論部分域外國家濕地保護制度對我國的啟示

郭金華,張晏瑲

(大連海事大學 大連 116026)

1 問題的提出

習近平總書記在黨的二十大報告中強調“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”,強調了“綠水青山”生態價值與經濟價值的統一,該理念落實到濕地領域即為合理利用與開發濕地經濟價值,實現生態效益與經濟效益的統一。世界上濕地的種類繁多,各國根據其實際情況而采用了不同的濕地定義,其中具有較高影響力并為各國公認的濕地定義當屬《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(以下簡稱《濕地公約》)[1]第一條中所規定:“不問其為天然或人工、長久或暫時的沼澤地、泥炭地或水域地帶,帶有靜止或流動的淡水、半咸水或咸水水體,包括低潮時水深不超過六米的水域”。我國《中華人民共和國濕地保護法》(以下簡稱《濕地保護法》)也對濕地的定義做了明確闡述,該法第二條規定:“具有顯著生態功能的自然或者人工的、常年或者季節性積水地帶、水域,包括低潮時水深不超過六米的海域,但是水田以及用于養殖的人工的水域和灘涂除外”。可以看出,《濕地保護法》對濕地的定義基本與《濕地公約》相銜接。且相較于《濕地公約》的規定,我國出于對國家水產品安全以及滿足大多數人口水產品的基本需要,同時也出于對農業和養殖業的從業者基本生活保障和其他合法權益的考慮,未將農業水田和用于養殖水產的濕地納入濕地保護中,這也是我國保護濕地資源的同時,貫徹可持續發展理念的重要舉措[2]。

根據《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示,我國現有濕地面積達到2 346.93萬hm2,且擁有包括自然濕地和人工濕地在內的多種類型的濕地[3]。我國自1992年加入《濕地公約》后,逐步將濕地保護列入國家生態文明發展規劃,對于濕地資源的開發與保護,主要從國家政策和專門立法層面開展濕地保護工作。針對我國在濕地領域的開發與保護,我國在1994年制定的《中國21世紀議程》中第四部分“資源的合理利用與環境保護”中首次將濕地保護納入國家重點發展規劃,預示著我國開始進入濕地保護啟蒙階段。2013年國家林業局公布《濕地保護管理規定》,標志著我國濕地資源開發與保護有了專門的法律依據。2016年12月國務院辦公廳發布《濕地保護修復制度方案》,該方案對濕地保護修復做出了明確的規定與安排,昭示我國全面開啟保護濕地的歷程。為了應對我國濕地資源持續遭到破壞,緩解利用和保護日益突出的矛盾,2018年全國人大常委會正式提出將《濕地保護法》列入立法規劃,并于2021年12月24日十三屆全國人大常委會第三十二次會議表決通過,2022年6月1日起施行。除了特定的濕地立法與政策外,關于濕地保護的規定還散見于《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國自然保護區條例》等多部單行法中。由此可以看出,無論是從濕地保護法律位階,還是從濕地保護具體內容方面而言,都足以表現出我國對濕地保護的決心與重視。然而,我國濕地保護總體形式仍不容樂觀,截至目前,我國40%以上的濕地資源遭到了不同程度的損壞,大量濕地被過度開發利用,造成大規模濕地面積減少、部分動植物滅絕、生態受損等嚴重問題[4]。《濕地保護法》吸收了《濕地保護管理規定》主要內容,總結了多年以來我國濕地實踐保護的有益經驗。但不可否認的是,該法中部分制度仍以原則性規定為主,相關制度的具體規范和標準缺乏具體的實踐操作性,對于濕地生態保護補償制度、濕地分級保護與管理、濕地開發許可制度及公眾參與濕地保護的具體規定有待進一步完善。

2 域外濕地立法與實踐經驗

國外的濕地開發與保護大致經歷了3個階段,即過度開發濕地、初步保護與合理開發、全面保護與科學修復[5]。相應的,濕地保護立法與政策也經歷了鼓勵濕地使用、濕地保護與限制使用和濕地“零凈損失”3個階段。在世界范圍內,美國、英國、加拿大與澳大利亞較為重視濕地保護,且擁有類型多樣的濕地資源,在開展濕地保護制度方面起步較早,具有較為豐富的經驗和有益借鑒,以下將簡要分析上述國家的做法,為我國濕地保護提供經驗支持。

2.1 美國

在美國建國初期,濕地價值一直被低估,導致在過去200 多年中,美國大約53%的濕地面積受損,雖然近些年來濕地受損速度有所放緩,但在1986—1997年仍以每年2.37萬hm2的速度損失濕地面積[6]。因此,美國聯邦政府在認識到濕地價值后,轉變對濕地利用的態度,尤其注重對濕地資源的修復和補償。此后,聯邦政府于1988年提出要實現濕地“零凈損失”的目標,即為了維持本國濕地資源總面積不變的現狀,必須通過開發或者修復的途徑對用于其他用途的濕地數量加以補償[7]。同時聯邦政府出臺了《清潔水法》《緊急濕地資源法》等法律,并進一步提出濕地保護項目與聯邦濕地儲備計劃,說服農民退耕還濕,種植植被以改善土壤、水和野生動物的生存狀況,以此恢復了6 個州多達20萬hm2的濕地[8]。其中在濕地保護實踐過程中,逐漸形成了具有代表性的濕地緩解銀行制度與濕地開發許可制度,保證了美國最大限度上能夠對濕地資源進行合理的開發利用。

2.1.1 濕地緩解銀行

濕地緩解銀行(Wetland Mitigation Banking)制度是以美國《清潔水法》第404條為法律依據,以“零凈損失”為政策指導而得以運行和發展起來的一種事前生態補償機制,該法將濕地緩解銀行定義為:在某塊濕地區域上,修復受損濕地、新建濕地、加強現有濕地功能和保存濕地及現有水生物資源,并將修復好的濕地以“濕地信用”(通常以濕地面積作為信用)的方式,通過政府擬定市場定價標準而將濕地出售給那些具有濕地需求的開發者,從而達到補償濕地損害的目的[9]。該制度最大的優勢在于濕地開發利用前就已經得到了相應的濕地補償,從而控制了濕地總量,甚至在原基礎上增加了濕地資源基數。濕地緩解銀行的主要特征是引入市場機制以擴大濕地修復的資金來源,減輕政府對濕地修復的財政支出負擔,本質是在政府的監管下為堅持濕地總量不變的原則下對濕地的異地補償,而開展此項制度的前提是濕地產權制度,即能夠在市場上流通的濕地歸屬于個人所有[10]。

濕地緩解銀行運行的基本要素主要包括三方主體,即濕地建設者、濕地開發者和銀行監管者。濕地建設者即出售濕地“信用”的一方,一般為非政府組織或企業,他們從政府部門取得濕地出售的權利并通過人工修復的方式恢復受損的濕地,根據各州對濕地面積的定價將其出售給濕地開發者以獲取利益[11]。根據法律的規定,濕地開發者在正式動工建設項目之前,就該項目可能對濕地造成損害的情況下,開發者需要事先征得主管機關的同意,隨后通過向濕地建設者購買可能造成損害的同等面積的以及同等生態服務功能的濕地,以實現對濕地的生態補償[12]。銀行監管者主要為美國陸軍工程兵團,在整個濕地銀行運作過程中承擔著批準許可文件和監管濕地建設的職能[13]。需要注意的是,濕地銀行制度遵循“就近原則”,即當補償項目發生在臨近或延續原始濕地的區域時,對現場濕地采取修復措施是首選,如果有必要進行異地修復,則選擇的地點應盡可能位于與受損害濕地相同的地理區域或相同的流域。

2.1.2 濕地開發許可制度

美國實行嚴格的濕地面積管控制度,每一項濕地資源的開發利用必須經過嚴格的開發許可審查,根據美國《清潔水法》第404條的規定:“在濕地中的開發活動均需要通過陸軍工程兵團審查并決定是否授予許可權”,同時也規定了美國聯邦環境保護局有權提出頒發許可證時所遵守的許可規范,但如果發現兩部門間的許可規范發生沖突時,則美國聯邦環境保護局也有權否定部隊所通過的批準,而這種政府部門間交叉控制的模式也進一步反映出美國政府在濕地資源開發利用許可證機制的嚴密性[14]。在開發許可制度中,開發者要想獲得濕地的開發利用權首先要滿足3個條件才能提交申請:第一,沒有比對濕地環境產生危害影響更小的可替代方案;第二,濕地開發利用活動不能對濕地生態功能造成不可修復的影響;第三,盡可能制定詳盡的措施將濕地損害降到最小[15]。同時,在濕地開發者提交申請之后,審批部門就該申請應當向社會公開,征求與聽取社會民眾的意見,并組建聯合審查小組,包括魚類和野生動物管理局、自然資源保護局及美國國家海洋和大氣管理局等部門,集中對該濕地開發申請進行審查并發表意見,此等舉措有效阻止了對濕地開發利用不合理的項目,降低了對濕地破壞的可能性[16]。

2.2 英國

英國是世界上濕地資源較為豐富的國家,尤為注重濕地資源保護。英國政府通過中央立法和地方立法形成了較為完備的濕地保護法律體系,如中央政府頒布的《自然保育法》《水資源法》,地方政府頒布的《蘇格蘭自然保護法》為濕地保護提供了法律保障。至2019 年,在國際重要濕地保護名錄當中,世界約170個締約國登記國際重要濕地總共達2 341處,其中英國擁有176處國際重要濕地,位居世界第一,可見英國足夠重視對濕地資源的保護。

在濕地保護中重視分類保護,在此基礎上英國形成了類型化濕地自然保護區制度[17]。在該制度下,英國根據濕地面積、專屬功能以及濕地自身特性將本國濕地劃分為了特殊科學價值區、環境敏感區、國家自然保護區、近海自然保護區、硝鹽酸脆弱區和特殊保護區等類型,建立了國家自然保護區聯合委員會對全國濕地進行管理,并授權地方機構在各自行政區域內實施保護和管理[18]。此種劃分標準能夠從各種濕地類型的特殊性出發,進一步挖掘濕地的潛在價值,在保護濕地生態價值的同時能夠帶來一定的經濟價值。

2.3 加拿大

加拿大擁有的濕地面積居世界前列,約占世界濕地總面積的25%,保護好濕地資源對加拿大的生態環境保護具有重要意義[19]。然而加拿大并沒有專門的濕地保護立法,而是采取資源型立法加之政府政策指導的方式對濕地進行保護,如中央政府頒布《漁業法》《加拿大水法》等,于1991年頒布的《聯邦濕地保護政策》對本國的濕地保護起到統領作用,該政策宣稱聯邦擁有的濕地及其功能不能再減少或受損。基于此政策的指導,加拿大地方各省制定了相應的濕地保護政策,如愛德華王子島制定的《濕地保育政策》、馬尼托巴省提出的《水資源保護法》等[20]。鑒于我國自然資源屬于公有制的國情,以下將重點介紹加拿大濕地生態補償制度下的替代費補償制度。

作為一種事后補償方式——替代費補償制度,即濕地開發者遵循“先占有,后補償”的規則,在濕地開發建設過程中因不可避免的施工活動導致濕地生態功能嚴重受損的情況下,由濕地開發者根據受損濕地自身特性、受損面積和濕地生態功能受損嚴重性為標準,向第三方機構繳納等量的補償費用,由該第三方機構用于保育、修復和新建濕地,以此維持濕地面積整體不變[21]。值得注意的是,該制度也體現了市場機制的作用,作為補償主體的第三方機構,主要為專門從事濕地生態保育的企業或組織。

2.4 澳大利亞

澳大利亞是世界上最早制定自然環境保護法的國家之一,其立法可追溯到20世紀60年代[22]。自1996年起,聯邦與省政府為保護本國生態環境,相繼籌集12.5億澳元作為自然遺產基金,將該基金投入到養護土地、河流、保護物種多樣性、海岸和海洋等自然遺產當中。國家重要濕地項目也成為該基金項目的重要組成部分,政府投入約1 400萬澳元基金用于制定國際重要濕地管理計劃、更新國家濕地名稱、出臺國家濕地政策、開展濕地研究等[23]。與此同時,1997年澳大利亞政府專門針對濕地保護出臺了《國家濕地政策》,該政策具體包括:治理聯邦濕地、執行聯邦政府政策與法律、與地方政府緊密合作、確保科學的濕地政策、開展濕地保護國際合作。各地方政府據此開展保護濕地政策與立法,由此澳大利亞的聯邦、省、市三級政府都有相應濕地立法,逐漸形成了體系完備的濕地保護法律制度[24]。

澳大利亞在濕地保護實踐中,最具創新性的且較為成熟的制度為社會公眾參與制度。該制度引入多方主體參與濕地保護,拓寬公共參與的途徑,除了聯邦政府與省政府等官方機構開展濕地保護外,澳大利亞通過立法規定允許國際和國內非政府組織、社會公眾以及當地原住民參與濕地保護。具體表現在:一方面,國際非政府組織諸如鳥類國際、濕地國際等在澳大利亞設有分支機構,與本國涉禽研究組、濕地保護協會等國內非政府組織開展濕地保護與物種保護合作,并組建了澳大利亞濕地聯盟,定期召開會議,為本國的濕地保護提供有益經驗;另一方面,基于歷史原因澳大利亞許多濕地周邊長期生存著原住民群體,考慮到該群體較為原始的生存與發展條件,在開展保育與開發濕地政策過程中,著重將該群體意見納入規劃當中,例如在《昆士蘭大堡礁海洋公園管理條例》中規定,執行濕地政策須充分考慮到原住民生活特點與習慣,給予原住民參與濕地管理和保護的權利,該規定同樣體現在昆士蘭州出臺的相關條例中,即一切有關濕地的開發利用都應以該地的原住民群體的需求為標準[25]。

綜上所述,相比較我國而言,美國、澳大利亞、加拿大、英國等國家的濕地保護起步時間早,通過立法和國家政策指導的方式已經逐步建立起完備的濕地保護體系,具備了較為豐富的濕地保護經驗。在濕地生態補償方面可融合事前補償機制,例如我國可借鑒濕地緩解銀行做法,適當引入市場模式以增加補償資金來源與拓寬補償主體范圍。同時,根據濕地類型,以生態功能作為主要考量因素,構建起符合我國實際情況的分級管理制度。在濕地保護公眾參與方面,可參考澳大利亞當地人治理與非政府組織參與治理的經驗,鼓勵多方主體投入濕地保護實踐中。但不可忽視的是,我國與上述國家在管理體制、自然生態環境等方面各有不同,在吸收借鑒基礎上,應探索適用于我國國情的濕地保護制度。

3 我國現有濕地保護法律制度存在的不足

近年來,我國陸續開展與探索濕地保護的路徑,同步出臺了一系列濕地開發與保護的相關政策文件,為新時期國家和地方層面加快完善濕地保護法律制度,指明了新的目標和方向。但仍有部分制度在實踐中未能充分發揮其作用,制約了濕地的保護和利用,也為濕地管理的矛盾沖突留下隱患,具體表現在如下制度中。

3.1 完備的濕地生態補償制度體系尚未形成

2013 年國家林業局發布的《濕地保護管理規定》第二十七條和第二十八條提出建立“濕地生態效益補償制度”,明確要求對濕地實行保護和管理。隨后,我國出臺的《中華人民共和國濕地保護法》(以下簡稱《濕地保護法》)第三十六條中規定:“國家建立濕地生態保護補償制度”,這說明了生態補償制度對我國建設生態文明體系具有深刻意義。但經過多年的濕地生態補償實踐,至今仍未形成統一的生態補償法律制度,對于濕地生態補償法律機制的研究在理論層面與實踐方面表現出諸多問題。

首先,我國對于濕地生態補償制度的研究起步較晚,學界在理論層面對該制度的研究成果較少,雖然不少的法律文件中提到“濕地生態保護補償”的概念,但仍缺少一個明確的制度定義予以指導實踐。其次,從我國多年的補償實踐來看,目前的濕地生態補償以政府財政轉移支付和專項資金撥款的方式為主,但因地域差異較大,各地區因保護生態受到損失的程度不同,因此以相同的標準進行政府財政轉移支付是不合理的,對于經濟落后地區也是不現實的[26]。據中華人民共和國財政部公布的資料表明,2022年中央財政投入約20億元人民幣濕地保護相關資金,資金規模是2012 年的10 倍。據統計,2018—2022年中央財政累計安排濕地保護相關資金近92億元人民幣[27]。當下我國在濕地生態補償主體中,政府基本承擔了生態保護補償的主要責任,巨大的財政支出會進一步加重政府財政負擔,此種補償方式在短時間內可能為濕地補償提供強大的資金支持,但長時間來看,可能因后期資金供應不足、政府財政支出預算受限等原因而導致生態補償制度無法繼續開展[28]。最后,長時間由政府承擔濕地生態補償責任則可能與我國《中華人民共和國環境保護法》中“污染者負擔”原則相違背,長此以往,只會縱容一些肆意破壞濕地的行為人逃避補償責任,違背社會公平[29]。同時,《濕地保護法》鼓勵引入市場機制進行生態保護補償,但就如何利用市場機制進行補償的具體舉措未有實質性規定,存在法律空白。

3.2 缺乏明確的濕地開發許可標準

我國《濕地保護法》中并沒有采用“建立健全濕地開發許可制度”的相關表述,而是在該法第二十一條以國家嚴格控制占用濕地的規定予以體現,規定了濕地開發者在申請開發建設濕地項目時,需征得林業主管部門同意。

一方面,在堅持濕地0.53億hm2生態保護紅線的基礎上,濕地開發者若想得到開發濕地的許可,應當具備的申請條件未明確,并沒有對申請主體應當具備的資質加以必要限制,以至于在實踐中出現了無論是個人、企業抑或是社會組織都可以提交濕地開發申請的局面;另一方面,濕地開發許可制度是對于濕地各項權益如所有權、使用權、承包經營權、捕撈權、取水權的取得、轉讓和終止進行確認的法律制度[30]。濕地的開發利用涉及多部門審批與管理,《濕地保護法》第五條雖已明文規定國務院林業草原主管部門負責開展全國濕地資源的監管、規劃、修復與管理工作,但該部門具體在哪個方面擁有審批權限并不明確,且在實踐中仍出現林業、水利、農業、環保等多部門齊抓共管的局面,依照我國現行的行政管理體制安排,林業部門與其他部門之間處于同級行政地位,很難做到有效地組織與開展濕地保護工作,這可能會發生權責難以統一的現象,進而導致各部門之間因出現責任承擔時互相推諉,從而影響濕地開發制度落到實處[31]。最后,濕地開發者申請建設工程項目,涉及國家與省級重要濕地的情況下,僅規定征求國務院林業草原主管部門與地方林業部門意見,未將與濕地有密切聯系的利益相關者意見與訴求考慮在內,難免存有決策失誤和行使自由裁量權過大的可能性,不利于濕地的開發與保護。

3.3 濕地分級管理存有局限性

在《濕地公約》呼吁下,截至2020年,我國現有國際重要濕地共有64處已納入《國際重要濕地名錄》,為更好地踐行締約國義務,原國家林業局頒布《濕地保護管理規定》《國家濕地公園管理辦法》,分別建立自然保護區與濕地公園用于保護濕地資源。《濕地保護法》第十四條、第二十四條仍沿襲上述法律的規定,根據濕地所處生態區位、面積以及維護生物多樣性3個維度出發,將我國分為重要濕地與一般濕地兩級,但此種較為籠統的分類,一定程度上增加了管理難度,不利于發揮獨特性的保護優勢。一方面,實行分級管理制度僅從縱向層面劃分,此種兩級劃分制度僅過度關注濕地生態效益,未將濕地的社會效益與經濟效益考慮其中,濕地特殊價值除了保護生物多樣性外,還體現在調節氣候、旅游觀光、養殖水產以及教育科研等諸多方面;另一方面,我國濕地面積較廣,僅將其分為重要濕地與一般濕地兩級,這在一定程度上也加大了相關部門的管理難度與負擔,由政府每年通過財政轉移支付下放的濕地保護專項資金也不能有針對性地投入使用,且多部門共管模式下易造成權責不清與資金浪費的問題。

3.4 社會公眾參與有待落于實處

良好的公眾參與機制能夠調動社會積極性,提高公眾保護濕地的意識,以構建人與自然和諧共生的良好氛圍。《濕地保護法》第七條同樣規定了公眾參與濕地保護,政府通過開展濕地保護教育宣傳活動以鼓勵群眾、社會組織與企業等主體參與濕地保護,但是實踐情況來看并沒有達到預期效果,對于公眾參與,僅停留在宣傳教育階段,并未擬定出具體的公眾參與機制以提供參與途徑。

具體到濕地保護領域,主要體現在以下幾個方面。

(1)社區共管模式尚未健全,公眾參與濕地保護意識較弱。對于自然資源的保護,包括濕地保護在內,相關立法文件均規定了采取社區共管模式,即由政府部門與社區自然資源周邊生存的居民協調合作,共同開展自然資源保護工作。但目前我國社區共管模式仍處于初級探索階段,且未形成系統性機制。目前仍有多數公眾未認識到濕地與人們的生活息息相關的重要性,除公眾主觀保護意識不強以外,客觀上也存在參與渠道不通、信息閉塞等問題。《濕地保護法》第五條雖規定國務院林業草原主管部門會同國務院自然資源、水行政以及農業農村等主管部門建立濕地保護協作和信息通報機制,但就濕地保護工作現狀是否向社會公眾公布以及如何公布、公布程序等事項未予以明確規定,從而導致社會公眾無法知悉內部信息而降低了參與濕地保護的積極性[32]。作為保護濕地的重要舉措,也是建立人與自然和諧共生的橋梁,由于該模式缺乏相應的配套機制,致使社區居民參與濕地保護的積極性大打折扣。同時,社會公眾參與濕地決策的渠道與信息公開機制不完善,使得多數居民仍未真正參與其中,共同承擔濕地共管的責任[33]。

(2)濕地保護專家咨詢委員會的第三方獨立性弱。為更好地保護與利用濕地,我國也嘗試建立專門的社會公眾參與機制即由專門的濕地保護專家、學者等具有濕地保護專業性經驗的人組成的專家委員會,《濕地保護法》第十七條重申了縣級以上人民政府建立專家咨詢機制的重要性,從而提高濕地保護的專業性與科學性。但從以往的實踐操作中發現,專家咨詢機制僅是對政府部門起到了輔助作用,并且多數情況下,專家組的工作均通過濕地保護主管部門下達,自主性較低,最終的決策權仍掌握在主管部門手中,這在不同程度上消磨了其作為第三方的中立性,無法從客觀上真正地發揮提供科學建議與監督的作用,例如《云南省濕地保護條例》第十三條第二款規定濕地專家委員會的具體工作由省級人民政府林業行政主管部門負責組織實施,與英國的濕地管理委員會相比缺少實質性的參與機制。

4 我國濕地保護法律制度的完善路徑

因政治體制以及生態環境的不同,各國濕地保護法律制度也各有特色與優勢,通過分析美國、英國、加拿大與澳大利亞的相關濕地制度,并結合當下我國相應制度存在的現狀,分析在濕地保護法出臺的背景下,從濕地生態補償制度、開發許可制度、分級管理制度以及社會公眾參與層面提出切實可行的完善建議,從而提高我國濕地保護的整體水平。

4.1 建立完備的濕地生態保護補償制度體系

美國與加拿大在開展濕地生態補償制度上具有較為豐富的實踐經驗。美國聯邦政府建立了以市場機制為主體的濕地緩解銀行制度,利用市場力量修復和補償濕地,從而實現濕地“零凈損失”的目標。而加拿大的替代費制度則側重于濕地保護的事后修復與治理,以引入第三方修復主體的模式同樣值得我國學習與借鑒。因此,結合我國實際,對于我國濕地生態保護補償制度的完善,可以從以下幾個方面予以展開。

(1)加大對濕地生態保護補償制度理論基礎的研究。明確濕地生態保護補償的概念,并圍繞生態補償的主體范圍、方式、機制等開展深入研究,在此基礎上建立濕地生態保護補償制度,并明確規定具體的操作要求,這樣才能更有利于我國開展濕地保護工作與實現濕地資源的可持續利用。結合我國實際情況,可嘗試將濕地生態保護補償定義為:為保護濕地生態環境或改善濕地生態系統服務功能,在相關部門指導下采用行政、市場等手段,由良好生態受益者或者是破壞生態者向生態保護者或因生態損害而受損失的人,通過直接采取資金補償或間接的生態修復補償的方式,以彌補、改善與恢復濕地生態受損的行為。

(2)在公共產品理論指導下,建構起以政府為主、市場為輔、多方主體參與的補償主體框架。《中華人民共和國憲法》第九條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。濕地資源作為我國國有資產,所有權歸國家所有,因此國家可承擔起濕地生態補償的主要責任,在堅持政府通過財政轉移支付的方式作為濕地補償主體的地位下,可適當引入市場機制,由政府下放濕地使用權以激發市場活力。基于我國濕地資源屬于國家所有或集體所有(在法律規定下),且實行登記制,因此,可借鑒美國濕地銀行經驗,實行生態服務有償使用,對我國引入市場機制予以適當變通,具體操作如下:對于濕地資源歸國家所有的,濕地主管部門可將部分具有較高經濟價值的濕地以“濕地定價”的方式向社會公示,具有濕地需求且符合申請條件的開發者可予以申請,并根據濕地的區位、面積、生態功能價值與經濟價值大小予以定價,向濕地開發者征收濕地使用費。

(3)以生態修復為主、財產罰為輔,體現損害者負擔原則。《濕地保護法》在法律責任一章中,雖體現損害者擔責的原則,但從整體來看,忽視對濕地原生態功能價值的修復,濕地損害者承擔的責任更偏重于財產罰且罰款金額高低數額之間差距較大,相關部門處罰權擁有較大的自由裁量性,存有濫用公權的嫌疑。但承擔濕地修復責任下不可忽視的問題是,在現實中,多數濕地損害者(一般多為工程建設項目建設者)往往不具備科學的修復技術,因此可借鑒加拿大濕地替代費制度,由損害者與第三方機構就濕地生態修復達成協議以轉移生態修復責任,第三方機構應遵循原址修復或就近修復的原則,盡可能地恢復濕地生態功能,但若經主管部門評估后原址修復已無可能,則應責令損害者根據生態等價原則,以修建同等價值的人工濕地作為承擔責任的方式。同時,統一濕地財產罰標準,按照濕地分級管理制度,應根據受損濕地所處類別,結合濕地所在區位、所占面積以及生態與經濟價值的受損程度設置相應罰款幅度,并將濕地破壞者的主觀惡意、修復濕地的成本費用考慮在內,綜合各方面的賠償因素以形成科學合理的處罰金額。

4.2 明確濕地開發許可的主體、標準與程序

完善的開發許可制度是阻止建設項目對濕地造成重大破壞的重要舉措,在申請開發階段由有關部門進行資格審查,從而減少濕地破壞的可能性。濕地的開發與保護實際上是經濟與生態價值的統一,因當下我國濕地的開發利用多為寬泛性與原則性規定,難以達到二者的協調。因此,建立配套的濕地開發許可制度對我國濕地保護而言具有重要意義。

首先,明確濕地開發者主體資格與申請條件。為避免濕地開發利用而造成永久性損害或不可修復性情況發生,開發者要向主管部門證明,只能在此塊濕地上進行開發建設,沒有其他可替代性方案,且將建設項目對濕地的影響降到最小[34]。同時,開發者在建設前須按法律規定開展濕地環境影響評價,若主管部門有理由認為該項目的開發建設對濕地造成嚴重破壞的,可要求開發者繳納一定數額的保證金用于以后的濕地修復。其次,國家林業與草原局可下設專門的濕地委員會,由濕地委員會牽頭,具體實施濕地開發許可審批。對于審批許可流程,可以以申請者所申請的濕地分類等級適用一般許可程序與重要許可程序,適用于一般許可程序的開發申請可直接由濕地委員會予以審批通過,涉及國家重要濕地與省級重要濕地的應適用重要許可程序,可與相關部門開展聯席會議聽取多方意見,建立跨部門聯合評估小組審查開發方案,并最終由濕地委員會作出許可決定。值得注意的是,開發項目所選區域涉及周邊民眾利益的,應當聽取公眾意見、接受監督并賦予周邊民眾參與聯席會議發表意見的權利,充分尊重公眾合法權益。

4.3 構建多層級濕地分類管理體系

目前我國的濕地層級管理僅以生態功能為主要標準劃分為重要濕地與一般濕地兩級,且此種分級未能體現各種類型濕地的特殊價值,在開展保護工作中僅存在普遍性保護對策而缺乏個性化保護對策,難以真正做到有效管理。在借鑒英國類型化濕地分類的基礎上,并結合濕地法對濕地類型的劃分,綜合考量相關因素以構建起符合我國實際的分級分類管理制度。

首先綜合考慮濕地生態、經濟與社會價值標準以進行分級管理。一般來說,遴選標準根據性質可分為幾類,包括生態性標準、社會性標準、經濟性標準,如生態性標準可細分為包括生物物種多樣性、自然環境的真實性、生態系統代表性等[35]。因此,在以生態功能為主要劃分標準基礎上,濕地的經濟價值與社會價值包含在內,可將我國的濕地分為國家級濕地、省級濕地、區域濕地三級。其后可根據濕地內所生存野生動植物珍稀狀況、特殊科學實驗價值、維持生態平衡狀況以及經濟利用價值等標準將每一級濕地分為核心保護區、科學實驗修復區、緩沖地帶利用區。同時,核心保護區要根據各級主管部門批準,可將核心區濕地納入國家自然保護區,主要包括濱海紅樹林濕地、泥炭沼澤濕地、珍稀野生動植物棲息地。此外,可根據濕地分級設置國家、省級與區域濕地委員會,具體以對照濕地保護的生命周期:調查-監測-評價-保護-修復-利用等階段履行以下職責:管理所在轄區濕地、監督濕地開發利用、編制濕地保護資金使用辦法、開展濕地動態監測與生態評估、制定濕地個性化修復方案以及協調與其他相關部門與公眾的關系[36]。

4.4 重視民間力量以拓寬公眾參與渠道

在濕地保護工作中,公眾是公認的重要參與者,濕地的保護需要公眾的智慧參與其中,然而由于公眾濕地保護意識較低、渠道不通等原因,極大地降低了公眾參與度,也就失去了這個制度的初衷。因此,可借鑒澳大利亞的做法,以借鑒當地原住民參與治理、重視民間組織參與保護的經驗,完善我國社會公眾參與制度。

(1)完善社區共管模式,保障周邊居民權利。根據近年來我國推行的用于保護自然資源的社區共管模式所總結的試點經驗,該管理模式可適用于人群聚居區的濕地保護,即濕地管理主管機構與所在社區居民建立伙伴關系,按照法律程序及時向公眾公開濕地管理現狀、專項資金利用等相關信息以保障公眾的知情權,制定透明的監督規則,通過線上線下結合方式合理引導公眾監督、舉報違法行為。政府也可通過稅收減免政策、提高個人濕地補償標準、提供就業崗位減輕就業負擔等方式,鼓勵居民積極參與本地區的濕地保護管理方案的擬定與實施,這樣既可以緩解主管部門的管理壓力,也可以提高公眾保護意識與參與力度,主動參與到濕地保護中保障與自己切身利益相關的環境權益。

(2)提高濕地專家咨詢委員會地位。咨詢委員會的設置在濕地保護中發揮著重要作用,該團體以其擁有的專業知識與人才、技術參與濕地保護,但多數情況下在政府主導下工作,難以發揮自身獨立性。因此,應在《濕地保護法》中明文規定專家委員會的權利與義務,明確其作為第三方的中立性地位,除了向政府部門提供科學建議外,適當賦予其執行與監督的權力,在決議的執行過程中,專家委員會負責監督、規范各方參與主體的行為,從而起到緩解部門間因缺乏溝通、理解而形成的矛盾的作用,最終推動濕地保護工作開展。

(3)重視民間環保組織的作用。近年來,我國環保民間組織以其專業優勢與社會影響力在推動環境保護與生態文明建設方面已有相當大的成就,不僅如此,環保組織可在環境影響評價、政府環境行動、環境保護監督、環境公益訴訟以及環境宣傳教育等方面大有作為。基于此,在濕地保護工作中,環保組織可發揮橋梁作用,通過調查走訪、科學評估我國濕地資源的開發利用潛力,以此確定可優先開發的經濟類濕地,向主管機構提出規劃建議,同時,環保組織可利用自身影響力,加大濕地保護的宣傳教育,定期開展濕地保護志愿服務活動、開展濕地專題講座等,以此提高公眾的參與濕地保護的社會責任感。

5 結論

濕地是地球上集生態價值、經濟價值與社會價值于一身的環境載體,在具體功能上發揮著涵養水源、應對氣候變化、保護生物多樣性等作用。但面臨著經濟開發的巨大壓力,大規模濕地面積遭到破壞與退化,喪失原本的生態價值,世界各國應當加強國際合作,共同攜手保護濕地。在我國出臺《濕地保護法》后,雖使我國濕地保護有法可依,但在具體制度設計上仍存有不足。在濕地生態保護補償制度中,其基礎理論研究、補償主體、補償方式與范圍尚未明確。此外,在濕地開發許可申請主體與審批程序、濕地分級保護的單一性、公眾參與濕地保護的積極性不高與參與渠道受限等制度內容方面仍缺乏相應的具有實際可操作性的配套制度與標準,導致我國在濕地保護過程中缺乏程序與制度依據,繼而降低了濕地保護的實效性。因此,結合我國實際情況,可適當借鑒美國、英國、加拿大、澳大利亞等國家的濕地保護經驗,把科學保護濕地的理念原則和有益做法經驗上升為法律制度,立足濕地生態系統的整體性保護修復、填補我國生態系統立法空白,豐富完善我國生態文明制度體系,實現對濕地的可持續保護與利用。