戰(zhàn)略規(guī)劃透視下檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理研究

賀譚濤/中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

黃思詩/中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

楊璐羽/吉林大學(xué)商學(xué)與管理學(xué)院

1 引言

世界范圍內(nèi)政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展驅(qū)動其業(yè)務(wù)流程、履職方式的變化，產(chǎn)生的政府?dāng)?shù)據(jù)資源亟須治理。檔案部門依托自身在政府文檔管理的專業(yè)優(yōu)勢，逐步從數(shù)據(jù)開放、歸檔等領(lǐng)域，通過制定標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)平臺參與到政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系的建構(gòu)。如我國《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》就提出檔案部門應(yīng)積極融入數(shù)字中國建設(shè)，開展政府?dāng)?shù)據(jù)歸檔。由此檔案部門應(yīng)從哪些方面、如何參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理并貢獻(xiàn)檔案領(lǐng)域的專業(yè)力量需要進(jìn)一步探索。

一方面檔案領(lǐng)域?qū)?shù)據(jù)治理的討論，明確了自身參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的必要性、價值[1-2]，并提出應(yīng)在理念、制度、協(xié)同[3-4]等方面加以促進(jìn)。這可視作檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)。另一方面，檔案領(lǐng)域在對檔案數(shù)據(jù)治理[5]、政府?dāng)?shù)據(jù)開放[6-7]、政府?dāng)?shù)據(jù)歸檔[8-9]等討論中顯現(xiàn)出參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的雛形[10-12]。總體來看，現(xiàn)有研究對檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的探索較為分散，未能充分顯現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的豐富內(nèi)涵和檔案部門的參與思路。

本文將對國際層面部分國家和地區(qū)檔案部門的戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行梳理，從中歸納、總結(jié)檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主要方式，分析參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的基本特征，進(jìn)而提出檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的啟示性策略。

2 數(shù)據(jù)與方法

通過網(wǎng)絡(luò)檢索、文獻(xiàn)調(diào)查進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃的收集工作。檢索數(shù)字轉(zhuǎn)型成效相對顯著的美、英、澳、加、新等國家的檔案部門官方網(wǎng)站，收集其檔案館、檔案事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃；以文獻(xiàn)中提及的檔案館參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理和管理為線索，回溯其戰(zhàn)略規(guī)劃；利用搜索引擎，通過“data”與“archives”的檢索詞組合，收集檔案部門發(fā)布的相關(guān)戰(zhàn)略。此外，我國國家檔案局和浙江省檔案部門都已提及參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的部分內(nèi)容，亦納入其中。政策文本篩選要求其語言應(yīng)為中文或英文，內(nèi)容應(yīng)將數(shù)據(jù)作為重要的管控對象并提出數(shù)據(jù)治理或管理的要求、愿景。由此得到納入數(shù)據(jù)源的戰(zhàn)略規(guī)劃共計12份（見下表）。數(shù)據(jù)整合主要將戰(zhàn)略規(guī)劃中與政府?dāng)?shù)據(jù)治理相關(guān)的內(nèi)容加以提取，并按照其所關(guān)注的政府?dāng)?shù)據(jù)治理的不同環(huán)節(jié)或要素進(jìn)行整合。

3 檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略內(nèi)容概覽

3.1 作為資源建設(shè)者參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放

諸多檔案部門從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的資源建設(shè)視角參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理。檔案部門作為政府?dāng)?shù)據(jù)的重要收集、保存與提供利用方，是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要力量。具體表現(xiàn)為檔案部門從多方面優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)的資源建設(shè)，以數(shù)據(jù)開放的行動對接開放政府、數(shù)字政府等頂層規(guī)劃。主要表現(xiàn)為：

第一，明確檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要地位。美國、澳大利亞、新西蘭、丹麥等國的檔案館都將維護(hù)政府透明度視作職責(zé)使命，并將開放政府?dāng)?shù)據(jù)作為實現(xiàn)手段[13]。如美國檔案與文件署（NARA）發(fā)布的開放政府計劃[14]明確將自身定位為開放政府的重要力量。

第二，對檔案部門開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的行動加以布局。美國、加拿大、澳大利亞、丹麥的國家檔案館對此有所設(shè)計。一是提升政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量，擴(kuò)大開放范圍。如NARA要求通過元數(shù)據(jù)建設(shè)等數(shù)據(jù)處理，優(yōu)化開放數(shù)據(jù)質(zhì)量。丹麥國家檔案館提出開放政府?dāng)?shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)、公共IT系統(tǒng)的相關(guān)數(shù)據(jù)[15]；NARA則不斷完善“美國修正案”的數(shù)據(jù)集，并持續(xù)推進(jìn)描述95%以上國家檔案的目錄數(shù)據(jù)開放[16]。二是以技術(shù)迭代優(yōu)化數(shù)據(jù)訪問和獲取方式。一方面，加拿大、澳大利亞、芬蘭檔案館將提升互操作性作為重要內(nèi)容。如芬蘭國家檔案館提出互操作性應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)保管系統(tǒng)中[17]。另一方面，NARA、加拿大、丹麥以及澳大利亞國家檔案館（NAA）則要求提供多種數(shù)據(jù)訪問途徑和利用方式，提出數(shù)據(jù)分析工具開發(fā)、系統(tǒng)與網(wǎng)站優(yōu)化、提供開放格式和免費下載服務(wù)等措施。三是檔案部門調(diào)動數(shù)據(jù)需求端的積極性參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放。為此，NARA在戰(zhàn)略中提出與高中生、大學(xué)生及退休人員合作開展掃描和轉(zhuǎn)錄項目，為提升數(shù)據(jù)質(zhì)量擴(kuò)大與維基百科的合作[18]。四是強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開放過程中應(yīng)關(guān)注隱私、安全等合法合規(guī)性要求，如加拿大國家圖書館和檔案館（LAC）[19]。

表 檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略規(guī)劃

3.2 基于核心職能參與政府?dāng)?shù)據(jù)的歸檔保管

從檔案部門的核心職能出發(fā)，參與政府?dāng)?shù)據(jù)歸檔、接收和長期保管是檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的一大模式。主要表現(xiàn)為我國政府部門內(nèi)部的檔案部門開展政府?dāng)?shù)據(jù)歸檔工作，以及由檔案館發(fā)揮其長期保管職能，接收前端政府?dāng)?shù)據(jù)并對館藏政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行管控。我國國家檔案局、浙江省檔案部門、芬蘭國家檔案館、NAA以及LAC在其戰(zhàn)略規(guī)劃中均有涉及。

第一，檔案部門介入前端政府部門的數(shù)據(jù)歸檔。在我國特色的檔案室制度下，要求政府內(nèi)部的檔案部門開展數(shù)據(jù)歸檔工作。在《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，檔案事業(yè)全面融入國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略以及數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)得到確認(rèn)，并提出圍繞政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)，完善其歸檔機(jī)制，強(qiáng)化全流程一體化政務(wù)服務(wù)平臺數(shù)據(jù)歸檔功能建設(shè)要求。浙江省檔案部門亦在其年度工作計劃中提出開展政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的歸檔，在省直單位全面推廣浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)行政審批類數(shù)據(jù)在線歸檔模塊的應(yīng)用[20]。

第二，以檔案館為代表的檔案部門開展政府?dāng)?shù)據(jù)的接收與長期保管工作。一是檔案館對接前端政府部門接收政府?dāng)?shù)據(jù)入館。我國《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》 中已明確提出檔案館應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)對具有長久保存價值數(shù)據(jù)的集中管理；芬蘭國家檔案館在《國家檔案館2025戰(zhàn)略》中提出自身應(yīng)作為“公共數(shù)據(jù)生命周期管理和歸檔中的最重要一方”，并順應(yīng)歐盟對于數(shù)據(jù)管理永久性和可靠性的要求，以數(shù)字方式接收政府?dāng)?shù)據(jù)[21]；NAA則提出應(yīng)當(dāng)面向未來的信息和數(shù)據(jù)提供數(shù)字保存解決方案[22]。二是NAA、LAC兩大檔案館則在其戰(zhàn)略中明確館藏資源應(yīng)當(dāng)視作數(shù)據(jù)進(jìn)行管控，因而政府?dāng)?shù)據(jù)成為其長期保管的重要對象。LAC以數(shù)據(jù)治理為手段，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)形成包括政策、指南、標(biāo)準(zhǔn)以及行動步驟在內(nèi)的靈活體系，對LAC的鑒定、描述、保存和提供利用的活動進(jìn)行規(guī)范，有效保證政府?dāng)?shù)據(jù)的可信與可靠[23]。NAA則認(rèn)為其館藏政府?dāng)?shù)據(jù)管控需要以價值最大化以及可信可靠為基本目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)NAA工作人員需要不斷提升數(shù)字技能、素養(yǎng)與能力[24]。

3.3 轉(zhuǎn)型為指導(dǎo)者規(guī)范前端政府?dāng)?shù)據(jù)管理

檔案部門作為指導(dǎo)者規(guī)范前端政府部門的數(shù)據(jù)管理是參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的又一方式。芬蘭國家檔案館、NAA對此都有相應(yīng)論述。其中芬蘭國家檔案館提出應(yīng)當(dāng)通過指導(dǎo)、發(fā)布法規(guī)等方式明確信息和數(shù)據(jù)管理要求，并從數(shù)據(jù)生命周期開始時便通過元數(shù)據(jù)等手段來維護(hù)其憑證性、可靠性、可用性。但此種參與方式仍以NAA為代表，其由法律授權(quán)負(fù)責(zé)規(guī)范政府部門信息和數(shù)據(jù)的創(chuàng)建、管理。有關(guān)要求逐步在《建立對公共文件的信任：管理政府和社會的信息與數(shù)據(jù)》中得到顯示。具體包括：

第一，NAA通過有關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃對政府部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)管理提出要求。一是NAA將數(shù)據(jù)連同文件、信息納入信息資產(chǎn)的概念內(nèi)，要求政府部門以發(fā)揮其無形資產(chǎn)的價值為導(dǎo)向展開管理。強(qiáng)調(diào)政府部門應(yīng)以可持續(xù)的數(shù)字或數(shù)據(jù)形態(tài)作為信息資產(chǎn)的載體，通過數(shù)據(jù)格式和元數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化確保數(shù)據(jù)完整、準(zhǔn)確和可用，并開發(fā)和提升數(shù)據(jù)分析功能、推動數(shù)據(jù)收集和管理符合實踐和整個政府?dāng)?shù)據(jù)策略。二是要求政府部門在內(nèi)部形成促進(jìn)信息資產(chǎn)管理活動的組織機(jī)構(gòu)，形成尊重信息資產(chǎn)的文化和環(huán)境，如設(shè)立信息治理委員會和首席信息官，通過內(nèi)部機(jī)制與信息資產(chǎn)管理人員交流，以及積極利用NAA提供的教育資源，提升職員的信息和數(shù)據(jù)管理技能。三是對政府部門信息資產(chǎn)的管理流程進(jìn)行規(guī)范，要求從整體上形成全數(shù)字化的管理流程，確保信息和數(shù)據(jù)資產(chǎn)的全程安全，控制潛在風(fēng)險。同時，對信息資產(chǎn)管理的具體環(huán)節(jié)做出要求，如在信息資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，要求確定信息和數(shù)據(jù)的保存期限，必要時對信息資產(chǎn)進(jìn)行銷毀或移交至NAA。四是提出政府部門應(yīng)形成滿足信息資產(chǎn)管理功能的業(yè)務(wù)和信息管理系統(tǒng)。在系統(tǒng)設(shè)計階段應(yīng)通過評估確保系統(tǒng)具備相關(guān)功能；建設(shè)過程中，應(yīng)保障其對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)要求以及系統(tǒng)內(nèi)的互操作性[25]。

第二，NAA亦要求建立保障機(jī)制以支撐聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開展數(shù)據(jù)治理活動。一是NAA提供互操作成熟度評估模型、Check-up PLUS年度報告機(jī)制對政府部門在信息治理、互操作要求方面的成效進(jìn)行評估，明確其進(jìn)展和局限。二是NAA聯(lián)合數(shù)字轉(zhuǎn)型相關(guān)部門機(jī)構(gòu)如數(shù)字化轉(zhuǎn)型機(jī)構(gòu)、信息專員辦公室等均對政府部門數(shù)據(jù)管理提供指導(dǎo)和建議[26]。

4 檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的基本特征

4.1 立足檔案部門職責(zé)要求形成多元參與方式

在政府?dāng)?shù)據(jù)成為政府文件新形態(tài)的背景下，檔案部門基于政府文件、檔案管理和提供利用的職責(zé)參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理是應(yīng)有之義。

第一，隨著政府部門逐步走向數(shù)據(jù)驅(qū)動，數(shù)據(jù)已成為文件的一種新形態(tài)[27]，應(yīng)當(dāng)作為政府部門開展政府職能活動的原始記錄進(jìn)行歸檔和長期保存。由此，檔案部門基于自身政府文件管理的實踐基礎(chǔ)開展數(shù)據(jù)歸檔和長期保管成為參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的方式。如芬蘭國家檔案館明確自身在政府?dāng)?shù)據(jù)全生命周期管理和歸檔的重要職能，并從歸檔手段等方面提出要求。

第二，與檔案開放利用、檔案資政工作相對照，檔案館參與至政府?dāng)?shù)據(jù)開放。一方面，為建設(shè)負(fù)責(zé)任且透明的政府，檔案部門以數(shù)據(jù)開放活動參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理。如丹麥國家檔案館規(guī)定所有公共IT系統(tǒng)數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)被提交至丹麥國家檔案館后應(yīng)當(dāng)公開，并允許用戶對元數(shù)據(jù)、對計算機(jī)系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行利用。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)在制定政策、開展決策中亦有重要意義，被視為政府部門的戰(zhàn)略資產(chǎn)。因之，檔案部門基于自身在文件檔案管理的經(jīng)驗參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理，以促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)價值的實現(xiàn)。例如NAA則將管理具有保存價值的政府信息和數(shù)據(jù)資產(chǎn)視為澳大利亞政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新議程的基礎(chǔ)，并在政府?dāng)?shù)據(jù)保存、管理和提供利用上發(fā)揮作用。

4.2 面向政府?dāng)?shù)據(jù)治理內(nèi)涵的職能深化與拓展

面對與文件檔案有所區(qū)別的政府?dāng)?shù)據(jù)，檔案部門逐步在政府?dāng)?shù)據(jù)治理內(nèi)涵下深化、拓展檔案部門職能。

第一，戰(zhàn)略顯示檔案部門的文件檔案歸檔、利用的職能正面向政府?dāng)?shù)據(jù)治理逐步深化。一是檔案部門的管控對象逐步從文件檔案向政府?dāng)?shù)據(jù)擴(kuò)充。例如我國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略以及數(shù)字政府建設(shè)的總體目標(biāo)推動檔案部門開展政府?dāng)?shù)據(jù)的歸檔、接收工作。二是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)涵要求對檔案部門的資源開發(fā)利用工作進(jìn)行迭代與部分重塑。這主要表現(xiàn)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理以促進(jìn)數(shù)據(jù)的價值發(fā)揮為導(dǎo)向，要求檔案部門以結(jié)構(gòu)化、互操作、通用格式提供政府?dāng)?shù)據(jù)和數(shù)據(jù)利用工具。NAA在其戰(zhàn)略中已明確要求提供數(shù)據(jù)訪問，開發(fā)數(shù)據(jù)分析工具。

第二，部分參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理較為深入的檔案部門則突破了固有的職能設(shè)計，以政府?dāng)?shù)據(jù)治理戰(zhàn)略規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定者、指導(dǎo)者和監(jiān)督者等多重身份參與至政府?dāng)?shù)據(jù)治理全局，并在其中顯現(xiàn)文件檔案管理的理念和方法。例如，戰(zhàn)略要求NAA參與設(shè)計政府?dāng)?shù)據(jù)治理和管理、互操作性要求；芬蘭國家檔案館則在戰(zhàn)略中明確提出政府?dāng)?shù)據(jù)的證據(jù)維護(hù)和可靠性保證應(yīng)當(dāng)始于數(shù)據(jù)生命周期早期，需要明確自身在指導(dǎo)全生命周期數(shù)據(jù)管理中的職責(zé)。

4.3 以治理理念為導(dǎo)向的參與藍(lán)圖與內(nèi)容設(shè)計

治理理念在檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的規(guī)劃中得到顯示。宏觀層面檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理，并基于此推動開放政府、數(shù)字政府建設(shè)本身就是提升社會治理效能的重要內(nèi)容；中微觀層面，政府?dāng)?shù)據(jù)治理作為復(fù)雜系統(tǒng)工程需要檔案部門統(tǒng)籌多要素參與。

第一，檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)、開放政府行動、大數(shù)據(jù)行動以及檔案部門數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略以提升國家治理能力的重要一環(huán)。一方面，檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理，與構(gòu)建服務(wù)效能提升、透明度更高的數(shù)字政府這一治理能力提升要求相適應(yīng)。例如，在我國的戰(zhàn)略規(guī)劃中，數(shù)字政府、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略是開展政府?dāng)?shù)據(jù)歸檔、長期保存的重要背景[28]。另一方面，檔案部門以政府?dāng)?shù)據(jù)治理為觸發(fā)點推動自身的數(shù)字轉(zhuǎn)型工作，從而更好地應(yīng)對前端的深刻變革，提升檔案領(lǐng)域自身的治理能力。如我國浙江省檔案部門積極順應(yīng)數(shù)字改革戰(zhàn)略，并以此為契機(jī)推動數(shù)字檔案館建設(shè)。

第二，檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理需要以治理理念統(tǒng)合多種要素，實現(xiàn)要素間的協(xié)同配合。一方面，在檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理需要把組織文化培育、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、數(shù)字素養(yǎng)和能力提升、平臺或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要素納入。如NARA在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略要求中，將數(shù)據(jù)質(zhì)量、平臺建設(shè)、主體參與等都加以規(guī)劃、布局。另一方面，不同要素之間亦需要協(xié)同配合、實現(xiàn)整體的有效性。例如，LAC在其政府?dāng)?shù)據(jù)長期保管中要求建立政策、指南、標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容的數(shù)據(jù)治理體系。

5 我國檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的展望

第一，檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)歸檔應(yīng)得到更為細(xì)致和充分的探索，牽引檔案部門核心職能的迭代升級。隨著有關(guān)戰(zhàn)略明確將歸檔作為政府?dāng)?shù)據(jù)管理的活動[29]，檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)歸檔需要從戰(zhàn)略倡導(dǎo)走向?qū)嵺`探索。

第二，檔案部門的政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動應(yīng)有策略地展開，保持與檔案開放利用的連續(xù)性。在我國多數(shù)檔案館尚未開展政府?dāng)?shù)據(jù)接收工作的情況下，可提供數(shù)據(jù)層級的檔案利用服務(wù)，積極將傳統(tǒng)的、模擬材料的政府?dāng)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化、細(xì)顆粒度、可供分析利用的開放格式政府?dāng)?shù)據(jù)，以提供數(shù)據(jù)層級的檔案利用服務(wù)。

第三，檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理應(yīng)在吸收后者內(nèi)涵要求的前提下，顯示理論與方法貢獻(xiàn)。檔案部門不應(yīng)局限于政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架下的具體行動者角色，更應(yīng)積極推動文件檔案管理內(nèi)容在政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架中體現(xiàn)。

第四，檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理應(yīng)在不同場景下實現(xiàn)細(xì)化設(shè)計。在數(shù)字政府戰(zhàn)略背景的基礎(chǔ)上，檔案部門亦需要思考政府?dāng)?shù)據(jù)治理與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、智慧城市以及智慧檔案館的有機(jī)關(guān)聯(lián)，如通過可信數(shù)據(jù)證明支持公民辦證、通過高價值數(shù)據(jù)開放或授權(quán)運營促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，不同場景下需要從部門協(xié)同、制度規(guī)范以及數(shù)據(jù)管理活動等輔以具體的內(nèi)容設(shè)計。