中國數字鄉村治理的制度設計、實踐困境與優化路徑

楊志玲,周 露

(云南大學 馬克思主義學院,云南 昆明 650091)

一、問題的提出

鄉村治理在國家治理體系中承上啟下,關鍵至極,是國家治理的基石。然而,鄉村治理面臨著艱巨且復雜的任務,治理水平與鄉村發展需求之間存在明顯的不協調現象。傳統的鄉村治理模式已無法有效回應民眾需求和基層治理發展的需要。隨著互聯網、云計算、大數據、人工智能等數字技術的迅猛發展,數字技術在鄉村治理中的作用愈發凸顯,已經介入經濟、政治、文化和社會等各個領域。數字化已經是當前人類社會發展的潮流,深刻改變了人們的生產生活方式,滲透到了人們生活的方方面面。習近平總書記強調:“要運用大數據提升國家治理現代化水平。要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制,推進政府管理和社會治理模式創新,實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。”鄉村治理始終是黨和國家關于基層治理工作的重心所在。黨的十八大以來,中央高度重視數字鄉村發展,制定出臺了一系列數字鄉村治理的政策文件,在頂層設計的引領下,一場以數字技術為引擎的鄉村治理變革呼之欲出。

鄉村治理因數字技術而發生巨大變革,進而創造了新的治理模式,實現了公共決策的前瞻性,從事后處理向源頭治理轉變;實現了權力運行的精準性,從管理模式向服務模式轉型;實現了治理結構的創新性,從一元平面治理到多元復合立體化治理轉向;實現了治理效能的高效性,從僵化被動向靈活主動轉型[1]。然而,事實上,相比基于信息技術的數字化治理形態,中國鄉村社會長期以來已經形成以血緣關系與地緣關系為紐帶的熟人社會,農民以村社倫理和自治傳統來維持鄉村的禮治秩序[2]。即便是在當前社會,基于家庭倫理、宗教傳統、熟人社區網絡而形成的“鄉土邏輯”依然在鄉村治理中發揮著重要作用[3]。數字技術與鄉村社會長期發展形成的傳統治理模式之間并不能自然達成耦合[4]。傳統與現代的碰撞促使鄉村治理的復雜性愈加增強,鄉村治理的數字化轉型正面臨著巨大挑戰。鄉村治理如何順利克服挑戰,完成數字化轉型仍是待解決的課題。基于此,本文重點探討中國數字鄉村治理的制度設計,反思數字鄉村治理存在的現實之困,進一步優化數字鄉村治理的路徑,實現數字技術與鄉村治理的同頻共振,推動鄉村治理現代化轉型,為全國各地區數字鄉村治理提供借鑒經驗。

二、中國數字鄉村治理的制度設計

近年來,隨著大數據、物聯網、云計算、區塊鏈等數字技術不斷嵌入鄉村社會,鄉村治理獲得新的動力。從實踐層面來看,數字鄉村治理既是現代農村發展的現實需求,又是國家治理的戰略安排。一方面,農村社會面臨著數字基礎設施建設薄弱、農民數字素養較低等現實問題,導致城鄉“數字鴻溝”普遍存在,農村社會亟需數字技術升級轉型;另一方面,城鄉不平衡不充分的發展問題仍舊突出,中央政府不斷優化制度設計來有效推進數字技術與鄉村治理的有機融合。制度設計是指通過構建規則、程序和組織結構,確保特定價值行為的實施,以實現既定目標或履行特定任務的過程。換句話說,制度設計是依據設計原則制定規則和制度,以實現設計預期目標的過程[5]。數字鄉村治理制度設計就是通過制定相應的政策法規、方案辦法等從理念目標、基本制度與保障實施三個層面協調各主體間的利益分配,系統整合資源,促進鄉村治理向有序、規范的方向發展。為此,自黨的十八大以來,黨中央及相關部門出臺了一系列數字鄉村治理的政策文件,如《數字鄉村發展戰略綱要》(2019 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布)、《2023 年數字鄉村發展工作要點》(2023 年4 月中央網信辦、農業農村部、國家發展改革委、工業和信息化部、國家鄉村振興局聯合印發)、《數字鄉村標準體系建設指南2.0》(中央網信辦、農業農村部2022 年聯合制訂)等,為數字鄉村治理進行了制度安排。以上制度設計堅持全面建成數字鄉村、全面助力鄉村振興的理念目標,著重推進治理目標優化、工具變革、結構轉變與能力提升,呈現出諸如建設數字化的空間、發展高原特色產業、關注貧困問題等契合數字鄉村治理發展實際的特征。

(一)數字鄉村治理制度設計的主要著力點

1.優化治理目標,實現多元目標的動態發展。數字鄉村治理的目標是將數字信息技術嵌入到鄉村政治、經濟、文化、社會、生態與黨的建設各領域,以期提升其治理效能。通過制定相關政策目標,為數字鄉村治理指引方向。這些目標呈現縱橫交叉、動態發展的態勢。從橫向上看,為全面助力鄉村振興、助推“數字中國”建設,數字鄉村治理的制度設計在鄉村信息化基礎設施建設、數字經濟發展、基層治理現代化能力提升、網絡文化繁榮、智慧生態建設、社會服務轉型等方面制定相應目標。例如,為夯實數字基礎設施建設,《關于開展國家數字鄉村試點工作的通知》(中網辦通字〔2020〕15 號)中指出:重點加強基礎設施的共建共享,構建集約高效、綠色智能、安全適用的鄉村信息基礎設施;提升4G 網絡的覆蓋率,積極探索新型基礎設施如5G、人工智能、物聯網等的應用與發展。為提升鄉村治理能力,釋放治理效能,《數字鄉村發展戰略綱要》指出,要推進鄉村社會綜合治理向精細化與現代化轉型,推動“互聯網+”社區的縱深發展,規范村委會建設,開展在線幫扶與培育村民公共精神。

從縱向上看,數字鄉村治理制度設計立足于新時代的國情農情,根據社會發展的不同階段制定相應的目標。《數字鄉村發展戰略綱要》提出分四步走有序地達到全面建成數字鄉村、助推鄉村全面振興的最終目標。第一步,到2020 年,數字基礎設施建設取得一定成效,“互聯網+政務服務”向農村延展,網絡扶貧行動縱深發展,數字鄉村建設取得初步進展。第二步,到2025 年,城鄉“數字鴻溝”明顯縮小,在鄉村網絡文化、數字治理體系方面取得長足成效,推動數字鄉村建設。第三步,到2035 年,基本實現城鄉公共服務與鄉村治理體系和治理能力的均等化、現代化,農民數字化素養明顯提升,數字鄉村建設取得顯著成效。第四步,到本世紀中葉,全面實現農業強、農村美、農民富,助力鄉村全面振興。數字鄉村治理制度設計的具體目標呈現出多元化、動態化的特點,貼合社會發展實際,為數字鄉村治理實踐提供了理論依據。

2.變革治理工具,實現靈活工具的轉化使用。社會治理工具分為強制性工具、激勵型工具、自愿性工具與信息性工具[6]。有效利用治理工具可以提升社會治理的效能。數字鄉村治理的制度設計應將上述工具運用到數字鄉村治理的過程中。首先,運用激勵型工具調整治理機制,重點鼓勵與推進產業數字化轉型,為數字鄉村治理提供物質支持。《國務院關于印發“十四五”數字經濟發展規劃的通知》(國發〔2021〕29 號)中多次提到,要立足產業特點和需求差異,促進傳統產業全面數字化轉型,提升全要素生產率;要強化人才支撐,鼓舞與引導高素質人才參與數字鄉村建設。《數字鄉村發展行動計劃(2022—2025 年)》(2022 年1 月中央網信辦、農業農村部等部門聯合印發)支持高校拓展智慧農業和農業智能裝備等新興農科專業,推動職業院校提升農業及相關專業水平和數字化轉型,培養滿足鄉村振興需求的技術人才。其次,利用參與型工具促進治理主體規范參與。參與型工具又稱自愿性工具。在數字鄉村敏捷治理過程中,自愿性政策工具主要有網民個人自律、虛擬社區規范及網絡組織自律[7]。《數字鄉村發展行動計劃(2022—2025 年)》提出:“依法打擊涉農信貸、保險及網貸平臺等領域中的互聯網金融詐騙行為,做好互聯網金融風險防范宣傳工作。組織開展面向農村居民的網絡安全教育培訓,提升個人信息保護意識。”要利用宣傳教育手段,提升個人以及網絡組織自律,規范數字鄉村治理主體行為。最后,使用信息性工具優化治理方式。建立與豐富黨建信息化綜合平臺,加快基層黨組織“上云”;完善全國一體化的政務平臺,實現“互聯網+政府服務”的縱深發展。

3.轉變治理結構,促成多樣主體的共同參與。中國傳統鄉村社會治理的實際推動者多為基層政府,治理主體單一化,而數字化技術嵌入鄉村治理,為解決這一問題提供了可能。在共治、共建、共享理念的驅動下,推動多元主體共同參與數字鄉村治理勢在必行,構建數字鄉村治理共同體已成必然趨勢[8]。為實現多元主體參與,我國數字鄉村治理的制度設計應注意以下幾點:一是加強組織領導,充分發揮其統籌協調、示范引領的作用。例如,在推進數字鄉村治理的進程中,建立相關統籌協調機制,做好整體規劃設計,并督促各項任務的落實,以形成工作合力。各部門應充分整合現有資源,加強跨部門協調溝通,調動各方面的積極性。二是培育新型數字農民,提升農民數字素質素養與技能。《“十四五”數字經濟發展規劃》(2021 年12 月12日國務院發布)指出,要實施全民數字素養培育與技能提升計劃,鼓勵公共數字資源更廣泛地向社會開放;為提高老年人、殘障人士等特殊群體運用數字技術的能力,還應制定數字技能提升專項培訓計劃,切實解決他們在數字化鄉村建設中面臨的困難。三是吸引社會組織參與,釋放社會組織的參與效能。各地將加大數字農業農村發展投入力度,探索政府購買服務、政府與社會資本合作、貸款貼息等方式,以吸引工商資本和金融資本等社會力量廣泛參與數字農業農村建設。

4.提升治理能力,推動治理效能的高效發揮。隨著數字技術的不斷發展,數字鄉村治理能力不斷提升,數字技術的普及為鄉村教育、醫療、社會保障等傳統公共服務提供了便捷和促進了數字化轉型[7]。但是,不斷推進數字技術下鄉,促進數字化手段與鄉村治理的融合發展,也出現了數字技術與鄉村政務體系、公共服務體系融合程度不高等問題,導致數字治理效率低。數字化技術帶來了信息泄露的風險,損害治理主體的切身利益,無法充分釋放治理效能。我國數字鄉村治理制度設計,為有效規避以上問題,提出以下兩個相應措施:一是堅持系統思維與整體思維,促進數字技術與各領域的融合發展。數字鄉村治理內容組成豐富,是一個不斷變化的整體系統,由多個子系統組成,通過數字化手段統籌與強化各子系統,充分發揮個體作用強化整體效應[9]。因此,不斷促進數字化手段與鄉村治理各領域的深度融合發展,提升數字化經濟調節能力,提高數字化監督管理能力,優化數字化社會管理能力,加強數字化生態治理能力,推動智慧法治發展,加快推進智慧黨建等,將數字技術拓展至治理全領域,實現整體發展的效果。二是樹立底線思維,構建信息安全保障機制。《數字鄉村發展行動計劃(2022—2025 年)》提出,強化農業農村數據安全,施行涉農關鍵信息基礎設施和網絡安全等級保護制度,進行網絡安全監督檢查專項行動。

(二)數字鄉村治理制度設計的內容特征

1.空間再造的著重關注。工業化、城市化推動了人口大規模流動,加劇了鄉村人口“人地分離”的矛盾,改變了以人口之間的空間關系模式和人口賴以生存的生計模式共同構成的鄉村社會治理結構[10]。城市經濟發展迅速、產業發達,更容易滿足人口的基本生計需求,促進了人口大規模流動,破壞了傳統熟人社會的屬地治理模式,使得鄉村治理結構與治理模式面臨歷史性挑戰。利用數字技術創造數字化空間,實現了鄉村戶籍“失連”人口的信息共享、情感維系與行為交互,維系了傳統鄉村的熟人社會。近年來,鄉村人口外流愈發嚴重,建立數字化空間優化鄉村社會治理結構,使村民個體能夠突破時空限制,積極參與村莊公共事務的協商與決策,消除出門在外的疏離感與陌生感,提升其對村莊的價值認同,符合村莊治理的現實需要。我國數字鄉村治理制度設計充分滿足現實需要與群眾訴求,在內容上提出諸多數字空間建立的相關措施,實現鄉村治理跨地域、跨時空、跨層級的轉變。如“推廣村級基礎臺賬電子化,建立統一的‘智慧村莊’綜合管理服務平臺。推廣村級事務‘陽光公開’監管平臺,推進村級事務及時公開、隨時查看。”[11]這極大便利了外出務工村民辦理相關事務,提升鄉村認同感。與此同時,我國支持與鼓勵各區域立足發展實際建立具有地方特色的數字平臺,比如小程序、APP、聯絡微信群、村民互動群等,為村民提供一個了解自己家園的渠道,也方便村民線上交流,增加村民之間的凝聚力與村莊向心力,有利于召回外流人口,重塑家園。

2.特色產業的優化發展。我國高度關注鄉村特色產業的發展,2020 年7 月9 日農業農村部編制印發的《全國鄉村產業發展規劃(2020—2025 年)》指出,鄉村特色產業是鄉村產業不可或缺的一部分,它體現了地域的獨特特征和濃郁的鄉土氛圍,包括獨具特色的農業種養、特色食品、傳統手工業和文化創意產業等,具備巨大的發展潛力。省級政府積極貫徹落實中央文件,如云南省農業農村廳印發的《2023 年云南省推進脫貧地區特色產業發展工作要點》指出,要促進鄉村農業高質量發展,做好“鄉村土特產”的文章,應重點關注脫貧縣的主導產業發展,突出地域特色,開發鄉土資源,培育富民產業。不斷提升云花、云茶、云藥、云菜、云果、云膠、云糖等“云品”的市場競爭力、品牌影響力和產業帶動力。同時指出,要積極實施“數商興農”和“互聯網+”農產品出村進城,鼓勵電商產業發展,實現農業數字化轉型。顯而易見,數字技術在農村產業中運用與發展,有利于增效增值鄉村產業,促進鄉村內生經濟發展,為數字鄉村治理夯實物質基礎。目前,我國大部分地區的農業數字化基礎設施還比較滯后,新一代信息技術在農業生產鏈中的嵌入不深。因此,數字技術在農業發展與鄉村經濟發展的“乘數效應”稍顯不足,數字鄉村治理的物質基礎有待夯實[12]。為更好促進鄉村產業數字化轉型與發展,我國數字鄉村治理制度設計著眼于兩個重要領域,即生產和加工。在生產領域,借助遙感技術、檢測儀器等手段改良品質、提升產量。加快數字農情發展,通過衛星遙感、航空遙感、地面物聯網等監測手段,動態監測農作物信息,發布預警,提升種植業管理水平。在加工領域,利用區塊鏈等平臺打造全科服務的產業鏈。例如,加快數字供銷建設,優化供銷服務平臺,推動供銷網點數字化改造,完善農產品質量安全追溯平臺,加強數據對接。這些舉措推動鄉村產業數字化轉型,提高效率和競爭力,為農民提供發展機遇。

3.貧困治理的精準錨定。我國貧困面積大、貧困程度深、貧困原因復雜,歷經脫貧攻堅走出了絕對貧困的鄉村,在數字化技術的推進下,既要鞏固好脫貧攻堅的成果,又要緊跟時代潮流,勇于抓住機遇,利用數字紅利,實現鄉村治理現代化的目標。我國立足自身發展實際,運用數字技術全面鞏固脫貧攻堅成果,具體表現在以下兩個方面:一是做好防止返貧動態監測和幫扶,如針對有返貧致貧風險的人口進行動態監測與精準幫扶;針對低收入人口進行常態化幫扶與動態監測。二是增強脫貧地區的內生動力。拓展脫貧地區產品銷售渠道,使農民錢袋子“鼓起來”。提升脫貧地區農副產品銷售水平,提高網絡銷售平臺運營水平,且采取多種措施擴大脫貧地區農產品銷售規模。堅持“授人以魚不如授人以漁”的理念,開展教育扶貧,如支持和鼓勵中西部欠發達地區應用國家智慧教育公共服務平臺資源開展縣域教師培訓,促進鄉村教師數字素養提升。在對貧困問題的高度重視下,發展滯后的脫貧地區數字鄉村發展呈現出較強的追趕力,從2019年與2020 年縣域數字鄉村指數來看,雖然脫貧摘帽縣的數字鄉村發展水平明顯低于其他縣域,但是在增長的速度上總體高于其他縣,在數字化治理領域尤為突出[13]。

4.社會服務的重點聚焦。數字鄉村治理旨在解決人民最關心、最迫切的問題。我國數字鄉村治理制度設計重點聚焦民生問題,推進數字技術在社會服務領域的發展,主要表現在以下幾個方面:一是持續推進“互聯網+教育”的深度發展,建好用好國家智慧教育服務平臺,加大鄉村地區的優質教育教學資源供給。一方面,推進數字化教育基礎設施建設,完善農村地區學校和教學點網絡及衛星電視教學環境,擴大高質量的教育資源覆蓋面。另一方面,積極探索鄉村信息化教學模式,促進鄉村教育質量的提升。二是深入推進“互聯網+醫療健康”的有序開展。積極穩妥推進醫療機構信息系統上云。持續推進遠程醫療服務網絡建設,深化推廣“互聯網+醫療健康”服務應用,推動優質醫療資源下沉和均衡布局。繼續推進中醫館健康信息平臺建設及應用,保障基層中醫藥服務能力提升。三是深化農村就業和社會保障信息服務。建立就業信息服務平臺,為農民工、返鄉青年、異地搬遷人口、貧困人口等提供就業信息;完善養老信息服務系統、兒童福利信息系統等,持續關注鄉村留守兒童與留守老人。

三、中國數字鄉村治理的實踐困境

制度設計與實際情況之間存在顯著差異,隨著社會環境的不斷演變,制度設計無法完全解決所有問題,也無法永遠適用于各種場景[14]。數字鄉村治理制度設計在不斷推進的實踐過程中,不可避免地會出現一些現實困境。

(一)數字供給與現實需求分離

數字技術嵌入鄉村治理以提升治理效能,最終要落實到回應村民的現實需求上。當前,數字供給沿著自上而下的路徑,由政府制定相關政策規劃、建立指標體系、委派科技人員與進行財政投入等,忽視鄉村發展的現實需求,數字供給的自上而下性與現實需求的自下而上性導致兩者供需脫節。同時基層工作者機械性地實施相關政策,導致對于基層村民需求的關注回應稍顯不足。如此一來,就造成了數字供給與現實需求的分離,數字鄉村治理受其影響呈現出“政府在做,群眾在看。官員在行動,群眾在觀望”的“懸浮”狀態,治理效能無法得到充分釋放。究其原因,一方面是數字供給主體對群眾需求的重視不夠。基層干部是鄉村數字供給的主體,需要為農民群眾提供良好的數字治理服務。然而,在績效考核壓力和個人數字治理能力不足的雙重影響下,基層干部往往只會機械性地執行政策文件、完成相應指標而忽視群眾對數字治理的切實需求。他們一般是盲目復制其他地區的典型經驗,照搬照抄而不考慮地區差異性因素,導致數字鄉村治理的內容生產與本地區發展及農民的現實需求無法精準銜接。脫離了群眾需求的數字鄉村治理內容往往會淪為地方干部的“面子工程”而難以轉化為治理效能。例如,一些數字服務平臺從表面上看黨務、政務、村務等各項內容齊全,但由于來源信息不實、信息更新滯后、系統培訓缺乏、平臺實用性差等多方面原因,這些電子平臺并未發揮實際作用,有些甚至被長期閑置。另一方面,數字需求主體難以進行有效需求表達。作為數字需求主體的農民,思想觀念保守與表達渠道不暢是其無法進行有效需求表達的兩大因素。在思想觀念上,當地農民受封建“官-民”思想的影響,他們中的大多數對村莊政治天然脫敏,或是不敢、或是不愿意主動表達自身的數字治理需求;在表達渠道上,受表達機制設置不合理、反饋渠道受阻、個人治理素養較低等多方面因素的影響,一些農民即使愿意去表達自身的數字治理需求,這些需求往往也無法完整傳遞到上級政府。

(二)數字資源稟賦先天不足

數字資源稟賦是數字鄉村治理順利實施推進的重要基礎,鄉村的數字資源稟賦愈加優異,數字鄉村治理的實踐效果也會愈加卓越。然而,由于我國鄉村區位條件欠佳,發展較為落后,因此鄉村數字資源稟賦先天不足。其主要表現在以下幾個方面:

第一,居住地分散,治理半徑寬大。鄉村受地形、地貌等影響,選址建村比較分散,尤其西南高原山地地區表現明顯。受其影響,鄉村治理的治理半徑較之城市而言往往也更為寬大。盡管近年來推進撤村并組,卻難以從本質上解決這一問題。寬大的治理半徑要求更多的數字基礎設施建設資金投入,也提升了數字基礎設施的運行維護成本。

第二,傳統觀念主導,農民認同缺乏。受傳統思維的影響,較大部分農村地區的農民還延續著小農經濟,自給自足的生產方式使得農民養成一種淡視協作、自我主義的行為方式和思想觀念,這與數字鄉村治理強調的精細化、標準化的現代生產與管理方式形成強烈反差。因此,農民天然地對數字鄉村治理缺乏認同甚至選擇排斥。

第三,地區差異明顯,發展不平衡不充分問題凸顯。數字鄉村治理要求大量的資金、技術、人才,需要良好的數字生態環境,而受地區發展差異的影響,數字資源均向發展程度較好的地區傾斜,掣肘其在欠發達地區的匯集。數據顯示,我國縣域鄉村數字基礎設施整體發展水平較高,但地區差異明顯。由省份的縣域鄉村數字基礎設施平均發展水平可知,浙江省為98.9,江蘇省為91.1,但青海省卻僅為49.5,差異較為明顯;與此同時,縱觀全國鄉村數字基礎設施排名前100 的縣域名單中,浙江省入選數量最多為23 個,河南次之14 個,西部地區西藏自治區和云南省都各有1 個縣入圍,東北三省無縣域進入鄉村數字基礎設施發展百強縣,差異顯著[13]。

第四,數字產業滯后,輻射效果不足。數字產業與數字治理密不可分,二者相輔相成。數字產業發展能夠為數字鄉村治理提供資金、技術、人才等多方面的支持,可以充分激發數字鄉村治理效能。同時,數字鄉村治理也能夠為數字產業發展提供安定和諧的社會環境。但是,鄉村數字產業發展明顯滯后,系統高級的數字產業矩陣較為稀少,對于數字鄉村治理所產生的輻射效果自然也是嚴重不足的。

(三)數字治理主體缺位嚴重

2016 年習近平總書記在網絡安全信息化工作座談會上的重要講話中指出:“網絡空間的競爭,歸根結底是人才的競爭。”數字鄉村治理的實現關鍵看人,唯有治理主體充分發揮其積極性,數字鄉村治理效能才能在實踐中得到充分釋放。伴隨著城市化的進程,農村“空心化”不斷加劇,雖然數字鄉村治理制度設計已然充分關注到人口外流嚴重的問題,但還是未制定相應的鄉村外出人口召回措施與相應的村民數字素養提升辦法,現實情況與政策文本的疏漏,導致數字鄉村治理主體缺位嚴重。主要表現為以下幾個方面:

一是治理主體外流嚴重。近年來鄉村人口外流嚴重,數字鄉村治理人才缺乏。數據顯示,我國2022 年農民工總數為29 562 萬人,比上年增加311萬人,增長率為1.1%。其中,外出農民工人口數量為17 190 萬人,比上年增加18 萬人,而年末留在城鎮居住的農民工人口數量為13 256 萬人[15]。根據農民工的年齡構成所知,外出務工的農民工年齡主要集中于21～50 歲,絕大部分為青壯年,而數字治理需采取現代化的手段,青壯年群體更加熟悉數字設備。青壯年人口的大量流失導致數字治理缺乏人才支撐。

二是治理主體數字素養低。數字素養包含數字知識、數字意識、數字思維與數字能力等要素,在實踐中表現為具備一定的數字知識,能夠自覺產生數字意識,會運用數字思維,借助數字能力去處理生產生活中的問題。例如,能靈活運用智能手機與電腦熟練操作APP 進行信息獲取與傳遞;能利用數字網絡平臺進行產品銷售與購買;能主動規避數字風險,形成良好的數字安全意識。但目前絕大地區農民尚未充分具備上述能力,造成數字治理主體的顯著缺位。據中國社會科學院信息化研究中心調查,我國居民的數字素養平均得分為43.6 分(滿分100),農村居民的得分為35.1 分,比城市居民低37.5%,且不同職業居民中得分最低的農民,數字素養僅為18.6 分。雖然農村居民使用智能手機的能力已接近城市居民,但使用電腦并開發其價值的能力明顯較弱[16]。調查還顯示,數字素養與受教育程度呈正相關。然而,農村地區的受教育程度普遍較低,《中國農村統計年鑒(2021)》顯示,2013 年至2020 年農村家庭戶主中具備高中及以上學歷的比例僅從12.1%上升至13%,上升速度緩慢。這說明農村地區的受教育水平不足是影響農村居民數字素養的主要因素之一。由此可見,我國居民數字素養亟需提升。

(四)數字治理情感“溫度”缺失

中國鄉村社會由血緣、地緣關系組合而成,是一個重視親族感情、鄰里關系的社會,強調人與人之間的互敬互愛、守望相助。因此,傳統鄉村社會治理采用德治這一柔性治理方式進行治理,充分發揮情感道德的重要作用,這也使得重視情感溫度成為中國傳統鄉村治理的重要特征。但是,無論是數字鄉村治理相關政策文本還是數字鄉村治理具體實踐中,均強調采用的是標準化與程序化的治理方式,往往會忽視情感道德這一關鍵治理要素,從而缺乏足夠的情感溫度。例如,當前村民辦理社保、醫保、孩子出生證明與建房登記均需使用智能手機在電子平臺進行操作。這一方式忽略了老年群體與文盲群體無法使用智能手機進行操作的現實,同時也大大減少了村民與村干部之間面對面交流、進行治理互動與情感溝通的機會,一定程度上拉遠了干部與群眾之間的距離。與此同時,鄉村治理是一項復雜性事務,深受鄉村社會關系網絡的影響,用缺乏情感溫度的標準化數字治理手段往往難以觸及問題的本質甚至難以應對問題。

四、中國數字鄉村治理的優化路徑

自2020 年以來,我國數字鄉村治理的步伐不斷加快,浙江、湖北、貴州等省份相繼出臺數字鄉村治理的相關文件,并取得一定的成功經驗,推進鄉村整體高質量發展。在數字鄉村治理制度設計的推動下,數字鄉村治理取得一定成效,已經成為符合時代發展的趨勢與鄉村高質量發展的客觀規律。盡管如此,鄉村社會呈現“復雜性”的色彩,制度設計的“自上而下”與鄉村社會需求的“自下而上”勢必短兵相接,從而導致“水土不服”。釋放數字鄉村治理的效能,應從實現供需適配、激活數字要素、確保主體在場與提升情感治理四個方面著手。

(一)優化治理過程,實現數字鄉村治理供需適配

數字鄉村治理的供需適配要求供給方與需求方聯合發力,而這就需要對數字鄉村治理過程進行優化。首先,數字供給主體要認真結合本地實際情況,制定具有地方可行性的數字鄉村治理方案。各級政府部門應圍繞數字鄉村治理實踐對相關干部進行多種形式的培訓,使其具備推進數字鄉村治理的能力。地方干部前期要進行認真調研分析,掌握群眾真實需求,從而在制定數字鄉村治理發展規劃時作出切合實際、具有高度可行性的方案。這些方案尤其要突出地方特色。同時,有關數字鄉村治理的各類電子平臺一經投入使用就應著重進行維護更新。其次,創造有利條件推動群眾學會并善于表達自身的相關需求。地方政府既要設立各種群眾需求表達渠道,保證群眾需求能夠真實、完整地傳遞到上級相關部門,同時也要對群眾進行培訓引導,使其認識表達需求的重要意義,掌握表達需求的方式方法,鼓勵他們主動表達需求。最后,政府部門應合理設置數字鄉村治理的相關考核制度。不宜用數據考核等“一刀切”的方式對數字鄉村治理實踐進行考核,在考量地方差異性的基礎上充分運用群眾走訪、實地調研、數據比對等多種方式進行考核,要使考核結果成為地方干部推進數字鄉村治理工作的真實反映。

(二)加大資金投入,促進數字鄉村治理要素涌動

資金、技術、人才、基礎設施等是實施數字鄉村治理的要素,同時資金又是其中的核心要素,往往深刻影響著其他要素的活躍度。因此,要實現數字鄉村治理的要素涌動,就必須加大資金投入,以資金投入激活數字鄉村治理的各方面要素,從而推動數字鄉村治理的有效運作。一方面要加大政府投入,重點聚焦數字治理基礎設施建設、人才引進、平臺開發等領域的發展;另一方面要建立多元融資渠道,積極探索社會資本進入數字鄉村治理的合理途徑,實現社會資本與數字鄉村治理實踐的雙贏。人才是發展的原動力,在加大資金投入培育數字治理人才方面,既要注重招引外來人才,也要重點培育本土人才。在本土嘗試探索設立數字治理專業學校,定期為各地相關人員提供系統培訓。參考干部選派駐村的經驗,嘗試設立專項經費選派數字鄉村治理“特派員”。

(三)培育治理素養,確保數字鄉村治理主體在場

隨著鄉村振興戰略的深入實施,外出農民勢必出現一定回流。實現數字鄉村治理主體在場的關鍵更多地在于培育本地農民的數字素養。數字素養是適應數字時代外部環境變化的必備素質,也是治理主體參與數字生活的基本門檻,體現在信息獲取、信息識別以及信息傳播等維度。在實踐中提升數字素養。首先,應注重對農民開展系統培訓,通過開設培訓班、專家講座、線上課程以及干部結對幫帶等多種形式來培育農民各方面的數字素養,尤其是對于各類電子平臺的推廣使用。對農民進行詳細培訓,如有條件應進行“手把手”教學,使其意識到電子平臺處理相關事務的便捷性與優越性。其次,精心規劃開展數字治理實踐活動。針對農民需求和村莊發展需要開展一些數字治理實踐活動,使農民在參與數字治理實踐中不斷增長數字素養。最后,建立數字治理援助機制。對于當前尚未形成基礎數字素養的農民而言,參與數字鄉村治理難免會遇到各種各樣的困難,要形成相應援助機制,應針對問題的主要類型明確援助的不同具體方案,確保援助介入后能夠切實解決問題。

(四)堅持以人為本,彰顯數字鄉村治理情感底色

無論是傳統鄉村治理還是數字鄉村治理,其目標均是實現鄉村善治,均是要讓農民過上更好的日子[17]。因此,以人為本是推進鄉村治理的重要原則。要明確的是,數字鄉村治理與傳統鄉村治理并非“零和博弈”的關系。如能找準基點在二者之間建立有效合作機制就可以實現二者的相輔相成,收獲“1+1>2”的實踐效應。以傳統治理為基、數字治理為形,為傳統治理披上數字治理的外衣,是推動數字治理與傳統治理相結合的一種有益探索。例如,傳統治理注重發揮鄉賢、老者等角色的作用,可以將此與數字治理相結合,建立鄉賢老者治理平臺或微信群,針對不同治理問題的特點實現精準派單式服務,系統自動選派最佳人選來解決問題。如此一來,鄉村治理既具備了數字治理的技術化、便捷化特征,也保證了不失傳統治理的情感溫度。傳統治理與數字治理的結合自然還有其他多種形式亟待探索,制度出臺者只要在推進數字鄉村治理實踐中能夠始終堅持以人為本,就一定會找到解決這一問題的多種答案。

五、結束語

翻開人類歷史發展的畫卷,每一次技術革命都不斷促進生產力發展,生產方式變革,給人類社會帶來福音。目前,以數字化為特征的技術革命正在悄然趕來,新型數字技術不斷嵌入鄉村社會治理,促進鄉村治理體系現代化轉型。在數字化手段的廣泛運用下,傳統鄉村治理轉型面臨著巨大挑戰。本文從治理過程、資金要素、主體素養與治理原則四個方面探析數字技術與鄉村治理的融合發展,提出要實現治理過程中的供需適配,盤活鄉村治理的資金要素,提升村民主體的數字素養與堅持以人為本的原則,實現工具理性與價值理性的平衡。但是,數字鄉村治理仍在不斷向前發展,要如何推進數字治理現代化與鄉村鄉土性的融合發展是我們未來可以持續探究的方向。