打造全過程人民民主最佳實踐地的黃浦探索

○ 楊 萍

2022年6月召開的上海市第十二次黨代會提出，上海作為習近平總書記全過程人民民主重大理念的首次提出地，要深入推進社會主義民主政治建設，打造全過程人民民主最佳實踐地。①作為黨的誕生地所在區(qū)，黃浦區(qū)始終將社會主義民主政治建設與基層治理結合起來，積極發(fā)展基層民主，早在20世紀90年代就創(chuàng)建了“三會”制度，引導居民有序參與社區(qū)自治。黨的十八大以來，黃浦區(qū)在深入學習領會習近平總書記人民城市重要理念的基礎上，將全過程人民民主重要理念全面融入基層治理過程。針對黃浦區(qū)基層治理的現狀和特點，通過聚焦基層治理痛點難點問題、健全基層群眾自治機制、規(guī)范協(xié)商民主議事決策程序、提高協(xié)商民主操作技術，創(chuàng)新網絡參與模式、擴大基層民主場域等方式方法，引導和帶動各類社區(qū)主體參與社區(qū)建設、關心社區(qū)發(fā)展，激發(fā)居民參與活力；培育廣泛參與的多元自治主體，不斷推動基層決策科學化民主化，讓社會治理活力迸發(fā)。

一、不斷賦予“三會”制度新的時代內涵

“三會”制度創(chuàng)設于20世紀90年代末黃浦區(qū)五里橋街道。所謂“三會”制度，就是在基層黨組織領導下，在區(qū)和街道有關職能部門支持下，對涉及居民切身利益的居民區(qū)公共事務，由居委會主持召集聽證會、協(xié)調會和評議會，廣泛聽取居民意見和建議，組織、引導居民有序參與自治事務。近年來，黃浦區(qū)持續(xù)深化發(fā)展“三會”制度，推動“三會”制度在各類議事平臺發(fā)揮作用，不斷提升基層民主協(xié)商的廣度、深度和活躍度。

（一）推進“三會”制度的升級迭代

隨著基層民主實踐的不斷推進，“三會”制度也與時俱進，從1.0版一路升級更新至4.0版。“三會1.0版”——聽證會、協(xié)調會和評議會；“三會2.0版”——“三會配三制”模式，即聽證會配套公示制、協(xié)調會配套責任制、評議會配套承諾制；“三會3.0版”——新“三會”制度，議題征詢會—聽證會、民主懇談會—協(xié)調會、監(jiān)督合議會—評議會，即分別在聽證會、協(xié)調會、評議會前設置議題征詢會、民主懇談會、監(jiān)督合議會；“三會4.0版”——將議題征詢會、民主懇談會、監(jiān)督合議會和公示制、責任制、承諾制作為“三會”制度的內在環(huán)節(jié)，進一步優(yōu)化和健全議題征詢—聽證—公示結果、民主懇談—協(xié)調—落實責任、監(jiān)督合議—評議—做出承諾的民主運行機制。“三會”制度的不斷升級，進一步豐富了從居民群眾中收集自治議題的途徑，健全了自下而上的自治議題形成機制，提升了自治參與的有效性，從而真正實現了老百姓的事老百姓自己說了算。

（二）打造“三會”制度的新載體

2021年10月，為推動黨建引領下的基層民主協(xié)商“三會”制度持續(xù)深化發(fā)展，黃浦區(qū)啟動“三會”研學基地建設工作。“三會”研學基地通過搭建理論研究平臺、建立研學課程體系、鏈接專家資源，以及建立“區(qū)—街—居”三級研學平臺，發(fā)展一批社區(qū)、園區(qū)、樓宇成為線下實訓基地，實現產學研循環(huán)，推動“三會”制度更加成熟深化。例如，作為“三會”制度發(fā)源地的五里橋街道，把位于紫荊居民區(qū)的一處多功能綜合性居民活動室，翻建轉型為集交流展示、協(xié)商議事、教學研討等功能于一體的研學陣地，并在頤樂生活街區(qū)建成首個街區(qū)型“三會”實踐基地，形成探索黨建引領下“零距離家園”建設與“三會”制度應用聯(lián)動效應。

（三）數字賦能讓“三會”制度走上“云端”

在深化發(fā)展“三會”制度現場推進會的基礎上，黃浦區(qū)還積極探索將“三會”制度與數字化治理相結合，啟動“云三會”試點，讓“三會”制度走上“云端”。如今，五里橋街道將“三會”制度納入市“社區(qū)云”2.0版本，并形成了《“云三會”項目計劃書》，規(guī)定了“云三會”的流程、文本、示范案例、社區(qū)事務分類、會場布置和會議發(fā)起等內容，讓基層民主協(xié)商成果更完整地存檔、更方便地檢索、更快速地分享，助力基層善治新模式不斷向智能、精準的方向前行。

二、打造“零距離家園”基層治理共同體

2009年，黃浦區(qū)南京東路街道首創(chuàng)“零距離”社會治理品牌，探索以“零距離家園”建設作為撬動基層治理的支點，借助制度設計和平臺創(chuàng)新，全面提升基層治理能力。進入新時代，面對基層社會治理的新任務和新目標，“零距離家園”建設在延續(xù)深化社區(qū)服務和條塊協(xié)作功能的基礎上，進一步突出居民在社區(qū)治理中的主體性，強調以居民參與治理為導向的參與治理零距離，在民主協(xié)商中實現社區(qū)共建共治共享。

（一）“零距離家園理事會”不斷提質升級

“零距離家園理事會”是“零距離家園”最主要的創(chuàng)新，已成為社區(qū)治理中部門資源整合的重要平臺，居民需求匯集與回應的重要樞紐，條塊協(xié)作零距離的主要載體，在“零距離家園”建設中發(fā)揮著舉足輕重的作用。在這個平臺上，街道及其下屬單位以及區(qū)職能部門派出機構，通過建立聯(lián)絡員制度，相關人員定期聯(lián)系居民區(qū)，打造來源更廣的志愿者隊伍，引入外部資源和社會力量，推動各類行政管理力量聚焦基層、服務基層，加強資源整合和工作聯(lián)動，引導居民圍繞小區(qū)微更新、加裝電梯、垃圾分類等公共議題有序開展民主協(xié)商，使各類矛盾、問題及時在基層依法化解。

（二）推進各類“零距離家園”實體陣地建設

2020年，黃浦區(qū)提出全區(qū)“零距離家園”實體陣地要統(tǒng)一陣地基本功能、統(tǒng)一品牌標識配置，以營造品牌整體效應。實體陣地總體功能為“綜合服務空間、社區(qū)治理平臺”，服務內容按照“基本功能”和“品質提升”兩大板塊合理配置，除服務項目外，“零距離家園”實體陣地還必須設置協(xié)商議事或活動區(qū)域，基本功能包括但不限于提供各類黨群、助老、衛(wèi)健、便民、文體、法律等生活服務項目，并根據社區(qū)居民和單位特定需求，提供具有區(qū)域特點的個性化、智能化服務項目。

（三）堅持黨建引領，凝聚治理合力

在“零距離家園”建設中充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方作用，不斷夯實基層黨組織組織力，創(chuàng)新街區(qū)黨建和居民區(qū)黨建工作方式，完善共建共治共享的基層治理制度。通過區(qū)域化黨建平臺，創(chuàng)新樓宇黨建、商圈黨建，以黨建帶群建、促社建，引領各市場主體、新社會階層、社區(qū)組織、社工、志愿者等多方力量積極參與“零距離家園”共治。

（四）構建“零距離家園”多方共治平臺。

通過零距離服務載體的多元化，吸納更廣泛的多元主體自發(fā)參與社區(qū)治理。例如，南京東路街道通過建立零距離“社區(qū)達人庫”，開發(fā)“零距離”小課堂、議事廳，與高校合作成立零距離社工學院，孵化培育“上海市黃浦原點社會治理促進中心”等方式，進一步完善社會各方力量進社區(qū)的渠道機制，為街道社區(qū)治理賦能。

三、構建融協(xié)商、監(jiān)督、參與、治理于一體的“協(xié)商式監(jiān)督”

黨的二十大報告指出，協(xié)商民主是實踐全過程人民民主的重要形式，要堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構作用，完善人民政協(xié)民主監(jiān)督和委員聯(lián)系界別群眾制度機制。②人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國社會主義民主政治的獨特創(chuàng)造和一項重要制度安排，在我國基層民主建設中具有重要的意義和作用。多年來，黃浦區(qū)在基層治理和基層民主建設中，聚焦民生熱點難點問題，通過充分發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督作用，建設融協(xié)商、監(jiān)督、參與、治理于一體的“協(xié)商式監(jiān)督”。

（一）打造“零距離協(xié)商”品牌

近年來，黃浦區(qū)政協(xié)以健全共商、共議、共決機制為抓手，不斷深化“協(xié)商+共治”的基層社會治理新模式，在推進政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的過程中，逐步形成了“零距離協(xié)商”工作品牌，其核心是：議事對話零距離、多元互動零距離、凝聚共識零距離、條塊聯(lián)動零距離。

一是議事對話零距離。在各街道建立基層協(xié)商聯(lián)絡室，通過實行“雙主任、雙聯(lián)絡員”工作機制，主動與“三會”制度、“零距離家園”理事會等基層社會治理平臺資源融合，強化基層協(xié)商聯(lián)絡室功能定位，做實街道、居民區(qū)、樓宇3個“協(xié)商議事廳”，推動各類協(xié)商主體零距離對話、面對面協(xié)商有平臺、有機制、有項目、有成效。

二是多元互動零距離。立足“一室+三廳”平臺，各街道基層協(xié)商聯(lián)絡室通過廣泛發(fā)動、宣傳引導，最大限度吸引利益相關方參與協(xié)商，面對面表達訴求、溝通想法，促成意見統(tǒng)一。

三是凝聚共識零距離。圍繞黨政中心工作、民心民情期盼，深入調研、廣集民意，形成年度街道、居民區(qū)、樓宇“4+2+1+x”重點協(xié)商議題清單，由三級政協(xié)委員組團認領并開展調研、共商共議。同時，選擇基層難以解決的共性問題，作為政協(xié)年度重點協(xié)商議題，搭建與區(qū)委區(qū)政府領導、相關部門協(xié)商解決的平臺。

四是條塊聯(lián)動零距離。通過建立區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)共同召開政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接工作推進會等制度，不斷完善在區(qū)委統(tǒng)一領導下，區(qū)政協(xié)及區(qū)委組織部、區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、區(qū)民政局、區(qū)地區(qū)辦等相關部門和各街道黨工委、辦事處共同推進的工作機制，形成了“黨委領導、政府負責、政協(xié)助力、部門協(xié)同、街道落實、社會參與”的工作格局。

（二）聚焦民生實事項目開展民主監(jiān)督

民生是最大的政治。黃浦區(qū)在推進政協(xié)民主監(jiān)督的過程中，始終聚焦民生實情，緊盯民生熱點難點問題，聚焦舊區(qū)改造、加裝電梯、辦好家門口養(yǎng)老院、城區(qū)精細化管理等群眾關心關切的議題，積極建言獻策，推動協(xié)商結果落實，把解決長期困擾群眾的急、難、愁問題作為在基層開展民主監(jiān)督的主要工作，充分運用調研、視察、提案辦理等多種形式持續(xù)推進民主監(jiān)督工作。黃浦區(qū)政協(xié)通過組織一系列的協(xié)商活動，有計劃、有步驟、有側重地引導委員參與社區(qū)治理重點、難點問題的協(xié)商解決，通過聚焦民生實事，深入群眾調查研究，讓民主監(jiān)督落實到基層治理的全過程，確保了人民政協(xié)在基層開展的民主監(jiān)督工作督出了辦法、督出了共識、督出了實效。

四、合理利用村規(guī)民約等軟法推進基層民主治理

民主與法治是中國特色社會主義政治文明和法治中國建設的目標與基本內容，兩者相輔相成，不可分割。多年來，黃浦區(qū)一直探索將鄉(xiāng)規(guī)民約、居民公約等軟法作為促進社區(qū)自治、發(fā)展基層民主的重要手段，積極探索“軟法性規(guī)范+硬法性規(guī)范”的基層合作共治路徑。

起源于半淞園路街道的《住戶守則》，將法治思維和法治方式融入社區(qū)治理，將傳統(tǒng)社會基于特殊關系的德治上升為適用于現代社會基于普遍關系的規(guī)范，是黃浦區(qū)社區(qū)軟法治理的重要實踐。《住戶守則》在制定主體上，堅持將社區(qū)多元主體的共識與合意貫穿于軟法制定的整個過程之中；在制定程序上，呈現出較高程度的民主協(xié)商性，從而獲得社區(qū)居民的認同、信任、支持；在制定形式上，因地制宜、靈活高效地進行規(guī)則創(chuàng)制；在實施方式上，引入了社會強制、激勵、誘導等柔性模式，通過“利益引導—柔性懲戒”機制確保其實施。

經由居民自治、多元參與和民主協(xié)商程序而制定的《住戶守則》等村規(guī)民約，成為社區(qū)居民共同遵循的社會規(guī)范，不但有效解決了小區(qū)群租、寵物擾民、停車難、房屋出租、垃圾處理等社區(qū)治理難題，而且激發(fā)了社區(qū)自治的活力，進一步增強了居民的民主法治意識。黃浦區(qū)基層實踐也證明，村規(guī)民約所特有的價值導向、治理互動、協(xié)同合作、自律互律等機制，能夠充分發(fā)揮基層群眾的積極作用，有利于各類主體、各種積極要素、各種治理手段共同參與基層社會治理，為基層民主建設提供有效法治保障。

黨的二十大報告提出，發(fā)展全過程人民民主，使全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進一步提高是未來五年全面建設社會主義現代化國家的主要目標任務之一。③黃浦區(qū)鮮活的基層民主治理實踐，正是對全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化的有效探索，充分證明了全過程人民民主的成功之處和魅力所在。