南疆四地州脫貧產業發展風險管控對策研究

魯云峰 劉娜娜

摘要 在界定“脫貧產業發展風險”概念的基礎上，對南疆四地州脫貧產業發展風險進行識別，并提出風險管控對策。結果表明，南疆四地州脫貧產業發展面臨以氣象、生物、地質等災害風險為主的自然風險，以利率、成本、銷售、價格等風險為主的市場風險，以技術、信用、分紅等風險為主的經營風險，以資產流失、股權債權流失等風險為主的資產流失風險。應加強脫貧產業發展風險的監測預警、完善縣域政策性金融支持體系、優化脫貧產業公共服務、強化脫貧產業資產監管等，實現對南疆四地州脫貧產業發展風險的有效管理。

關鍵詞 脫貧產業；可持續發展；風險管理；南疆四地州

中圖分類號 S-9 ??文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2023）23-0248-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.23.056

Research on Risk Control Measures for the Development of Poverty Alleviation Industries in the Four Prefectures of Southern Xinjiang

LU Yun-feng，LIU Na-na

（Institute of Animal Husbandry Economics and Information， Xinjiang Academy of Animal Husbandry Sciences， Urumqi， Xinjiang 830011）

Abstract On the basis of defining the concept of “risk of poverty alleviation industry development”， this paper identifies the risk of poverty alleviation industry development in the four prefectures of southern Xinjiang and proposes risk control measures.The results indicate that the development of poverty alleviation industries in the four regions of southern Xinjiang faces natural risks mainly caused by meteorological， biological， and geological disasters， market risks mainly caused by risks such as interest rates， costs， sales， and prices， operational risks mainly caused by risks such as technology， credit， and dividends， and asset loss risks mainly caused by risks such as asset loss and equity debt loss.We should strengthen the monitoring and warning of the development risks of poverty alleviation industries， improve the county-level policy based financial support system， optimize public services for poverty alleviation industries， and strengthen asset supervision of poverty alleviation industries， in order to effectively manage the development risks of poverty alleviation industries in the four regions of southern Xinjiang.

Key words Poverty alleviation industries；Sustainable development；Risk management；Four prefectures in southern Xinjiang

基金項目 新疆維吾爾自治區自然基金項目（2020D01B13）。

作者簡介 魯云峰（1988—），男，河南周口人，經濟師，從事產業扶貧、產業振興等研究。*通信作者，正高級畜牧師，從事畜牧產業經濟研究。

收稿日期 2022-11-19

脫貧攻堅目標順利實現，“三農”工作重心由脫貧攻堅轉向全面推進鄉村振興。產業脫貧和產業振興是脫貧攻堅和鄉村振興兩大戰略的重要舉措，脫貧產業的可持續發展是鞏固拓展脫貧攻堅成果和推進產業振興的關鍵［1］。而脫貧產業可持續發展的關鍵在于脫貧產業發展風險的有效管控，2021年4月農業農村部等十部委聯合印發的《關于推動脫貧地區特色產業可持續發展的指導意見》明確指出：“健全風險防范機制，對因自然災害、病蟲害、價格波動、產品滯銷等出現產業發展困難的脫貧戶、邊緣戶，及時開展有針對性幫扶”。南疆四地州作為我國最大的集中連片脫貧地區，脫貧產業發展為脫貧戶增收發揮了不可替代的作用。但是南疆四地州脫貧產業發展還處于初級發展階段，抗風險能力弱的問題突出，直接影響脫貧成果的鞏固拓展和鄉村振興的順利推進。然而，南疆四地州脫貧產業發展存在哪些的風險及如何進行有效的管控，學術界研究較少，缺乏從脫貧產業發展風險的視角對區域性返貧風險的分析，缺乏脫貧產業可持續發展與脫貧戶持續增收之間相互關系的分析。所以，南疆四地州脫貧產業發展風險管控不僅是學術上要攻克的科研難題，更是新疆鞏固脫貧成果推進鄉村振興必須解決的現實問題。

基于此，該研究在對“脫貧產業發展風險”進行概念界定的基礎上，對南疆四地州脫貧產業發展面臨的風險進分析，并結合實際提出風險管理建議措施，具有重要的理論意義和實踐指導價值。

1 “脫貧產業發展風險”的概念界定

該研究以“脫貧產業發展風險”為研究主題，而學界還未對其概念進行清晰的界定。為明確和厘清其內涵和范疇，根據風險要素的構成（風險要素由風險因素、風險事故和損失構成），通過對“產業扶貧風險”和“產業發展風險”2個相關概念中風險因素的對比、統籌、歸納，實現對“脫貧產業發展風險”概念的界定。

前人關于“產業扶貧風險”進行了深入研究［2-5］，而對其概念界定比較清晰的是國務院扶貧辦，“產業扶貧風險”主要是指以農業產業化方式進行扶貧過程中由于農業發展外部環境的不確定性、產業扶貧組織模式的復雜性等，導致產業扶貧的預期效果與實際改善發生的偏離程度。同時，對“產業發展風險”，專家學者也開展了一系列研究［6-8］。綜合來看，“產業發展風險”主要是指產業在發展過程中受內部人為因素和外部環境的影響，導致產業不可持續發展的可能性。對比“產業扶貧風險”和“產業發展風險”概念發現，兩者的風險因素均為“內外部不確定性因素”，風險事故均為“產業發展受阻”，而風險損失則分別是“脫貧增收”和“產業可持續發展”的目標不能實現。但把“脫貧增收”和“產業可持續發展”統籌納入“脫貧產業發展風險”的范疇就會發現，脫貧增收是產業脫貧的短期性目標，脫貧產業可持續發展是產業振興的長期性目標［9］。脫貧產業發展風險，主要是產業脫貧成果鞏固和產業振興不能有效銜接的風險。

所以，通過歸納“產業扶貧風險”和“產業發展風險”風險要素的構成，可把“脫貧產業發展風險”定義為：受內外部多種不確定因素影響（風險因素），造成脫貧產業經營困難（風險事故），導致短期的農戶脫貧增收和長期的產業興旺不能同時實現（風險損失）的可能性。

2 南疆四地州脫貧產業發展存在的風險

該研究通過對南北疆5個已脫貧縣（市）的企業、合作社、村級集體經濟組織、農戶等產業經營主體進行實地調研、走訪、訪談等，與縣、鄉、村脫貧產業主管部門負責人進行座談交流，對收集到的文本和數據進行分析。研究發現，新疆脫貧產業發展面臨以氣象、生物、地質災害風險為主的自然風險，以利率、成本、銷售、價格等風險為主的市場風險，以技術、信用、分紅等風險為主的經營風險，以資產流失、股權債權流失等風險為主的資產流失風險。

2.1 自然風險

脫貧產業生產經營離不開良好穩定的自然環境，不可避免地受自然風險影響［10］。南疆四地州脫貧產業發展面臨的自然風險主要是氣象、生物、地質等自然災害導致脫貧產業發展和脫貧增收不可持續的純粹性風險（純粹性風險：是指風險因素不可控，風險事故只會造成損失，而無獲利可能的風險）。

氣象災害風險，主要表現為新疆脫貧產業集中于特色畜禽養殖、林果種植、農副產品加工等農業生產領域，易受沙塵、冰雹、干旱等極端氣象災害影響，導致畜禽、農作物和林果等受損、減值、減產和絕收，農副產品加工品質差、產出不足等。如：2019年阿克蘇多地發生冰雹、大風、凍災等災害天氣，僅前5月受災總面積為16.12萬hm2，損失金額達5.53億元［11］。生物災害風險，主要表現為脫貧產業種養殖的農作物、林果和畜禽等生物體受病蟲害生物災害影響，導致生物資產的滅失、減產、減值等。如：2019年4月，喀什地區疏勒縣和葉城縣爆發非洲豬瘟，疫情涉及的場戶生豬存欄924頭，發病189頭，死亡131頭，疫區3 km以內生豬均被撲殺［12］。地質災害風險，主要表現為脫貧地區多在新疆地震多發區，地質、地形、地貌復雜，地震、滑坡等地質災害多發，導致脫貧產業生產發展的道路、圈舍、農田等基礎設施和生物資產受損，脫貧產業發展受阻。據新疆地震局發布地震信息統計顯示，僅2022年10月份全疆共發生地震38次，發生在南疆脫貧地區的36次，僅皮山縣發生地震多達21次［13］。

2.2 市場風險

脫貧產業發展按照市場規律運行，受市場供需關系影響，必須面對市場風險［14］。南疆四地州脫貧產業發展面臨的市場風險主要是由利率、成本、銷售和價格等對產品價值產生影響的投機性風險（指風險因素具有一定可控性，風險事故可能給風險主體帶來損失，也能帶來被動獲益）。

利率風險，主要表現為利率的波動導致脫貧產業經營主體發展困難或農戶收入減少。利率上升時，產業經營主體融資成本上升，資產收益扶貧分紅比率上浮，用于再生產的資金投資減少，難以擴大再生產、做大做強。利率下降時，融資成本下降，產業經營主體不愿使用財政扶貧資金、資產，資產收益脫貧受益對象收入減少。如：2021年3月，南疆和田地區LTY股份有限公司，在年分紅8%的資產收益扶貧資金到期后，不愿使用資產收益扶貧資金，而是使用年利率4%以下的政策性貸款。成本風險，主要表現為農產品生產成本漲速快于農產品價格增速，造成農戶種養殖收入水平下降，農作物、畜禽種養殖的面積和規模減小，糧食和重要農產品供給不足。如：以畜禽產品生產成本為例，相較2020年12月，2021年12月的育肥豬飼料、肉雞飼料價格分別上漲13.60%、16.19%，而豬肉和雞肉價格則分別下跌14.80%、上漲4.10%，產品價格與生產成本漲速差距分別為18.40%、15.09%。銷售風險，主要表現為農產品銷售困難。受疫情管控、燃油價格上漲等多重因素影響，運輸成本高，再加上產品供需信息不對稱，供需不能有效對接，造成產品因銷售困難，引致疆內脫貧產業經營主體同質化、內卷化惡性競爭。如：2019—2020產季紅棗銷售呈兩極分化，好貨高價難求，差貨低價滯銷，阿克蘇地區溫宿縣、佳木縣的部分原棗價格跌至2.0元/kg，客商采購依然不積極，出現客商難求的情況。價格風險，主要表現為市場價格變化導致脫貧產業生產規模與市場價格周期性波動錯位，造成市場價格的劇烈波動。價格大跌時，“有市無價”，農戶“增產不增收”。價格大漲時，農戶“一窩蜂”涌入，供給大幅增加，又使價格大跌，陷入“大漲大跌”的惡性循環。

2.3 經營風險

企業、合作社、集體經濟組織等作為脫貧產業的經營主體，極易受內外部因素影響，導致經營風險。南疆四地州脫貧產業發展的經營風險主要是技術、信用等風險因素導致經營效益波動，難以持續分紅的可能性。

技術風險，主要表現為南疆四地州產業技術力量弱、人力資本水平低，技術和設備應用落后，產業脫貧項目具有一定的“技術門檻”，而技術、設備等需要一定投入，企業、合作社、集體經濟組織和農戶技術投入積極性不高，且基層技術服務落后，導致產品附加值低和生產效率低。如：南疆MY縣，在2018年大力引進以湖羊、小尾寒羊等進行畜牧產業扶貧，由于缺乏養殖技術，病死率和單胎率高，養殖利潤率低，農戶養殖積極性不高。信用風險，主要表現為企業、合作社和農戶之間基本利益訴求不一致，行動邏輯存在差異，信用違約事件時有發生。行情好時，農戶違約不愿賣，農產品收不上來，企業、合作社等經營受阻。行情差時，企業、合作社等違約不愿收，農產品賣不出去，農戶收入增長受限。如：2020年初，南疆和田地區LXH養殖場與農戶簽訂玉米青貯收購合同，夏季玉米青貯價格大漲，農戶私自賣給外來收購商，養殖場只能高價外購飼草料。同時，企業、合作社和農戶等經營主體的信用意識差，一旦違約可用懲罰約束手段少，導致區域性信用環境惡化。如：在南疆BC縣A鎮調研時發現，農戶產業脫貧貸款逾期無法償還，導致銀行放款積極性受挫，正常還款農戶的獲貸率偏低，區域內新增貸款額度急劇下降。分紅風險，主要表現為脫貧產業經營收益的波動性與持續穩定分紅之間的矛盾。產業脫貧項目盈利具有周期性、波動性，部分經營主體不能在約定時間內兌現分紅承諾，農戶收入減少。如：2018年底和田地區推行資產收益扶貧，初定每年分紅12%～15%，產業扶貧項目運行后難以實現，到2021年逐步調整為8%左右。

2.4 資產流失風險

產業資產是脫貧產業可持續發展的基礎，附著于產業資產的股權和債權的收益是農戶增收的關鍵，資產流失風險是脫貧產業發展風險中最為嚴重的風險［15］。南疆四地州脫貧產業資產流失風險主要是經營性資產不能保值增值和股權債權收益不能合理分配的風險。

經營性資產流失風險，主要表現為脫貧產業經營主體盈利主要用于分紅，較少用于固定資產的維護、更新，造成資產的剛性折舊消耗，當經營虧損時，部分企業、合作社把固定資產的折舊、變賣、轉租等收益作為經營性盈利進行分紅。同時，脫貧產業經營性資產中很大一部分是非固定性生物資產，易受自然災害、市場行情影響，造資產減損和貶值。如：2017年，南疆BC縣LC專業養殖合作社有蛋雞3 000只，雞蛋價格下跌，以蛋雞為主的生物資產價值嚴重下跌。股權債權流失風險，主要表現為在生產經營過程中因技術、市場、經營等因素虧損，導致產業脫貧經營主體的股權、債權貶值。同時，脫貧產業經營組織由養殖大戶、企業主等鄉村精英群體主導，監管缺失，形成精英俘獲，造成經營者對股權債權的侵蝕、侵占等。如：南疆MY縣2019年有專業養殖合作社430個，大部分獲得5萬元以上的財政補貼，到2020年有217個注銷，22個失聯。

3 南疆四地州脫貧產業發展風險的管理

脫貧產業可持續發展的關鍵在于脫貧產業發展風險的有效管理。基于南疆四地州脫貧產業發展風險特點，應加強脫貧產業發展風險監測預警、完善脫貧產業金融支持體系、優化脫貧產業發展公共服務、健全脫貧產業資產長效監管機制，實現對脫貧產業發展風險的有效管理。

3.1 加強脫貧產業發展風險監測預警，提升風險規避能力

統籌各類相關監測體系，完善脫貧產業風險監測機制。對南疆四地州重點、特色、規模化脫貧產業發展風險因素進行重點監測，氣象、市場監管、疫病防控等部門及時采集、定時報送氣象、市場行情、重大疫病等信息到農業農村管理部門。農業農村管理部門建立脫貧產業專項監測信息系統，分類存儲信息。建立脫貧產業發展風險預警評估指標體系及動態的綜合風險評估和專項風險評估相結合的風險評估機制。基層政府以企業、合作社等作為主要評估對象，定期開展綜合性風險評估。行業協會、科研機構等不定期進行專項風險評估，形成風險評估專題報告，上報農業農村管理部門。農業農村管理部門根據風險評估情況，制定指導建議、措施，向社會公眾推送。同時，做好應急救援準備，加強人畜共患病、病蟲害防控和防災基礎設施建設，從技術援助、市場服務、保險減損、金融風險化解等方面，完善風險防范和處置具體措施，做好風險的規避、轉移、分散、減損等工作。

3.2 完善脫貧產業金融支持體系，提升風險對沖能力

農村信用社、農村商業銀行等地方性銀行要堅持服務縣域、支農惠農的市場定位，開發特色脫貧產業發展扶助貸款，試推行生物資產和土地經營權抵押貸款，降低間接融資成本。加強信用培育，基層村組織要發揮信用監管作用，開展信用村、信用戶創建，推行推廣守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。健全省級以上補貼險種和地方特色險種雙目錄清單管理機制，擴大農戶可投保險標的范圍。推動農業保險“保價格、保收入”防范自然災害和市場波動雙重風險，由保生產向保全產業鏈轉變，實現對南疆四地州脫貧產業的全產業鏈覆蓋。提高賠付額度，加快理賠速度，實現賠付額度對生產成本的全覆蓋。支持扶貧龍頭企業上市和發行債券，增加融資渠道，降低直接融資成本。設脫貧產業發展投資基金，將扶貧資金“改補為投”，形成對財政資金的重復循環使用，發揮財政扶貧資金的杠桿作用。發揮期貨、期權的價格發現和風險對沖功能，對棉花、玉米、小麥、肉類等大宗農產品推行“保險+期貨”，對沖市場風險沖擊。探索建立農業補貼、涉農信貸和擔保、農產品期貨期權和農業保險聯動機制，推行“保險+銀行”“銀行+擔保”等金融服務模式，形成金融支持脫貧產業發展綜合體系。

3.3 優化脫貧產業發展公共服務，提升風險抵御能力

做“有為政府”發揮“有效市場”作用，政府要由脫貧產業主導者向服務者轉變，在地（州）、縣（市）建立“脫貧產業鏈長制”，黨政同責，政府一把手為“鏈長”，脫貧產業經營主體為“鏈主”，以脫貧產業發展的“成本上升、銷售困難、價格大幅波動、技術水平低”等難題為主要抓手，“專班領導負責制”為南疆四地州脫貧產業引導發展方向，由企業主導脫貧產業發展，促進脫貧產業產供銷、農工貿一體化發展。同時，加強脫貧產業發展基礎設施的建設和維護，推進高標準農田建設，鼓勵設施農業發展，提高脫貧產業抵御自然災害能力和綜合生產能力。減少政府對脫貧產業發展的直接干預，推行負面清單制。在全疆范圍內推行統一的管控標準，消除區域性門檻，實現脫貧產業生產要素的市場化流通。降低政府制度性交易成本，拓展脫貧產業經營主體盈利空間，增強經營主體和農戶內生發展活力、動力。同時，政府要保證企業、合作社、集體經濟組織的持續分紅，又不影響正常經營。要做好經營困難的產業經營主體的紓困救難，又要保證脫貧產業經營主體活力，防止“僵尸化”。

3.4 健全脫貧產業資產長效監管機制，減少人為風險因素

統計南疆四地州在產業脫貧形成的資產和負債數量、價值等，推進脫貧產業資產的所有權、經營權、監督權、收益權的“四權分制”管理。脫貧產業資產所有權歸鄉鎮、村集體等，并進行確權登記；經營管理權歸脫貧產業經營主體所有，落實后續管理責任；監督權歸政府，嚴格監管脫貧產業資產的處置和價值保值；收益權按一定比例繼續歸脫貧戶所有，一定比例分配獎勵給產業經營的個人和團體，一定比例用于經營再生產。政府要堅持推進“放管服”工作，減少對脫貧產業經營主體的管理干涉，加強對經營成果的審計、督導、監管。對脫貧產業經營主體進行組織化、規范化、標準化，嚴格內控監督管理，通過定期內部審計和外部抽查等來強化對產業經營主體經營的監督、審計存在。同時，積極鼓勵基層黨組織和農戶參與到脫貧產業經營主體的經營中去，強化基層黨組織和農戶在日常經營管理存在。規范經營管理和收益分配，嚴格資產處理，強化對大戶、能人等精英群體的管理收益激勵，對于侵占農戶股權債權及收益權的行為進行嚴厲打擊，確保農戶產業脫貧資產性收入持續穩定。

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