A(100～90)、B(90～75)、C(75～60)、D(60～20)、E(20及以下),分別對應信用極佳、信用優(yōu)秀、信用良好、信用一般、信用較差和信用極差6個層級。

4 結論與展望

4.1 研究結論

(1)從核心編碼來看:組織管理的覆蓋率遠高于公共價值和協(xié)同領導,組織管理是科研誠信管理的重點議題,地方政府對公共價值的關注度不足。

(2)從主軸編碼來看:①公共價值維度包括價值實現方式和價值載體兩個節(jié)點,對價值實現方式的關注度偏高;②組織管理維度包括科研誠信管理制度與科研信用行為兩個節(jié)點,其中科研誠信管理制度是組織管理建設的重點;③協(xié)同領導維度包括信用信息、調查處理程序和懲戒3個節(jié)點,注意力分配相對平衡。

(3)從開放式編碼來看:①公共價值維度下,價值實現方式包括權益保護、信用修復、通報公示和利益沖突4種,信用修復是其重要方式之一,但存在信用修復機制不健全的問題;價值載體包括社會監(jiān)督、宣傳教育和信息安全3種,宣傳教育屬于其核心載體,但宣傳教育環(huán)節(jié)薄弱。②組織管理維度下,科研誠信管理制度包含全過程管理、科研誠信分類評價制度、終身追究制度、容錯制度和科研成果管理制度等9個節(jié)點,科研誠信分類評價制度是組織管理建設的重點,但存在管理對象細分過度、分級分類評價難突出的困境;科研信用行為包含守信行為與失信行為,對失信行為的關注度高于守信行為。③協(xié)同領導維度下,信用信息存在7個節(jié)點,對信息記錄與信息共享共用的注意力較高;調查處理程序存在七個節(jié)點,舉報與受理、正式調查和處理是程序的重心;懲戒存在3個節(jié)點,分級懲戒得到高度重視。

基于上述結論,本研究提出建立健全科研信用修復制度、加強科研誠信宣傳教育、科研誠信管理對象重分類、突出科研誠信分級分類評價特征等政策建議。

4.2 研究展望

本研究基于PV-GPG模型,對25個省域出臺的29份科研誠信管理政策文件進行文本編碼與分析,指出科研誠信管理面臨的挑戰(zhàn)以及提出對應的建議。首先,公共價值維度下,分析了信用修復機制與宣傳教育,未來可以探討利益沖突化解、社會監(jiān)督完善以及信息安全保障;其次,在組織管理維度下,分析管理對象和科研誠信分類評價制度,未來可關注科研誠信終身追究制度、容錯制度和科研成果管理制度的建立健全等方面;第三,未來可研究信用信息管理制度的優(yōu)化,包括信息系統(tǒng)建設,信息采集記錄、變更、查詢與應用。