黨建引領衛生安全韌性城市建設的難點與對策

○ 萬君健 朱成英 張 勵

突發公共衛生事件，一般具有突發、緊急、不確定等事態特征，對公共秩序、人民群眾生命財產安全構成重大威脅、沖擊和損害，給全社會經濟發展、城市治理、公共健康和居民生活造成諸多深刻影響。2023年上海市衛生健康工作會議提出，將圍繞四大重點任務，為中國式現代化和韌性城市建設筑牢健康之基。衛生安全韌性立足于韌性理論，有機納入韌性城市建設基本框架，強調應對突發公共衛生事件風險的綜合能力，通過系統性、整體性推動，以較快的速度、較短的時間，主動應對和適應突發疫情沖擊，并迅速恢復、調整為更具張力的城市狀態。

一、衛生安全韌性城市建設的必要性

（一）實現“以人民健康為中心”戰略的基本要求

黨的二十大報告提出，把保障人民健康放在優先發展的戰略位置。上海市第十二次黨代會報告闡述了創造高品質生活的愿景——“讓人民暢享健康生活”。衛生安全韌性是建立在城市功能正常運行的基礎上，始終保持應急管理與常態化防控的整體平衡。這種動態平衡是城市韌性的重要指征，對突發重大公共衛生事件能力水平建設提出更迫切、更實際的要求①。

（二）實現“人民城市”重要理念的發展路徑

作為“人民城市”重要理念的首提地，上海始終緊扣“以人民為中心”主題，構建由表及里、立體多維的人民城市建設樣本。黨的十九屆五中全會首次正式提出“建設韌性城市”，衛生安全維度的韌性城市建設，是對“人民城市”重要理念的現實觀照與實踐拓展，是推進應急管理體系和基層社會治理能力現代化的重要途徑。

（三）實現“城市更新”目標任務的實踐需求

黨的二十大報告提出，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。城市更新有其內生特征，是城市作為一個系統、有機生命體的內在需求。立足“健康融入萬策”理念，上海在全國最早全面啟動特大型城市建設健康城市行動，率先推出《健康上海行動（2019-2030年）》。以更精準、更全面把握超大城市安全的特點和規律來推進上海“城市更新”，健全城市自身安全預防體系，突出衛生安全韌性前瞻設計，是融入長三角健康城市群發展的基礎。

二、衛生安全韌性城市建設的難點

（一）黨建融合機制嵌入衛生安全韌性建設的抓手不多

當前，黨建引領社會治理的組織機制已呈現融合型發展態勢，在超越傳統、單一的社會空間中發揮作用。目前，韌性城市建設目標任務明確，但以黨建融合、組織嵌入韌性城市建設路徑不夠清晰。在衛生安全韌性城市建設的整體性規劃、制度探索和機制突破等方面程度有限。

應對突發公共衛生事件的應急狀態下，各單位各部門的政治意識、行政資源、社會支持和輿論關注都集中于此、傾注一體。待社會恢復常態后，行政力量與社會關注或多或少被分散和稀釋，在潛在的突發公共衛生事件風險下，如何強化組織機制韌性，提升韌性城市多維度發展，有效釋放黨建融合效應，還有提升空間。

（二）基層黨組織應對突發公共衛生風險的協同張力不足

在應對重大突發公共衛生事件中，暴露出基層應急管理機制理念、城市韌性規劃等諸多短板。應對風險的防范、處置、恢復和城市功能迭代更新，作為衛生安全韌性建設鏈上環環相扣的組成部分，未形成具有動態平衡的確定性結構，不足以應對外部環境的不確定性和未來發展的未知可能性。

（三）“黨建融合社建群建”下的社會治理共同體創新不夠

在突發公共衛生事件中，如何以黨組織先鋒引領、社區單元網格治理、社會力量共同參與的形式，一體融入社會治理共同體建設發展的探索創新不足。圍繞社會治理共同體發展的社會韌性建設，以及公共健康社會群體心理韌性建設等，需置于整個城市的社會治理場域中進行②。特別是突發應急狀態下的黨組織全面融入基層治理體系，常態化社會治理向非常態化下社會動員快速調節和精準治理，還需要進一步加強探索③。

三、衛生安全韌性城市建設的機制路徑選擇

（一）構建基于科學精準的應急響應處突機制

監測預警機制作為突發公共衛生事件應急響應的“前置關口”，處于衛生安全韌性建設的“最早一公里”。要優化疾控體系，提升監測預警、實驗室檢測、流行病調查、衛生應急等核心能力。強化醫療救治能力和物資儲備，做實社區與區級醫院、市級醫院的協同聯動和分級救治機制。加強對疫情及流行毒株變化的監測和預警，保持應急管理隨時激活狀態。強化重大疾病防控，加強對艾滋病、結核病等重大傳染病和流感、人感染H7N9禽流感、猴痘等重點傳染病的防控。

（二）構建平急轉換的動態穩衡機制

在社會日常狀態下建立健全黨建引領、政府主導、多元參與的社會治理機制，衛生應急狀態下及時轉化為黨政高度融合、部門高效銜接、屬地責任到底的一體化應急指揮體系。兩種社會狀態的雙向嵌入與過渡緩沖，需要建立起“平急轉換、融通協同”的動態平衡機制，完善以風險區域防控為主的動態調整管控機制，將韌性城市與城市全周期管理緊密結合，貫穿建設發展始終，形成“常態—非常態—常態”的連續系統④。

（三）完善多維立體的韌度成長迭代機制

從衛生安全多維度韌性建設出發，打造反映韌性城市“生命體征”的指標體系，能透明、清晰、直觀地呈現城市機體運作的健康狀況，并能夠實時有效地提示風險預警，探索建立衛生安全常態評估、裂變成長、迭代提升的有機城市韌性體系。良性演進重塑“韌性指征”，實現“城市更新”下的“韌度能級”迭代，鍛造更高、更強、更實的風險防范、抵御與恢復的城市衛生安全韌度能級。

（四）深化社會治理共同體公共健康參與機制

《“健康中國2030”規劃綱要》中提出“共建共享、全民健康”是建設健康中國的戰略主題。要將公共健康理念融入衛生安全韌性城市建設，融合推動形成社會治理共同體。把全生命周期健康管理理念貫穿韌性城市規劃、建設、管理全過程、各環節⑤。堅持預防為主、群防群控和健康優先，以愛國衛生運動為載體平臺，探索公共健康廣泛納入、多階合作、共建共治的多元融合參與機制。

四、推動衛生安全韌性城市“四位一體”建設實踐

（一）發揮“機制嵌合”組織韌性

強化政治引領的黨建融合。強化衛生安全韌性，應加強組織韌性，突出“多機制、多體系、多層級”的黨建融合引領，構建社會治理最大“公約數”。堅持以能動性治理、主動性融入充分發揮中國特色社會主義制度優勢、中國共產黨政治優勢和黨建組織優勢，深入推進黨建引領組織機制在衛生安全韌性城市建設中有效嵌合，提高社會治理能效。

強化系統支撐的組織融合。在面對疫情應急狀態和應對潛在突發公共衛生事件風險下，組織融合為多方主體間凝聚共識、聚焦目標，提供了相對穩定高效的制度保障和制度架構，系統性推動韌性建設的方方面面，為行政管理、社會治理與應急處置提供體系支撐。

強化縱橫貫通的機制融合。面對應急狀態下的社會治理風險，應在機制科學化、管理精細化、協同高效化上下功夫，切實發揮融合機制統籌作用，以條塊聯動的形式集中力量，實現政令落實與制度執行的“左右協同、上下貫通”，突破條塊隸屬切割、資源配置失調、社會秩序失序等社會治理應急機制的難點堵點。

（二）突出“融通共享”資源韌性

加強醫療資源韌性。提升突發公共衛生事件應對能力，探索“黨建·醫聯”有機融合，不斷強化醫聯體建設，優化醫療資源的前瞻設計、冗余配置和靈活調度。通過組織共建、陣地共享、人才共育，加快推動醫療、公衛與管理復合型干部人才隊伍的儲備培養，實現醫聯體內黨建聯建全覆蓋，推動“上下聯動、區域協同、醫防融合、中西醫并重、優質高效”衛生健康發展體系，提升衛生安全韌性基礎力量。

加強儲備資源韌性。在應急物資儲備上，統籌優化城市應急醫療物資儲備中心建設，前瞻性更新完善應急醫療物資儲備基本目錄、常態管理和應急分配等制度，并時刻總結經驗，做好充足的設計裕量。另外，創新儲備形式，探索跨區域聯動儲備、未來產能儲備與常態化儲備等儲備方式。根據城市化和農村地區基礎設施設備、公共區域、承載能力等實際情況，確定備用場所清單，堅持平戰結合、梯次啟用，提升資源儲備韌性。

加強志愿資源韌性。以黨建引領、覆蓋廣泛、高效運作的志愿力量為行動支撐，推動常態化疫情防控和應急快速處置的有機結合。嘉定探索建立區、鎮、村（居）分級常態化疫情防控志愿服務應急突擊隊，可在突發應急狀態下隨時調度調配，不斷強化黨組織領導、社會實際需求、多方服務支持下的志愿資源韌性。

加強科技資源韌性。以科技創新賦能衛生安全韌性城市建設，充分運用大數據、人工智能技術等，提升疫情監測預警、風險評估、秩序重建等功能，搭建“日常風險防控、特時精確預警、急時高效處置”的綜合平臺，構建實時動態監測、智能精準感知“城市健康數字體征”“衛生安全多維場景”。

（三）強化“協同治理”社會韌性

以基層治理能力現代化為核心。加快推動基層黨組織的治理能力現代化，將“韌性城市”理念有機融入社會治理工作的各個方面，健全風險研判、決策風險評估和風險防控協同機制，強化基礎保障。

以基層單位組織功能協同化為基礎。各級基層單位黨組織要全面深入基層治理空間的每個角落與末梢，布點成網，連點成面，形成基層應急管理的良性循環。在構建衛生安全韌性中，基層黨組織要以“一核多元”的形式，克服無序多中心的力量散耗，協同更多的組織、個體同頻共振、同心共聚，切實發揮組織優勢。

以基層黨支部戰斗堡壘聯動化為支撐。以黨支部為核心的社會治理單元，通過網格化、精細化管理，引導更多的“人、技、財、物”投入風險治理與基層治理能力現代化建設中。切實發揮支部戰斗堡壘作用，強化社會主體和公眾參與，并傳遞到作為“更小戰斗單元”的黨小組和黨員，夯實聯防聯控、群防群控的基層基礎，形成共同應對疫情風險的強大合力，逐步構建以基層黨支部為核心引領、戰斗堡壘的社會治理共同體。

（四）增強“公共健康”心理韌性

強化黨員先鋒意識。黨員下沉一線，動員社會多方力量積極加入志愿服務活動中，提高公眾自我管理、自我教育、自我服務能力，推進“三社聯動”（社區、社會組織、社會工作），增強社會責任共建共識共促的公共健康心理韌性。

站穩立場主動發聲。各級黨組織和黨員要以客觀立場主動發聲，并及時進行正確的輿論引導，緩解群眾緊張、負面情緒。深入推進城市愛國衛生運動，加強健康教育與健康促進，促進群眾履行自我健康責任第一人的社會義務，以科學理性和可持續發展價值觀應對疫情現實風險，構筑群防群治的積極心理防線。

培育現代公共精神。發揮黨員先鋒引領作用，加強對特殊困難群體的關愛，同時倡導社會增強對疫患感染群體的包容度與認同感。打造積極、開放、寬容的輿論環境與社會文化，填補突發公共衛生事件下社會群體心理韌性建設中的薄弱環節。