京津冀協同推進生態環境聯建聯防聯治

吳平

提 要：生態環境保護，是推動京津冀協同發展需要率先突破的三大重點領域之一。九年來，三地逐步完善協同機制，持續加大生態環境聯建聯防聯治力度，繪制出青山常在、綠水長流、空氣常新的生態畫卷。

2013年5月，習近平總書記在天津調研時提出，要譜寫新時期社會主義現代化的京津“雙城記”；8月，他在北戴河主持研究河北發展問題時，提出要推動京津冀協同發展。

推動京津冀協同發展，是以習近平同志為核心的黨中央在新的時代條件下作出的重大決策部署，是促進區域協調發展、形成新增長極的重大國家戰略。

生態文明是人類文明史的最新階段。習近平總書記從哲學思維和戰略高度，深刻審視當代中國的生態環境建設問題，剖析人和自然的和諧共生關系，提出生態文明建設的命題。京津冀三省市落實協同發展戰略，破解區域內大面積霧霾頻現、水土污染、生態惡化等生態環境難題，形成綠水青山的良好格局，迫切需要以新發展理念為指引，加快構建生態環境聯建聯防聯治機制。

2014年，習近平總書記在聽取京津冀協同發展專題匯報時強調，“要著力擴大環境容量生態空間，加強生態環境保護合作”。2015年5月，中共中央、國務院印發《京津冀協同發展規劃綱要》，明確將京津冀生態環境保護作為率先突破的三大重點領域之一。2019年，習近平總書記在京津冀協同發展座談會上提出明確要求：“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，強化生態環境聯建聯防聯治，持之以恒推進京津冀地區生態建設。”生態環境保護，是推動京津冀協同發展需要率先突破的三大重點領域之一。九年來，三地逐步完善協同機制，生態環境聯建聯防聯治力度持續加大，繪制出青山常在、綠水長流、空氣常新的生態畫卷。

2023年5月12日，習近平總書記主持召開深入推進京津冀協同發展座談會，希望三地“在推進京津冀協同發展和高標準高質量建設雄安新區中彰顯新擔當，在推進全面綠色轉型中實現新突破”。2023年6月12日，貫徹落實習近平總書記關于深入推進京津冀協同發展的重要講話精神座談會暨京津冀生態環境聯建聯防聯治工作協調小組會議在雄安新區召開，會議審議通過《推進京津冀生態環境聯建聯防聯治走深走實的行動宣言》和《推進京津冀生態環境聯建聯防聯治走深走實的措施清單（第一批）》，為京津冀協同發展生態環境聯建聯防聯治指明了新方向。

（一）大氣、水環境聯合治污成效顯著

目前，京津冀地區已在大氣污染防治、水環境治理等重點領域形成較為完善的制度體系，并形成可推廣的制度和治理實踐經驗。京津冀三地堅持“同呼吸、共命運”，聯合制定秋冬季大氣污染綜合治理攻堅方案，每天交換預報信息、每月交換空氣質量監測數據；建立重污染天氣聯合會商機制，共同應對區域污染。

黨的十八大以來，三地大氣污染防治按下“加速鍵”。三地連續六年開展秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動，共同提升重污染應急精準性、科學性和有效性。區域能源結構持續優化升級。2022年，北京市完成山區2.1萬戶居民煤改電、核心區72座燃油鍋爐基本清零；天津市平原地區實現散煤基本清零、完成41臺35蒸噸及以上燃煤鍋爐改造或關停；河北省承德市、秦皇島市完成10.98萬戶居民清潔取暖改造。河北對落后產能“啃硬骨頭”式治本攻堅，強力實施重點城市空氣質量“退后十”，工業企業“升A晉B”等系列行動，深入打好藍天保衛戰。減污降碳協同增效在區域結出碩果。冬奧會、冬殘奧會期間，“張北的風點亮北京的燈”，助力北京實現全部場館綠色電力全覆蓋，“冬奧藍”得到國際國內社會一致好評。

京津冀凝聚起“一加一加一大于三”的協同合力，三地共治成效顯著。2022年，三地PM2.5年均濃度繼續同比下降，與2013年相比降幅均達到60%以上，北京優良天數總計286天，重污染日僅有3天。京津冀區域同屬海河流域，互為上下游、左右岸，三地堅持流域共治，攜手保上游好水、送下游清水。北京市率先消除城市黑臭水體，天津市、河北省基本消除城市建成區黑臭水體，地表水環境質量持續改善，近岸海域水質優良比例大幅提升。

2022年，三地堅持水資源、水環境、水生態“三水統籌”，健全流域生態補償機制，京冀兩地政府簽訂新一輪密云水庫橫向生態保護補償協議。2022年，密云水庫（北京）、于橋水庫（天津）、潘家口水庫（河北）、大黑汀水庫（河北）水質穩定達到水源地水質要求。天津市深化渤海綜合治理，完成68個入海排污口整治。河北省46條入海河流全部達到V類及以上水質標準。河北省張家口市以保護官廳水庫及上游永定河生態環境為目標，建設國家濕地公園，通過環庫水源涵養和保護，凈化入庫口水質，嚴格保障永定河流域最大的控制節點和生態節點的水質。

三地共同加強生物多樣性保護，北京的鳥類10年間增加了80多種，唯一以“北京”命名的“北京雨燕”從過去不到3000只已恢復到近萬只。天津市觀測記錄的鳥類達到452種，每年有超百萬只候鳥遷徙過境，其中包括遺鷗等國家一級保護鳥類。河北白洋淀野生鳥類增加到248種，極危物種青頭潛鴨已在白洋淀“安家落戶”。

（二）京津冀產業結構調整、生態環境養護一盤棋

京津冀地區統籌產業結構調整、生態保護、應對氣候變化等工作，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進經濟社會發展全面綠色轉型。三地始終牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理。近10年三地大力推進生態文明示范創建，北京市平谷區、天津市津南區、河北省張家口市懷來縣、承德市豐寧滿族自治縣、承德市圍場滿族蒙古族自治縣等獲“國家生態文明建設示范區”稱號。北京市豐臺區，天津市濱海新區中新天津生態城，河北省石家莊市贊皇縣、邯鄲市復興區等獲國家“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地稱號。大力實施北方防沙帶生態保護和修復、太行山燕山綠化、雄安新區千年秀林、白洋淀上游規模化林場等重點工程項目，集中力量開展綠化攻堅，加強中幼林撫育、灌木林、低質低效林改造提升，持續增加林草資源總量，提升生態系統質量，進一步增強生態系統的多樣性、穩定性、持續性。塞罕壩機械林場林地面積110萬畝，森林生態系統更加穩定、健康、優質、高效，生態服務功能顯著增強。作為京津冀生態環境支撐區，河北肩負著當好首都綠色生態屏障的重大使命。近五年，河北完成營造林4161萬畝，治理修復退化草原280萬畝，防沙治沙1709萬畝。全省森林覆蓋率達35.6%，草原綜合植被蓋度達73.5%，高于全國平均水平17個百分點。

三地圍繞能源、產業、交通、建筑等領域積極推動綠色低碳發展。“十三五”期間，京、津、冀單位GDP二氧化碳排放累計下降比例分別達到26%、23%、25%，均超額完成國家任務目標。對標碳達峰碳中和目標，多措并舉協同推進降碳、減污、擴綠、增長。北京市密云區和通州區、河北省保定市入選國家第一批氣候投融資試點，探索各具特色的氣候投融資路徑。完善“雙碳”法規政策體系，北京市制定“十四五”時期應對氣候變化和節能規劃，天津市出臺全國首部省級碳達峰碳中和促進條例，河北省制定碳達峰碳中和實施意見。開展低碳試點，北京市圍繞先進低碳技術、低碳領跑者、氣候友好型區域、氣候投融資等四個方面推動開展綠色低碳試點；天津市組織2座建筑、2家企業、2個社區開展第一批低碳示范建設；河北省推動開展4個碳捕集利用封存（CCUS）試點示范項目。

（三）生態建設領域形成雄安樣板

河北雄安新區設立后，堅決貫徹落實習近平總書記重要指示精神，貫徹綠水青山就是金山銀山的理念，堅持綠色化、低碳化發展，把雄安新區建設成為綠色發展城市典范。白洋淀迎來了有史以來最大規模的系統性生態治理。五年來，京津冀堅持補水、治污、防洪“三位一體”統籌規劃、協調推進，白洋淀淀區水質逐年提升，持續大幅改善。京冀兩地共同推進白洋淀上游大清河流域水污染治理，天津市為白洋淀生態環境治理和保護提供精準技術服務，白洋淀淀區整體水質穩定保持Ⅲ類，已經步入全國良好湖泊行列。三地統籌黃河、長江、上游水庫等多源補水渠道，入淀水量累計達26.66億立方米。目前白洋淀水位穩定在7.0米左右，水域面積近300平方公里。隨著水質的改善，白洋淀水生態實現了明顯改觀。在白洋淀遷徙、越冬的鳥類數量也有較大提升，再現了“鳥類天堂”的生態美景。打造了治污的“雄安樣板”。

2017年秋，“千年秀林”種下第一棵樹，經年培育之下，新區已植樹造林累計47萬畝、2500萬株，森林覆蓋率達到34%。千年秀林營造了異齡、復層、混交的近自然林，豐富的樹種提高了森林的生物多樣性，能更好地抵御病蟲害。首創雄安森林大數據系統，實現對每一棵樹的精準管理。雄安新區生態城市綠色基底基本形成，300米進公園、1公里進林帶、3公里進森林的目標逐漸成為現實。

雄安新區作為京津冀一體化的增長點和連接點，集中承接北京非首都功能疏解。錨定打造全球創新高地的目標，高起點布局高端高新產業和科技創新資源。新區搭建國際一流科技創新平臺，構建國際一流創新服務體系，努力成為京津冀乃至全國、全球重要創新源頭。重點發展信息技術產業、現代生命科學和生物技術產業、新材料產業、高端現代服務業、綠色生態農業，建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的現代產業體系。打造了高質量發展的“雄安樣板”。

雄安新區發揮政策集成創新優勢，基于京津冀協同發展國家戰略大背景一體化推進生態價值評估和實現機制設計研究，統籌謀劃生態產品的設計、認證和交易各個環節，充分結合雄安實際和政策創新優勢，構建基于縱向（中央—雄安）和區際（京津冀及周邊地區）的政府主導、碳交易等市場化運作的雄安生態價值實現框架和政策體系，全力打造生態產品價值實現機制的“雄安樣板”。

京津冀三地生態環境部門建立完善協同機制，聯合立法、統一規劃、統一標準、協同治污，推動區域生態環境質量持續改善。黨的十八大以來，三地生態環境部門建立健全協同機制，推動區域生態環境質量持續改善，生態環境聯建聯防聯治成效顯著。

（一）建立完善區域生態環境協同機制

三地先后制修訂了生態環境保護條例，大氣、水、土壤污染防治條例，制定了生態文明教育促進條例，聯合發布實施液氨貯存使用單位環境風險防控技術規范，全部設置了區域協同專章，從頂層設計上強化協同。特別是聚焦移動源線性污染的特點，圍繞機動車和非道路移動機械，三地同步制定、同步頒布實施機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，實現了一地違法、三地受限的協同管控。

北京市通州區與天津市寶坻區、河北省唐山市簽訂了《通寶唐區域生態環境保護協同機制框架協議》。三地將加強區域聯建聯防聯治，將“京東黃金走廊”打造為天藍地綠水清的“生態走廊”、惠及更多三地人民的“幸福走廊”。

生態環境部門聯合制定京津冀地區環評會商辦法，明確會商的范圍、各方責任、程序等，進一步完善區域環評會商機制。進入“十四五”時期，面對京津冀協同發展新形勢新任務，在鞏固現有良好協同機制基礎上，三地生態環境部門聯合成立了京津冀生態環境聯建聯防聯治工作協調小組，簽署了新一輪合作框架協議，共同推動京津冀生態環境聯建聯防聯治向縱深發展。按照工作量化細化、重點同步發力的原則，三地又聯合制定實施了2022年工作要點，扎實推動框架協議落實。其中，北京市積極推動五大污染防治攻堅行動向綠色低碳領域拓展，天津市著力推動實施“871”重大生態保護修復工程，河北省努力推動11個設區市退出全國重點城市空氣質量排名“后十”。

（二）依靠大數據網絡實現三地聯合執法

落實京津冀生態環境執法聯動工作機制，省（市）級、區（市）縣各層面密切聯系。北京市通州區、延慶區等與河北省廊坊市、張家口市，天津市武清區、濱海新區與河北省廊坊市、唐山市等開展聯動或聯合執法，實現一地吹哨、三地響應，共同打擊交界地區生態環境違法行為。在天津北運河武清段聯合舉辦第六期京津冀突發水環境事件聯合應急演練，提升三地協同應急處置的能力。

京津冀三地同步施行的機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，是京津冀三地首次針對大氣污染防治協同立法的成果，將為三地人民享受藍天白云帶來更多法治保障。

（三）構建全域生態屏障

京津周邊張家口、承德、保定劃定生態保護紅線2.95萬平方公里，占河北全省紅線面積73%，全力構建“兩屏”“兩帶”“多點”的京津冀生態屏障。大力實施京津風沙源治理、“三北”防護林、太行山綠化、京津保生態過渡帶和沿海防護林建設等國土綠化重點工程。2022年，河北省完成營造林1026萬畝，森林覆蓋率達到35%。

河北建立實施密云水庫上游潮白河流域橫向生態補償機制，與天津市簽訂第二輪引灤入津上游橫向生態補償協議，三地打破行政區劃壁壘，實現了上下游溯源治污、源頭護水。北京密云水庫、官廳水庫上游河流入京斷面水質優良比例達100%，引灤入津上游潘大水庫水質為Ⅱ類，為近年來最好水平。

（四）構建完善的京津冀產業結構體系

堅定不移壓減產能，向積攢多年的家底“開刀”。加快推進產能壓減和退城搬遷，河北主動自我加壓，大力度壓減鋼鐵、水泥、平板玻璃、焦炭等過剩產能，其中鋼鐵產能由峰值時的3.2億噸壓減到1.99億噸，保定、廊坊成為“無鋼市”，唐鋼、石鋼等10家鋼鐵企業完成退城搬遷。深入實施綠色制造工程，創建國家級綠色工廠119家、綠色園區10家，均排名全國第7。阿里巴巴、騰訊、京東、秦淮數據等互聯網巨頭企業云集張家口，全市大數據簽約項目近30個，計劃總投資1000億元，成為國內大數據產業發展速度最快的地區之一。河北省在全國率先完成所有符合改造條件的鋼鐵、焦化和煤電企業深度治理，率先推進燃煤鍋爐超低排放改造和燃氣鍋爐低氮燃燒改造，率先建立生態環境監管正面清單，協同推進生態環境高水平保護和經濟高質量發展。積極推動公轉鐵，交通運輸結構“綠意”盎然。秦、唐、滄三港四區全面停止煤炭集港運輸，秦皇島港關停800萬噸礦石碼頭，唐山港、黃驊港大力推進上水礦石鐵路疏港。

（一）持續推進能源協同發展，加大清潔能源供應

三地繼續積極推進、深度參與京津冀能源協同發展，在繼續做好煤炭清潔高效利用的基礎上，還需要在清潔能源和非化石能源開發、存儲、輸送、消納以及多元安全保障和智慧靈活調節等技術、基礎設施、體制機制方面拓展能源協同發展空間，促進區域新型能源體系的構建，助力區域“雙碳”目標實現。

海陸并舉、集散并重開發利用風光資源，充分發揮三地各自的資源、技術、設備優勢。推進張承百萬千瓦風電基地、張家口可再生能源示范區建設，擴大區域內清潔和可再生能源供應規模，提高區域非化石能源占比。協同打造京津冀清潔能源供給基地。共同探索可再生能源制氫（氨）、氫燃料電池生產推廣等，推動構建電氫（氨）能源體系，拓寬可再生能源的品種和規模。擴大省際間綠色電力交易，提高綠電比重。

（二）加快構建分工合理、相互融合的綠色產業格局

京津冀基于各自功能定位，積極推動產業轉型升級，不斷完善生產力布局，加快形成分工合理、相互融合的產業格局。在新舊動能轉換過程中，持續優化京津冀三地產業結構，突出北京的溢出效應，提升區域整體創新驅動力，加快形成科技創新鏈，推動區域內重點產業鏈“補鏈”“強鏈”和“延鏈”，促進產業鏈與創新鏈的深度融合，優化區域產業鏈布局，提升產業鏈供應鏈的現代化水平。

今后，應進一步疏解北京非首都功能，堅持市場機制和政府引導相結合。建立區域合作協調機制，做好區域產業頂層設計與規劃，完善區域協調發展的利益共享機制、溝通協商機制、運行評估機制。同時大力發揮市場配置資源的作用，建立統一市場，著力提高區域市場化程度和水平，利用好市場導向和利益調節機制，實現區域內要素與資源流動的自由化與合理化。

（三）以公共服務一體化建設推動生態環境優化發展

促進優質公共服務資源的均衡配置，逐步提高公共服務均等化水平。在推動教育、醫療均等化的基礎上，應進一步關注體育事業發展，以其為重要抓手，促進產業轉型升級、促進生態文明建設。京津冀應進一步加快體育事業發展，推動冰雪運動普及，發展冰雪相關產業，充分挖掘利用冬奧文化資源，推動全民健身活動，提高人民群眾身體素質和生活質量。

良好生態為體育活動提供了良好的環境，人民群眾在體育運動過程中，“既能享受體育運動的無窮魅力，又能盡覽大自然的生態之美”，將大大提升生態文明意識，踐行環境保護、低碳健身、綠色消費觀，成為生態文明的建設者、體育文化的創造者、“生態體育觀”的實踐者，促進綠色生活風尚的形成。

（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所習近平生態文明思想研究室常務副主任、研究員）