內控視角下事業單位預算績效管理優化研究

陶金金

摘 要：隨著我國經濟的不斷發展，事業單位成為我國社會、經濟的主要承擔者，為我國的發展提供了多種公共產品與服務。而為了進一步提高事業單位運行效率，需要進一步完善全面預算績效管理體系，通過采取的一系列科學合理的政策和制度，進而實現內部控制目標和提高管理水平。預算績效管理是事業單位預算管理的一部分，也是內部控制體系的重要組成。因此，本文從事業單位內部控制視角出發，簡要闡述內部控制與預算績效管理之間的關系，探討當前事業單位預算績效管理存在的問題，并提出了構建完善的預算績效管理制度、提高預算編制的科學合理性、加強預算績效評估監督成效、加大信息化建設及應用力度、完善各項內部控制制度、深度結合內部控制與預算績效管理措施等幾點建議。

關鍵詞：內控視角；事業單位；預算績效管理

近年來，事業單位作為公共服務的提供者，承擔著提供基本公共服務均等化所需經費的重要責任。隨著事業單位內部控制理論的不斷發展完善，已經初步形成了一套較為完整的內控制度體系。隨著我國對全面預算績效管理體系的重視，為其頒布了一系列全面、完善的政策，比如，《關于全面實施預算績效管理的意見》，進一步明確地推進了全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系建設。在內部控制視角下的全面預算績效管理工作不僅能提高事業單位內部控制水平，也有利于單位履行職能。

一、基于內控視角下事業單位預算績效管理的相關概述

（一）內部控制與預算績效管理的聯系

事業單位預算績效管理主要是通過對資源的合理配置以及資金分配等一系列流程來實現單位內部控制目標的過程。內部控制是為了防控各項經濟活動的風險，通過制定并嚴格實施合理有效的政策、程序、標準等，來確保單位經濟活動合法合規，是實現單位職能目標的基礎保障。內部控制與預算績效管理有著緊密的聯系，第一，兩者有著相同的目標，都是為了提高資金的使用效益，提高財務管理水平。預算績效管理以績效目標為導向，而內部控制則是通過采用有效手段，實現資源的有效配置以及完善預算目標。第二，兩者都關注過程控制，預算績效管理貫穿于整個預算管理的全過程，內部控制則是以通過對財務管理采取一系列措施、手段，達到全過程、全面性控制的原則，兩者都能涵蓋事業單位經濟的全周期。第三，相輔相成，事業單位的內部控制是一項系統工程，涉及全體員工、多個環節，而預算管理則是內部控制管理的重點，一定程度上，預算績效管理是事業單位內部控制的依據，科學、合理的預算指標是內部控制工作的重要參照。

（二）事業單位預算績效管理的特點

內部控制視角下事業單位預算績效的特點：第一，戰略性：內部控制體系是以事業單位戰略目標為導向的，在內部控制的視角下完善預算績效管理體系，以此來制定預算績效指標，而通過內部控制，可以從多個方面來規范工作流程、約束員工行為促使各指標能夠落實。因此，在內部控制下的預算績效管理更具全面性、全局性。第二，針對性：在內部控制的視角下，事業單位可以根據資源的不同分類將其統一整合起來，從根本上解決物質、人力資源閑置或不合理分配問題。第三，系統性：事業單位的預算績效管理必須嚴格按照相關法律法規，相關內部控制理論，從預算目標的設置、下達、執行、監督等多個層面入手，進一步有效防范風險的發生。

二、內控視角下事業單位加強預算績效管理的必要性

隨著我國經濟的不斷發展，人民群眾對公共服務需求也不斷提升，我國事業單位發展需要以實現高質量公共服務為目標。在內控視角下，內部控制可以進一步地幫助預算績效管理得到各環節、各方面的有效落實，提高單位預算資金使用效率，為事業單位發展提供資金保障，能有效提升事業單位內部控制和風險控制能力。全面預算績效管理是一項復雜的系統工程，要結合事業單位具體情況具體分析，加強對預算績效管理制度的重視程度和執行力度。在預算績效管理工作中，事業單位需要制定完善的預算績效指標以及考核體系。通過上級主管部門等對本單位的內部控制成效進行不同階段評估，以及本單位開展自查自糾，使各項財務指標能夠真實反映出本單位的財務狀況、職能目標完成情況等，以推動事業單位可持續發展。

三、基于內控視角下事業單位預算績效管理的現狀

（一）預算績效管理制度不健全

事業單位通過近年來預算績效管理制度的實施，管理水平有了一定程度的提升，但仍有很多單位制度并不健全。另外，事業單位的人員雖然對預算績效管理雖形成了較完整的認識，但是領導以及管理層帶頭作用不足，使得單位內部針對內部控制以及預算績效管理工作開展重視程度不足，存在著一定的敷衍行為，無法有效推進預算績效管理工作的開展。另一方面，預算績效管理中缺乏頂層設計，單位整體績效目標不全面、員工責任劃分不明晰，主體負責人權責不明，無法有效地協調內部控制與預算績效管理的關系，導致預算績效管理的科學性急速下降。

（二）預算編制的科學合理性有待提高

一方面，在預算編制方面，編制人員的專業素養存在著嚴重的問題。由于預算編制所涉及的知識范圍較為廣泛，需要有專業的預算編制負責人及成員。而如今大多數情況是財務及業務人員沒有很好的互相配合。并且部分人員專業水平并不符合要求，存在責任意識薄弱、專業缺乏等問題，無法正確地執行內部控制制度以及完成預算績效管理的工作要求。另一方面，預算編制科學性有所欠缺，事業單位的會計核算工作量巨大，然而，編制人員并沒有按照實際情況對大量的數據進行分析，而是依據往年或者主觀經驗來制定預算指標，導致事業單位的資源配置出現混亂的局面，后期出現無法執行、實際與預期相差巨大的問題。

（三）績效評估監督機制缺乏有效性

事業單位內部控制制度體系健全性的缺乏，不但使相關制度沒有得到有效執行，部門權責不明的因素更加劇了缺乏良好的監督體制，最終致使預算績效評估監督機制與內控運行機制脫節，績效評價實施主體與內部控制的執行主體不一致。對于預算績效管理過程中的具體執行人員思想認識、專業知識的要求，如今部分單位存在負責監督評價的人員專業知識不夠全面，對業務活動理解程度不夠等問題；還存在財務等信息交流不足、信息傳遞效率低的情況。另外，存在單位內部監督體系缺乏完整性，監督停留在表層，周期性監督反饋工作沒有到位，反饋未能積極調整優化等問題。

（四）事業單位信息化建設不足

在相關的內部控制理論與實踐中，要求加強事業單位的信息化建設，提高會計信息質量與時效，盡可能減少人為因素的干擾，為預算績效管理工作提供保障，提高內部控制的有效性。然而，如今我國事業單位信息化建設仍然存在不足，比如大數據、人工智能技術未與內部控制和預算績效管理進行有效結合，未能創新工作方式。即使已經在使用的數據系統，多為獨立運行，各操作及管理環節存在重復性，沒有能夠提升信息效率，實現高效率辦公。部分事業單位仍然采用人工形式完成工作，不僅降低工作效率，內部信息還存在著一定的差異，嚴重影響了預算績效管理的完成情況。

（五）內部控制制度有待完善

隨著我國對于內部控制體系建設的不斷重視，出臺了相應的規章制度，各事業單位都逐步完善了自身的內部控制制度體系。但是，我國事業單位內部控制的有效性仍然不足，主要是對內控以及預算績效管理的認識程度不夠、應掌握的專業知識不足，缺乏統一的重點把控環節，各個部門之間在決策過程中無法形成統一意見，從而影響決策質量。同時，單位各部門之間缺乏協作機制，內部溝通不暢會造成“信息孤島”等問題，內控目標缺乏統一性，可執行性較低無法落實，最終使單位內部多項監督制約機制不能發揮應有的作用，很大程度增加了事業單位各項業務活動的風險。

（六）內部控制與預算績效管理結合度較淺

一方面，內部控制與績效管理結合度較淺主要是因為事業單位內部人員對其的不重視，不明白內部控制對預算績效管理工作的重要性，無法有效地協調兩者之間的關系，忽視了內部控制的建設，無法從內部控制的視角下為預算績效管理提供保障，兩者之間存在明顯的隔閡。另一方面，是預算績效相關的指標無法體現內部控制的執行情況。績效指標不全面、細化量化程度不夠；在項目決策時沒有集體決策、項目可行性分析等環節；例如出現將社會效益以經濟效益作為考核的方向的情況，這樣一來就會加大事業單位預算績效的風險，出現預期與實際相差較大的局面。

四、基于內控視角下事業單位預算績效管理的優化對策

（一）構建完善的預算績效管理制度

首先，事業單位要構建完善的預算績效管理制度，將預算績效管理工作提升到關鍵位置，將其作為日常工作重點加以落實，在人員的配置、制度的制定、經費的保障方面都予以重視。單位負責人以及管理人員要全權負責預算績效管理工作，做到引導作用，根據相關的法律法規以及政策要求，制定預算績效管理制度，為成員落實預算績效工作提供參照依據。其次，要明確各個崗位的權責劃分和工作內容，明確內控人員在預算績效管理中所處的作用，明確預算績效管理的責任劃分，進一步地完善頂層設計，應制定內部預算績效監督的問責機制，保障預算績效管理的效率。最后，事業單位應該將預算績效管理各個環節與業務活動各環節相結合，有側重的關注內控重點環節。通過開展風險評估、制定風險控制策略和流程等措施來加強對各項工作的管控力度。

（二）提高預算編制的科學合理性

事業單位要按照相關的流程制度，完成財政及非財政項目預算編制；科學合理地設置預算績效目標及指標，提高預算編制的可執行、可落地性。首先，事業單位在開展預算績效管理之前，要有一個清晰的規劃方向以及操作步驟，嚴格按照其步驟實施，在遵守內部控制原則的基礎上，對事業單位的實際經驗情況、業務情況等進行深入、系統地分析、了解，根據實際情況制定合理可行的績效指標，并將指標經由多部門進行審核，增強編制的客觀性。其次，業務人員需與財務人員互相配合。要綜合分析多個方面，以單位戰略目標為基礎，參考各個部門以及往年數據的意見，減弱個人的主觀意識。應將往年項目績效評價結果、單位整體績效評價結果作為下一年年度預算編制依據，重大項目應重點關注，進行合理調整，增加預算績效指標與實際工作可執行性的匹配度。最后，單位可以通過內部控制手段，比如，授權審批、復核、審計等手段，對預算編制的過程加以監督，增強預算科學合理性。

（三）加強預算績效評估監督成效

事業單位應建立項目實施進度和效果跟蹤管理機制，嚴格控制資金使用進度，及時糾正不合理的預算安排和支出，確保預算資金的使用用途的情況下，提高資金使用效益。在實施項目跟蹤管理的過程中，應根據國家政策、法規、制度等相關要求進行嚴格評估和審查。嚴格按照審批程序進行項目立項論證、審批、執行、驗收，即全過程的評估監督。在項目執行過程中，應對項目進行績效評價和跟蹤調查，尤其關注較大資金量項目及重點項目，運用科學的績效評價理論與評價分析工具進行評價分析，及時反饋。依據績效指標，將執行偏差進行修正；若遇到確需調整預算內容的，應根據內控相關審批手續進行調整。從項目立項至驗收，全過程通過加強監督管理、實施過程控制等措施強化內部約束機制的建設，有利于完善預算績效管理的全面、科學、規范。

（四）加大信息化建設及應用力度

在如今信息化時代背景下，應加強信息技術的改革發展，提高對信息技術使用的重視。因此，事業單位在開展預算績效管理活動時，應該加大對信息化建設的改革力度，完善內部信息資源，建立統一的財務信息系統平臺，并完善各模塊，為預算績效管理工作提供保障。事業單位可以從自身所處的行業、職能、發展規劃來制定完善的信息系統，加大信息的采集與匯總處理工作，為決策提供真實、準確的信息依據。比如，通過大數據技術在單位內部建立預算數據庫，采集各部門之間的業務信息、財務信息，在系統之間實現會計信息的充分共享。再比如，當下我國正在推行實施預算管理一體化建設工作，部分中央、省級事業單位已經試行了預算一體化管理系統，加強了技術與制度的融合，推進預算績效管理數字化轉型步伐，掌握其總體要求，進一步夯實財務管理及內部控制制度。

（五）完善各項內部控制制度

事業單位深入地分析《行政事業單位內部控制規范》里的要求與規范，根據相關規范完善制度建設，有機地結合內部控制體系與預算績效管理工作。首先，提高單位層面對內部控制的重視，架構業務經濟活動決策、關鍵崗位責任等工作體系，明確各部門各人員在其中發揮的作用，明確各個工作內容，設立崗位不相容原則等。其次，在單位業務層面，結合預算績效管理制度，對預算編制審批程序、預算執行中的資金收支業務及資產管理、預算績效評估驗收等，全過程嚴格按照相關的內控制度以及流程開展工作，及時反饋、減低風險。同時，要做好各部門之間的協調工作，提高員工的積極性，并完善內部審計工作。慮引入外部專業的內控評估機構，形成自內監督外部評價機制，強化內控監督效果。

（六）深度結合內部控制與預算績效管理措施

事業單位要充分地結合預算績效管理與內部控制模式。第一，在預算績效目標、指標設置時，要結合內控建設的要點。例如項目總體績效目標的設定決策，通過專家論證和集體決策；績效指標的設定，同時符合政府采購、合同管理等相關規定，盡力提高指標在預算執行中的可行性程度。第二，預算績效執行管理與業務環節內部控制工作相互銜接。在預算執行、完成績效指標過程中，重點把控資金支付環節內控；明確審批支付流程，嚴格執行資產管理制度；時刻關注實際執行與預算績效指標是否偏離的情況。第三，將內控評估監督理念貫徹到預算績效評價管理工作之中，在評估過程中加強對預算績效指標的審核與評價。事業單位應成立風險評估小組，定期對預算執行、績效指標完成情況進行分析評估。在整個績效評價過程中，從決策到效益的指標評價中，如立項程序規范性、資金使用合規性等評價，緊扣內控風險點控制。第四，內部控制評估結果應結合預算績效激勵機制。對弄虛作假及徇私舞弊的情況，設立一定懲戒制度；對風險點把控度低、績效指標完成較差的情況，應予監督糾正；對于內控評估及績效評價結果較好的情況，提出一定績效激勵，致力于內控及績效管理水平雙提升。

五、結束語

綜上所述，隨著社會對事業單位職能履行要求的提升，事業單位的內部控制體系也得到了進一步完善。基于內控視角下，預算績效管理實施程度不但衡量了內控管理能力，更直接體現了事業單位整理管理水平。事業單位必須持續完善預算績效管理體系及健全內控體系，促進事業單位全面健康發展。

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