數字貿易中的跨境數據流動

國務院發展研究中心對外經濟研究部、中國信息通信研究院課題組

提 要：數據是數字經濟時代重要的生產要素，跨境數據流動是開展數字貿易的前提條件。2022年，全球跨境數據流動規模保持高速增長態勢，區域流動的多中心化趨勢凸顯，亞洲和金磚國家帶寬容量和增速表現亮眼。在數據本地化政策多維交織的復雜態勢下，全球跨境數據流動政策制定和國際合作勢頭不斷增強，多邊、區域等國際機制持續深化核心議題討論，提升國際政策的協調性和包容性成為各方關注重點。

夯實數字貿易發展基礎，拉動全球經濟增長。一是跨境數據流動使得數字服務貿易可跨越地域限制實現遠程線上交付，如數字醫療、在線辦公、在線教育等。二是數據通過數字平臺在各國生產者和消費者間流動，支撐跨境電子商務蓬勃發展和在線市場高效運營。三是跨境數據流動對數字貿易及經濟增長具有明顯拉動效應。據麥肯錫估測，數據流動量每增加10%，將帶動GDP增長0.2%。預計到2025年，全球數據流動對經濟增長的貢獻將達到11萬億美元①。

擴大全球化參與主體，提升國際貿易包容度。一是數據要素推動的數字全球化已成為區域間重要的聯系紐帶，是數字貿易范圍擴大和頻次提升的重要原因。二是跨境數據流動可以降低中小企業參與跨境業務所需的最低規模和邊際成本，提升其數字貿易參與度，使其能夠“生而全球化”。同時，幫助跨國企業建立并維護復雜的全球價值鏈，有效協調人力資源、研發、生產、銷售和售后等流程②。三是助力更多欠發達國家和地區更廣泛融入全球貿易網絡并從中獲益。麥肯錫研究認為，以跨境數據流動為基礎的數字貿易對欠發達經濟體的經濟增長具有顯著促進作用①。

深刻改變全球化軌跡，重塑全球價值鏈分工。一是跨境數據流動在傳輸信息流和知識流的同時，支持商品、服務、資本等的全球流動，促使全球進入超級互聯時代，深刻改變參與主體、跨境交易方式和經濟利益流向等全球化軌跡。二是推動全球價值鏈中高端向具有數據要素和數字技術優勢的地區和企業轉移，形成新的“全球數據價值鏈”②，增加全球化收益新維度，進一步影響國際利益分配格局。三是促進全球產、學、研等創新主體之間的知識共享和協作創新，通過跨境交流信息、研究成果和應用實踐，不斷推動技術創新突破，進而改變全球價值鏈分工。

全球跨境數據流動規模大幅增長，流動增速持續穩定在高位。進入21世紀以來，隨著數字全球化深入推進和數字技術的發展及廣泛應用，全球跨境數據流動規模持續擴大，總體保持高速增長。從流動規模看，2005-2022年，跨境數據流動規模從3554GBPS擴張至997301GBPS，增長超280倍。從增長速度看， 近三年，平均規模增速超30%，總體處于高位。其中，2020年由于疫情對跨境數據流動需求的刺激放大作用，增速突破34%，其余時間段相對比較平穩，2022年小幅回落至約27%（如圖1所示）。

北美容量規模仍全球領先，但中心地位有所下降。從區域間連接的國際帶寬容量看，北美地區的份額明顯縮小。2022年，北美的容量規模雖仍位居全球首位，但其區域間國際寬帶容量的份額從2013年的38%持續下降至2022年的28%。歐洲地區的份額逐步接近北美，2022年達到26%。非洲、中東的全球占比則明顯擴大，其中非洲占比從2%增長至5%，中東則從6%增長至11%。從連接北美的國際寬帶容量看，主要大洲連接北美的寬帶容量在其自身中的占比均在持續下降。2018-2022年，亞洲連接美國的國際互聯網寬帶容量在亞洲總國際寬帶容量中的占比由27%下降至20%，拉丁美洲和大洋洲分別由84%和59%下降至77%和46%，歐洲和中東也均有小幅下降（如圖2、圖3所示）。

主要區域內部數據流動加強，歐洲、亞洲區域內國際帶寬連接超越區域間國際帶寬連接。從國際寬帶容量規模和增速的排序看，排名最高的均為區域內的國際寬帶連接。2022年容量最高的方向分別是歐洲內部（442TBPS）和亞洲內部（149TBPS），明顯高于任何區域間國際寬帶容量。歐洲作為國際帶寬容量最大的區域，2022年其73%的國際寬帶容量集中在本區域內部，主要原因是歐洲內部國家眾多、互聯需求大，且是中東和非洲連接全球互聯網的重要轉接地①。 2013-2022年，復合增長率最高的方向分別是非洲內部（54%）和大洋洲內部（52%），也高于任何區域間的國際寬帶容量增長率。從區域內國際寬帶在自身中的占比看，多數大洲呈現持續上升態勢。2013-2022年，亞洲內部國際互聯網帶寬容量增長迅速，占其總國際帶寬的份額從37%上升至60%。拉美、中東、非洲、大洋洲內部的國際帶寬也在逐步增長，占自身總國際寬帶容量的比重分別由2013年的14%、6%、9%和7%提高至2022年的23%、8%、17%和27%（如圖4、圖5所示）。

金磚國家寬帶容量和流量增速均顯著超越美德等發達國家，同時新加坡等亞洲國家表現亮眼。從各國總國際寬帶容量的增速看，金磚國家增速顯著高于美、德等主要發達國家。2013-2022年，金磚國家中，中國增長約14倍、印度增長約23倍、俄羅斯增長約10倍、南非增長約36倍、巴西增長約10倍，遠超美國的約7倍和德國的8倍。從各國實際使用的數據流量規模增速①看，三個亞洲國家增長最快。2018-2022年，全球年均復合增長率最高的前3個國家均是亞洲國家，依次是新加坡（42%）、日本（36%）和中國（33%），它們作為亞洲最大的國際帶寬樞紐，其數據流量規模增速明顯高于美國（26%）和德國（23%）等傳統流量大國（如圖6、圖7所示）。

全球跨境數據流動規模快速增長，同時數據本地化措施多維交織，亟須數據跨境國際政策的協同增效。多邊機制持續深化跨境數據流動政策討論，推動數據跨境國際合作從概念化階段向機制化階段邁進。在發達經濟體引領核心議題走向的同時，更多發展中經濟體積極參與規則構建，各國通過政府間對話、多元主體參與等不同形式，著力推動全球跨境數據流動政策更具協調性和包容性。

數據本地化政策多維交織，亟須促進全球數據治理協同增效。一是全球數據本地化呈現加強趨勢。OECD報告顯示，目前至少有92項數據本地化措施在39個國家實施，其中一半以上是于近五年制定①。而麥肯錫報告顯示，75%的國家已經實施了一定程度的數據本地化措施②，措施類型包括要求數據存儲在境內但不禁止跨境流動、要求數據存儲在境內并附加跨境流動條件、要求數據存儲在境內并禁止跨境流動等不同情形。二是各國數據本地化政策錯綜交織，總體限制程度有所提升。從數據類型看，各國通常對個人信用數據、財務數據、健康數據等特定類型數據施加數據本地化要求；從監管目的看，維護網絡和數據安全、保護個人隱私、反洗錢等是各國采取數據本地化措施的主要考量。受網絡攻擊、數據泄露等風險因素影響，全球網絡數據安全關切進一步加強，各國數據本地化措施總體更趨于限制性。

“可信數據自由流動”探討持續深化。2023年，世界經濟論壇（WEF）發布白皮書《從碎片化到協調：跨境數據流動的制度機制方案》提出，2023年是“可信數據自由流動”實施過程中的重要里程碑，建議從G7成員國開始建立一個永久性的新機制，以彌補現有國際機制的不足。七國集團（G7）聚焦數據跨境流動的機制性安排，以推動可信數據自由流動概念落地。在“G7數字貿易原則”、《可信數據自由流動路線圖》和《可信數據自由流動行動計劃》基礎上，G7數字和技術部長會議宣布成立新的“伙伴關系制度安排”，并在G7廣島峰會上予以批準。該制度安排強調以原則為基礎、以解決方案為導向，加強數據領域監管合作和數據共享，標志著“可信數據自由流動”進入機制化階段。二十國集團（G20）數字經濟工作組將“可信數據自由流動和跨境數據流動”列為三大核心議題之一，《巴厘領導人宣言》提出將繼續致力于進一步實現數據的信任自由流動。2023年數字經濟部長會議重申在尊重適用法律框架的前提下，通過信任實現跨境數據流動的重要性。經濟合作與發展組織（OECD）先后發布《跨境數據流動相關政策和舉措盤點》《促進可信數據跨境流動》《推動可信數據自由流動：商業經驗的新證據和分析》等報告，對跨境數據流動已有政策、機制和工具進行梳理、分類和評估，為數據跨境監管協調與合作提供政策建議。多邊機制之間建立聯動路線。可信數據跨境流動等議題在G7范圍內形成基本共識，并委托OECD圍繞共識落地的可行性及具體方案進行研究，此后在聯合國等傳統多邊機制下向更多國家宣傳推廣。

政府獲取個人數據國際規范機制取得明顯進展。一是達成首個政府間協議。2022年12月，OECD數字經濟部長會議通過并發布了《關于政府訪問私營部門實體持有的個人數據的聲明》，為成員國政府在遵循各國現有法律框架的前提下基于執法或國家安全目的獲取私營實體所持個人數據設定了共同規范框架，確立了適用法律標準、監督和救濟措施等七項原則，是解決數據跨境管控分歧的第一份政府間協議。二是美歐重新彌合分歧達成新的數據隱私框架。2023年7月，歐盟委員會通過了關于歐盟-美國數據隱私框架的充分性決定，個人數據可以安全地從歐盟流向參與該框架的美國公司，而無需采取額外的數據保護措施。歐盟-美國數據隱私框架引入了新的具有約束力的保障措施，包括將美國政府部門對歐盟數據的訪問限制在必要范圍內，并建立數據保護審查法院。

互操作性相關技術工具和合作模式不斷推進。一是“數據空間”創新工具逐漸興起。國際數據空間協會、歐盟委員會、數據交換協會等國際組織積極推進“數據空間”創新工具，打造以開放和透明標準共享數據的系統，降低數據跨境傳輸壁壘并促進創新。二是隱私增強技術得以推廣應用。2023年G7《實施可信數據自由流動的愿景及其優先事項》提出了增強監管方法和工具兼容性的技術配套措施，包括支持發展隱私增強技術（PETs），推廣隱私保護數據應用新范式。三是互操作性標準實踐逐步清晰。2023年G20數字經濟部長會議強調應開放應用程序編程接口（API）及其支持標準，以使不同數字系統進行通信。東盟與歐盟于2023年2月發布《標準合同條款聯合指南》，以幫助企業簡化數據傳輸流程，提高業務效率。四是互操作性國際合作范圍持續拓展。 2023年，英國加入APEC全球跨境隱私規則論壇（CBPR），成為該論壇自2022年4月成立以來的首個非APEC經濟體。阿根廷成為第23個批準歐洲委員會隱私和數據保護條約（“108公約”）修訂議定書的國家。

多利益攸關方對話機制雙軌并行。多邊層面，2023年5月，聯合國貿發會議（UNCTAD）第六屆電子商務和數字經濟會議呼吁改變全球數據治理體系的分化現狀，強調多利益攸關方參與規則制定，在促進數據自由流動的同時實現可持續發展目標。雙邊層面，2023年3月，歐盟與拉美和加勒比地區啟動建立數字聯盟，核心目標之一為促進多利益攸關方和私營部門在數字領域的合作創新，實現兩地區域內更具包容性的數字化轉型。

（課題組成員：國務院發展研究中心對外經濟研究部：陳紅娜、劉鐵志；中國信息通信研究院：張春飛、石立娜、馬蘭、朱雪婷）

① McKinsey Global Institute

② OECD

① McKinsey Global Institute

② Nguyen， D. and M. Paczos

① 中國信通院。

① 包含區域內部產生的跨境流量，表示為使用數據流量平均值。

①OECD

②McKinsey & Company