農村基礎設施建設的困境與對策
——基于江蘇蘇北地區的調研

曹明霞

（江蘇省社會科學院農村發展研究所，江蘇南京 210000）

0 引言

實施鄉村建設行動是全面推進鄉村振興的重要內容，也是國家現代化的重要任務。《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，要把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置。近日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《鄉村建設行動實施方案》，要求把公共基礎設施建設重點放在農村。蘇北是江蘇省經濟相對欠發達地區，江蘇的低收入人口和省定重點幫促村大部分分布在蘇北地區。農村基礎設施建設是蘇北地區實現脫貧的基礎性條件，是關系到農民群眾生產生活質量的關鍵性因素，更是蘇北地區穩定脫貧、不再返貧的重要保障。江蘇農業農村現代化建設的重點在蘇北地區。隨著扶貧工作的深入推進和鄉村振興戰略的實施，近年蘇北地區的道路、農田水利等基礎設施短板較大程度上得到了補齊，但與農業農村現代化的發展需求還有一定的差距，基礎設施建設依然存在諸多困境。筆者課題組近期對13個省轄市的39個縣（市、區）、157個村進行了走訪和問卷調查。

1 蘇北農村基礎設施建設的困境

隨著農業農村基礎設施投資總量越來越大，建設標準越來越高，建設過程中許多問題更加凸顯，嚴重制約著蘇北地區農業農村現代化的推進速度。

1.1 農村基礎設施建設水平相對較低

蘇北地區農村基礎設施供給數量依然相對偏少、運行效率不高，不能有效支撐農業農村現代化的發展需求。問卷數據顯示，蘇北90%的樣本村有污水處理設施，設施正常運行率為87.93%，而蘇南98.25%的樣本村有污水處理設施且都維持正常運行，蘇中有污水處理設施的樣本村占比也達到94.44%。

蘇北的樣本縣（市、區）中，有5個縣（市、區）提高了農村公路建設補貼標準，占比為33.33%，而蘇中和蘇南地區的占比分別為100%和80%。蘇北地區農村廁所改建工作完成情況較好的縣（市、區）占比，與蘇中、蘇南地區100%的占比還有一定的差距。農田基礎設施配套水平有較大提高的蘇北縣（市、區）有11個，占到73.33%，而蘇南地區占比已達93.33%。

1.2 農村基礎設施建設融資渠道較少

基礎設施現代化作為農業農村現代化建設的重要一環，需要投入大量資金，但目前農業農村基礎設施建設資金的籌集仍是困難重重。一是農業農村基礎設施建設項目大多為準公共品，且資金需求大、沉淀成本高及盈利能力弱，與商業性金融的盈利性和流動性相矛盾，因而難以得到商業性金融的支持。二是融資形式較為單一。2007年財政預算收支劃分改革后，政府性基金收入成為政府財政進行基礎設施建設資金融資和分配的主要賬戶，一般公共財政預算中不再包括基本建設支出。至此，地方政府基礎設施建設融資渠道主要來自地方融資平臺和政府性基金收入（主要是土地出讓收入）。

1.3 地方政府財政資金配套壓力越來越大

一方面，蘇北地區基礎設施歷史欠賬太多，亟需建設任務重，資金需求較大。農業農村基礎建設項目中，除高效設施農業、高效設施漁業等項目外，絕大部分需要地方財政配套建設資金，對蘇北地區的地方財政無疑帶來極大的挑戰。以高標準農田建設項目為例，省級以上財政資金對蘇北地區按照80%比例進行補貼，剩余部分需由地方財政進行配套。在某個省級重點幫促縣了解到，按照每畝3000元投資標準估算，僅高標準農田建設一項，2022年縣級財政項目配套資金預計將達到6000萬元。

另一方面，隨著各類涉農基礎設施建設標準不斷提高，原有的省補標準顯得相對較低。以農村公路建設為例，農村公路各級財政投資比例目前仍是按照蘇政辦〔2016〕105號文件來執行，縣道提檔升級省級財政補助100萬元/km，鄉道補助標準為50萬元/km。但是，近年來農村公路建設標準卻在不斷要求提高，四級公路均需滿足雙車道6 m的標準，加之原材料上漲，原有的省補標準已遠遠不夠，不夠部分均需地方財政來承擔。

1.4 基礎設施重建設輕管護問題依然突出

農村基礎設施長期運行和效益發揮缺乏足夠保障。隨著蘇北地區各類基礎設施項目建設體量不斷增大，這些項目建后運營管護問題依然突出。調研中了解到，蘇北樣本縣中，只有46.67%的縣（市、區）較好地建立了農村公路養護長效機制，蘇南則已經達到100%。大部分基礎設施建設項目管護主體不夠明確，管理責任不夠清晰，管護資金來源不夠穩定，資金使用過程缺乏有效監督等。特別是機橋、機耕路、防滲渠等公共基礎設施后期管護跟不上，較大程度上縮短了這些項目的使用壽命、降低了使用績效。

2 蘇北農村基礎設施建設困境的成因分析

從表面上看，由于蘇北地處江蘇相對落后區域，而使得基礎設施建設略顯滯后。但從深層次原因來看，與包括蘇北地區農村在內的中國農村基礎設施目前建設管理體制和運行機制有著密不可分的關系。

2.1 從制度變遷分析

新中國成立初期，在人民公社“政社合一”的體制下，鄉村基礎設施等公共產品供給主要采取以勞動力最大限度替代資金的方式。通過高強度的動員和組織，農民積極投工投勞，在較大范圍內掀起大搞農田水利基本建設的熱潮，許多過去難以辦到的基礎設施以極低的資金投入得以興建，包括一些大型的灌溉排水工程。十一屆三中全會后，隨著家庭聯產承包責任制取代集體化制度，經濟制度環境發生了重大變遷。家庭聯產承包責任制為農業生產提供了高效率的激勵機制，但這種民間投資農業的激勵僅僅針對家庭承包土地這一準私人物品，激勵農民對所承包土地的再生產投資行為，卻沒有為鄉村基礎設施在內的公共產品供給提供有效的制度保障。隨著集體經濟組織解體，加上“一事一議”制度沒有充分發揮應有的作用，理性的、尋求自身利益的農民在農村公共產品建設上只會選擇做一個“搭便車者”，不會為實現群體利益主動采取行動，不會自愿投資投勞開展農村基礎設施建設和維護工作。由此導致的必然結果是，原有鄉村基礎設施等公共產品供給水平不可避免地缺乏養護，甚至遭到相當程度的破壞。由于農民缺乏參與農村基礎設施建設項目的積極性，這一制度缺陷，亟需政府通過體制創新予以相應彌補。

2.2 從供給體制分析

一直以來實行的城鄉公共產品二元供給制度，城市居民可以免費享受良好的基礎教育、發達的交通、優越的市政設施以及整潔的環境，而鄉村在基礎設施等公共產品供給條件遠低于城市的狀況下，還要為鄉村基礎設施建設“買單”，承擔基礎設施等公共產品的絕大部分投入成本。與此同時，仍然帶有濃厚計劃經濟模式的農村基礎設施建設需求表達機制是以“自上而下”為特征的，即由國家計劃決定農村基礎設施建設的品種和數量。而基層政府在政績考核和經濟利益驅動下，很容易成為既壟斷權力又追求利益的行為主體，因此，對見效慢、期限長、具有戰略性的農村基礎設施等農村公共產品缺乏投資的熱情，而熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期項目，其行為目標和農民追求目標往往互相沖突，不可避免地帶來農村公共資源籌集和使用失衡，造成農民急需的生產性基礎設施投入低與供給不足等。這些表明鄉村基礎設施建設仍然徘徊在計劃供給的困境中。

2.3 從建管機制分析

經過40多年改革開放，農村基礎設施建設管理從宏觀管理部門（即政府職能部門）到微觀主體（即村組建制）盡管已經發生了很大變革，但是在后農業稅時代，鄉鎮財政基本上依靠轉移支付保證自身運轉，對農村基礎設施建設的熱情仍然更多地來自政績考核目標。而在集權制權力構架下，單一的供給主體、自上而下的決策機制和高度集中的資金安排，為掌權者留下極大的權力發揮空間，使其侵犯農民的私法權利成為可能。加之在行政力量庇護下農村基礎設施建設往往被少數行為主體所壟斷，有的行為主體甚至忽視了農村基礎設施是社會公共產品這一本質，將其變成了“單位產品”或“部門產品”。因此，這些行為主體不但沒有動力追求生產成本最小化，而且往往將增加上級投資作為追逐額外利潤的主要來源，導致農村基礎設施建設成本上升。因此，隨著市場化進程中鄉鎮政府和農民之間信息不對稱加劇以及監督機制失效，農村基礎設施的供給配置既無法實現效率優先，更難以兼顧公平。

3 加快推進蘇北農村基礎設施建設的對策建議

針對蘇北地區在基礎建設中遇到的主要困境，結合國家、省市層面最新出臺的鄉村建設相關政策文件的指示精神，提出以下幾方面的對策建議。

3.1 統籌基礎設施建設資金，完善考核評價機制

首先，統籌農村基礎設施建設。農村基礎設施現代化水平一定程度上會影響農民收入水平。政府有必要“自上而下”統籌農村基礎設施建設所需的資金，賦予縣（市、區）級層面事權相匹配的財權。其次，充分發揮稅收政策的引導作用。政府可以運用稅收政策鼓勵和引導社會資本投資農村基礎設施建設領域。再次，完善農村基礎設施建設目標考核機制。根據實際情況布局基礎設施建設，避免“一刀切”的考核標準。在基礎設施建設中，建議堅持改廁與農房集中居住統籌考慮，與保障供水和污水處理同步推進。本著應改盡改原則，分散村莊（撤并村莊）、常年沒人居住的戶廁允許不改，不必追求百分百改建目標。最后，健全農村基礎設施建設項目績效評價體系。為保障農村基礎設施建設水平和運行效率，需要制定明確的、可衡量的指標，對項目前期準備到建成運營各個階段進行全過程績效評價。

3.2 加快創新投資融資方式，吸引多方資本參與

首先，發揮政策性金融的先導作用。在準公共品建設融資中，政策性金融機構提供的資金和其具有內在一致性。需充分發揮好政策性金融以國家信用為支撐、介于政府財政投資和商業銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引導性作用。國家層面考慮出臺一些特殊的金融政策解決基礎設施建設融資問題，讓政策性金融進入農村。其次，探索市、縣兩級設立股權式鄉村建設基金。吸納保險、融資租賃等社會資金參與鄉村建設相關領域和項目。由于保險、融資租賃等社會資金對安全性、收益性有特殊要求，與大部分基礎設施項目現金流相對穩定、資金回收期限長的特點較為匹配，可鼓勵創新匹配兩者需求特點的合作模式，如社會資本發起設立主要投資于基礎設施領域的融資租賃產品或資金信托計劃等。再次，通過縣、鎮級融資平臺重組，改善資產關系。建議將鄉鎮閑置土地、存量資產整體打包注入，做大縣級融資平臺，融通資金由縣、鄉鎮兩級合理分配、資源共享。同時，逐步把土地收儲的范圍向重點中心鎮延伸，充分挖掘土地的增值空間。

3.3 加大省級財政扶持力度，轉變財政扶持方向

加大省級財政對蘇北地區基礎設施建設的扶持力度。農村基礎設施建設涉及大量準公共品的建設，具有公益性、超前性和社會性，需要大量資金的持續投入，這離不開政府財政的扶持。建議省級層面集中的相關規費全額返還或減少集中比例，如農業土地開發資金、新增土地有償使用費、教育附加費等要更多地向蘇北地區財政傾斜。同時，財政扶持方向要從前期投資向后期維護管理傾斜。當前蘇北地區相當比例的農村基礎建設項目尚未能進入商業化運作階段，后期運營維護費用長期較高，未來財政扶持資金要逐步向維護管理方面傾斜。

3.4 深入推進管護市場建設，壓實基層管護責任

首先，積極穩妥推進農村基礎設施養護市場化改革。結合蘇北地區實際，分類有序地推進農村基礎設施養護市場化改革。遴選基礎較好、條件相對成熟的基礎設施管護作為改革試點，聘請專業機構制定管護招標方案，支持養護企業跨區域參與市場競爭，鼓勵通過簽訂長期養護合同、招投標約定等方式，進一步引導專業養護企業加大投入，不斷提高蘇北地區基礎設施養護品質。其次，加強農村基礎設施養護市場監管。著力建立以質量為核心的信用評價機制，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒，并將信用記錄按照國家有關規定納入全國信用信息共享平臺，依法向社會公開，并與鄉村建設與養護等工作掛鉤。再次，重點落實基層管護責任。基礎設施項目建好后將產權移交給鎮村，明確鄉鎮（街道）、受益村為產權責任人。鄉鎮（街道）要建立健全管護制度與管護措施，確保基礎設施長期發揮效益。同時，尊重村民意見并接受村民的廣泛監督，引導當地村民參與到基礎設施維護和管理中。