關于完善基層事業單位內部控制管理制度的策略探討

黃淼

摘 要：基于進一步增快的全球化進程，加之經濟社會結構的轉型，基層事業單位在實際管理運行過程中，面對更為復雜的內部和外部環境。基層事業單位應重視內部控制，做好管理制度建設，從而避免單位內部出現不合理、不規范的行為。針對基層事業單位而言，擁有完善的內控管理制度屬于落實內部控制的關鍵基礎所在，現階段，一些事業單位未能對內部控制工作形成正確認知，無論在制度建設還是執行上均存在很多問題。對此，本文將結合基層事業單位的實際需求、內控管理制度現狀，簡要分析完善內控管理制度的相關建議。

關鍵詞：基層事業單位；內控管理；完善制度；策略分析

科學建立并完善內控管理制度，應為基層事業單位高效、有序、規范行使權力的主要手段，更是實現政府目標的保障基礎。建立機構內部控制制度，可以從根本上阻斷基層事業單位工作人員經濟犯罪的途徑，在基層事業單位內部形成反腐倡廉的風氣，促使事業單位的業務開展高度匹配市場經濟的變化。建立和健全基層事業單位內部控制體系，既有利于改善單位財務信息質量，促進單位財務管理更加規范、科學，又能進一步降低機構的運營風險，可顯著提高事業單位的工作水平和工作效率。通過內控管理制度的完善，一方面幫助事業單位更好地管理經濟活動以及其他活動，另一方面強化業務管理功能，確保其內部權利合理運行，限制權利的應用范圍，以此提高基層事業單位的公共服務以及內控管理水平。

一、完善基層事業單位內部控制管理的價值

黨的十八大明確指出：要深化行政體質改革，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。習近平總書記強調：要加強對權利運行的制約和監督，把權利關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制和不易腐的保障機制。因此，內部控制既是行政事業單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業單位治理的基石。

完善基層事業單位內部控制制度，進一步規范內部預算業務控制、收支業務控制、采購業務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制等各類經濟活動相關業務流程，分解和落實責任，管理風險，合理保證財務報告真實性，確保基層事業單位安全高效運行具有較強的現實意義。其價值主要體現如下：

（一）有利于管理水平提高

事業單位在社會發展過程中獲得更大的發展空間，所以有必要增強內部服務職責的多樣性，合理擴大單位人員、業務和資產等要素規模。基于管理視角分析，基層事業單位應重視內部管理，并順應時代發展要求將內控管理工作進一步完善。內控管理制度的完善，具體執行時精準找出存在的問題并加以解決，在實現資源科學配置的同時提高資源應用率，在順利推進事業單位各項事業的同時，有利于事業單位管理能力與工作效率的提升。

（二）有利于國有資產的保障

受限于體制等其他原因影響，基層事業單位管理仍需加大內部控制力度。例如，個別事業單位因為不當的資產管理或由于信息失真等，導致資產和賬目之間產生較大偏差，很容易滋生貪污腐敗而造成國家資產損失。由此可見，內部控制管理制度的完善，并提高制度的合法性及有效性，做好職責分工和各項業務處理，將制度的監督作用充分發揮，以剛性約束牽制單位各部門，進一步提高會計資料的可靠性和完整性，由此保障國有資產安全。

二、事業單位內部控制管理制度存在的問題

（一）制度本身不完善

目前，基層事業單位普遍缺少專門的內審部門，內部審計工作基本上是由財務人員兼任，由于基層財務人員缺少內部控制方面的專業技能與知識，導致在編制內部控制制度時只是流于表面，編寫的制度只是為了應付上級檢查，內容及銜接并不完善。

（二）制度落實不徹底

基層事業單位實施內控活動需要監督管理提供有力支持，出于有效增強執行內控管理制度的效率，在建設管理制度中應重視監管制度的構建。現階段，一些單位所建立的內部監管制度仍有一些問題有待解決，難以監管內部控制工作的實施，在一定程度上影響到事業單位提高內控水平。首先，缺少健全的績效考核制度，很難考核工作人員與各個部門的工作情況，也會影響評估內控管理的科學性，不利于完善和優化內控管理制度。其次，內部審計缺乏權威性及獨立性、加之不完善的審計制度，難以及時找出存在的內部控制問題，進而限制基層事業單位的內控能力提高。總之，由于事業單位內部控制概念表述的局限性，造成內部控制難以引起領導的重視，由于基層單位人員較少，內部控制制度容易降低工作效率，導致制度執行不徹底。

（三）制度沒有統籌兼顧

內部控制制度雖然涵蓋了單位整體層面的各個關鍵點，但是對于各項制度細則沒有明確的目標導向，對于基層事業單位來說，內部控制制度對于風險的認知較為狹隘，僅停留在單位的管理層面，對于實際工作中的風險未能統籌兼顧。這一點對于基層事業單位內部控制管理制度的制定以及完善存在較大隱患以及風險，需要引起有關部門及其相關人員的高度注意。

（四）對內控管理缺少正確認知

現階段，一些基層事業單位沒有全面深入分析經濟社會的外部、內部環境，未能做到社會發展和單位管理緊密相連，不僅基層事業單位沒有形成明確的發展戰略目標，難以對建設完善內控管理制度發揮必要的指導作用。與此同時，管理人員沒有認識到在單位管理中內部控制的重要性，導致制度建設缺少有力的環境支撐。除此之外，基層人員相較淡薄的內控意識，未將自身工作和內部控制相結合，在具體工作中難以貫徹落實內控管理制度，其也是影響制度建設完善的一個主要方面。

（五）內控意識淡薄、環境缺失

大家都知道，想法是行為的先導。基層事業單位沒有強大的內控意識，再完善的內部控制系統也會被忽略，只注重表象而忽略了實際的影響。目前，我國許多機關的行政人員大多把工作重點放在了企業的經營活動上，對企業的內部控制制度建設還存在著一些淺薄的認識，沒有把企業的內部控制制度與企業的長期健康發展聯系起來，也給企業的內部控制工作造成了一定的阻礙。另外，要想有效地實施內部控制，就必須要有健全的內部控制制度，然而，目前我國基層事業單位的內控環境普遍存在缺陷，許多基層事業單位的工作人員都缺乏內控意識，部分基層事業單位也沒有建立清晰的內控組織結構，缺乏良好環境的構建，導致很多日常內控工作無法高質量開展，由此也在一定程度上為貪污腐敗行為的產生提供了便利條件。

三、事業單位內部控制管理制度完善思路

（一）基于存在問題，完善內控制度

建立良好的內部控制建設環境，提升基層單位人員業務能力，明確內控制度建設責任人，發揮財務人員的主觀能動性，必要時可以邀請第三方權威機構為基層事業單位搭建內部控制框架結構，指導基層事業單位填充內控制度細節，掌握風險關鍵點。健全的內部控制制度是有效、有序地進行內部控制的先決條件，也就是要根據當前的實際情況，不斷地完善和優化內部控制制度，使之更加成熟、合理。在加強內部控制制度建設的同時，要充分考慮到機構自身的實際情況，使其具有較強的可操作性以及合理性。同時，加強各部門間的聯系與合作，保證各部門之間的聯系與約束，并運用外在的監管手段，提升公司內部控制的執行。另外，要建立健全問責機制，把責任細化到各部門、各崗位，運用強大的制約力量，保證內部控制工作的順利進行。在明確了工作權限和責任的前提下，機關工作人員要對經費的審核審批給予足夠的關注，以保證“三重一大”的落實，把關鍵的職能部門分開，形成一種互相制約、互相牽制的關系。基層事業單位應通過建立健全的風險評價體系，通過風險評價，及時發現問題，并從源頭上加以解決，進而使基層事業單位的工作品質與工作水準得以持續提升。

（二）強化執行力度，體現制度價值

上級主管部門對于基層事業單位的內部控制制度執行定期進行監督和審查，定期組織人員對于內控執行進行專門審計，制定和完善內部績效考核體系，根據考核結果制定獎懲體制，將考核結果同直接責任人的獎勵性績效工資掛鉤，提高人員積極性。首先，做好缺陷整改工作，針對在內控評估中找到的執行問題予以嚴格監督。審計、風險及內控管理部門需要分別進行有關缺陷整改的審計、驗收測試，保障各類問題整改工作被落實。強化執行內控標準效果，調動全系統執行內部控制的自覺性。其次，開展深度的內控評估，針對執行內部控制標準的效果科學評估，構建完善包含風險評估、控制環境、風險評價、信息溝通等內控管理制度，依據相關原則評估囊括財務報告的內部控制，以內控評估的開展檢查效果并剖析問題發生原因，一方面有利于內控制度完善，另一方面提高執行力。最后，構建科學的內控考核體系，依托內控評估、缺陷整改等方面的考核評價，用于檢驗內控管理制度的執行效果并落實執行工作，以通報、警示及問責等手段敦促內部改進。

（三）基于統籌兼顧，優化管理理念

基層事業單位屬于服務機構，出于助力經濟發展應客觀全面地分析內外部環境，掌握現階段社會發展情況，并結合當地需求形成切實可行的發展目標，且依據該目標完善內控管理制度。與此同時，作為單位領導及主要管理人員，需全面認識內部控制，清楚其在事業單位發展過程中的重要性和必要性，由此為制度建設的完善予以支持。針對制度建設不到位，需要單位領導和主要管理人員提高對內控工作的重視程度，通過相應的宣傳手段強化全體內控意識。另外，建設內控管理制度需要單位結合自身特征，構建滿足工作要求的體系流程與管理制度，建立科學完整的組織框架確定工作崗位職責，從而保證順利執行各項內控管理制度。建立和完善風險評估體系，堅持從機制體制、制度流程、監督管理等多方面狠抓基礎工作，強化財務管控，優化控制環境，增強風險防范能力，夯實內部控制體系建設的基礎。形成“可查、可控、可追溯、可評估”的內部控制機制，及時邀請外部專家進行培訓和解讀，大力開展宣傳動員，營造了“人人學內控，處處講內控，個個受約束”的良好氛圍。重視良好單位文化氛圍的塑造。任何單位所開展的控制活動均應處在良好的控制環境，而且控制環境會對內部控制的執行造成直接影響，且和能否實現整體戰略目標息息相關。有關控制環境，主要包含職工與長時間形成的規章制度、道德規范等生活、文化要素。能夠在國內外成功企業中，看到管理層十分關注企業文化建設。同樣，基層事業單位也需重視文化氛圍的塑造，對此需做到如下幾點：一是應在事業與思想上予以員工足夠的關心，例如政治思想有沒有進步，能力文化水平有沒有提高，并要在工作上予以必要支持等，旨在讓員工體會來自單位的尊重及重視，進而增進上下級的溝通。二是善于通過多樣化的文化活動，做好員工間、上下級間的感情交流。三是予以生活關心，重點解決員工存在困難提高其歸屬感。

（四）重視并落實資產管理工作

首先，在資金管理上，基層事業單位需結合發展戰略，形成科學的預算管理制度，保證預算管理順利進行。有關資金預算編制，事業單位出于防止因為不明確的資金支出方向帶來的管理風險，通過深入分析歷史數據，并依據數據分析的最后結果和事業單位規劃的發展戰略，確保在項目管理、購置支出等提供強有力資金支持。其次，基層事業單位需依據管理需求，構建審批內部權限以及跟蹤管理體系制度，從而確定資產配置、處置等工作人員的職責和權利。且在權限內，讓工作人員履行個人職責，防止資產管理行為不規范。與此同時，基層事業單位通過跟蹤監督管理制度，有效跟蹤監管資產配置、處置等，發現并處理資產管理中的不當行為，防止進一步擴大管理風險。最后，基層事業單位還應科學制定會計核算制度，增強會計人員自身的責任意識，進而提高會計核算的規范性與準確性，并能為資產管理予以全面、準確的信息數據支持。

（五）科學搭建信息交流平臺

有效完善的信息交流平臺，屬于信息順利溝通的保障。依據事業單位存在的問題，搭建信息交流平臺。有關內部溝通工作，采用良好的意見反饋與意見征求的內部交流渠道，針對單位領導應了解員工的動態思想，方便對相關措施方案的及時調整；通過意見箱或者是座談會等，單位員工在找出問題后由此傳遞問題處理的相關建議。至于外部溝通，基層事業單位應敢于將信息主動公開，并能接受來自外部的監督，保證信息透明公開，落實同行交流與上傳下達順暢信息交流渠道，這樣能夠為領導決策予以參考依據。因此，在新的形勢下，如果要推動內部控制工作的高質量發展，就一定要加快信息化的建設速度，積極建設信息化平臺，為事業單位內各個部門間的交流與聯系搭建橋梁與紐帶，進一步提升財務管理信息的共享效益。另外，各機關要建立健全的信息網絡系統，與稅務系統、財務系統保持緊密的聯系，為高效地開展內部控制工作提供強大的保障。

（六）建立完善的監督體系

要使內部控制工作得到有效的執行，僅靠員工的自覺意識是難以做到的，各部門與崗位的相互制約與約束也會因一些因素而失效，因此，基層事業單位必須要在內部建立一套健全的內部控制制度，對其進行有效的評價，及時發現問題，并采取相應的措施，從而不斷地提升內部控制的工作水平和質量。加強內部控制的監督與約束，是加強內控制度建設的有效途徑。具體而言，一是要建立完善的內審體系，建立健全的內審制度，配備專職的內審員，使內審員與財務部分開，確保各部門的獨立性；其次，機關要加強內部控制體系的落實，全面掌握內控工作的實施狀況，對新問題進行跟蹤和糾正，鞏固內部控制的薄弱環節；基層事業單位要加強外部監督，把群眾監督與內部監督結合起來，從源頭上確保機關工作不被個人利益和單位利益侵擾，真正做到公平、公開與公正。

四、結束語

事業單位如果沒有做好內部控制，會對保障國有資產安全帶來影響。建議事業單位借助COSO理論框架，并汲取先進的內控管理經驗，在明確單位屬性的基礎上做好內部控制并提升管理水平，采取相應的執行保障舉措融入到本地的公共服務中，以此創造更理想的社會效益。基層事業單位實施內部控制，需保證各個部門及全體工作人員參加，在業務開展及管理的全過程貫穿，而且控制不能只拘泥在控制內部財務，還要綜合制度執行、組織文化以及風險管理等，實現針對財、人、物的動態化管控。又因為事業單位在不同時期面對的風險不同，所以應將內控管理制度、風險評價機制不斷完善，且遵循成本效益的基本原則給以重點關注。內控管理制度在基層事業單位發揮的作用難以取替，因為內部控制屬于單位發展的一個重要工作環節，所以在內控管理制度的建設中，應將本文所提及的方面落實，精準把握內部控制重點關，做到全員和全程控制，由此將制度存在的空白點消除。當前，基層事業單位中的內控管理仍然存在一些問題，需進一步完善相關管理體系，助力內控效率的提高，從而保證基層事業單位的持續發展。

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