城鄉基本公共文化服務均等化評價及其指標體系構建

甘代軍

近年來,國家逐漸加大促進城鄉公共文化服務均等化的政策規劃及其實施力度。2014年,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,要建立健全現代公共文化服務體系,促進基本公共文化服務標準化、均等化[1];2017年1月,由國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》做出“城鄉區域間基本公共服務大體均衡”“推進基本公共服務均等化、標準化”的重要部署[2];2017年3月1日起施行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》強調,公共文化服務應堅持“公益性、基本性、均等性”等原則[3];2021年3月,由國家發展改革委聯合20個部門印發的《國家基本公共服務標準(2021年版)》首次規定了基本公共文化服務的國家指導標準;2021年6月,由文化和旅游部印發的《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》提出,“十四五”時期要進一步縮小城鄉公共文化服務差距[4];2022年10月,黨的二十大進一步明確,到2035年要實現基本公共服務均等化目標[5]。在實現城鄉公共文化服務均等化的國家發展目標指引下,對城鄉基本公共文化服務均等化的發展狀況進行科學評價具有重要的現實意義,亟須構建一套貼近政策指向、體現實踐要求的評估指標體系,從而為促進國家政策的有效落實以及提高實踐工作的針對性、計劃性提供理論指導。

一、關于城鄉基本公共文化服務均等化的認識分歧

對城鄉基本公共文化服務均等化進行有效評價必須建立在堅實的認識論基礎之上。縱觀學界對于城鄉基本公共文化服務均等化問題的討論,在相關基本概念界定和表述上還存在不少分歧甚至混亂。因而,只有撥開這些認識上的“迷霧”,才能為理論建構和實踐工作掃清障礙。

《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》明確指出,城鄉之間的公共文化服務發展水平還存在較大差距。那么,如何理解城鄉概念的內涵與外延,學界對此存在歧見。有學者把城鎮政府機構駐地的所有街區視為“城”的范疇,把城鎮之下區域稱為“鄉村”[6]。還有一些學者則把省、市級城區視為“城”,而把縣級及其以下區域作為“鄉”的范疇[7]。這就導致在研究城鄉問題時,不同論者所指的城鄉范圍以及他們使用的統計數據不具有一致性,以致影響研究結論適用范圍的廣泛性和認同度。按照《中國統計年鑒》的分類法,城鎮與鄉村是相對應的概念,因而,進行定量研究的不少學者也在此意義上使用城鄉概念。但是,由于集鎮是村民生活生產的重要區域,也是提供鄉村基本公共文化服務的核心之地,所以從研究公共文化服務的視域看,把鄉鎮街區從“鄉村”范疇中剝離出去不太適當。同時,把縣級行政城區劃入鄉村地區也存在明顯不足,因為這些城區不是大多數農民基本的生產生活區域(一般情況下,只有城郊農民在此區域經常活動)。考慮到我國當前基本公共文化服務日益打破身份、戶籍限制的發展態勢,可以把城郊集鎮納入城市公共文化服務的地理范疇。

公共文化服務均等化問題是隨著相關國家政策要求而產生的理論和實踐問題。黨的十六屆六中全會提出,要逐步實現基本公共服務均等化;《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》強調,要堅持公共服務普遍均等原則,兼顧城鄉之間、地區之間的協調發展,形成實用、便捷、高效的公共文化服務網絡[8];《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》提出,要堅持保障基本、普惠均等的公共文化服務發展原則以及實現到“十四五”末城鄉公共文化服務差距進一步縮小的階段性目標[4];黨的二十大提出,到2035年要實現基本公共服務均等化目標[5]。隨著上述有關公共文化服務的國家大政方針陸續出臺,社會各界對公共文化服務均等化的研究日益深入、廣泛,同時也出現了認識上的分歧和混淆。

二是關于公共文化服務本身的不同理解。學界對公共文化服務的認識在很大程度上受到基于不同源流的多種公共服務概念的不同影響。法國學者萊昂·狄驥提出,必須由政府來加以規范和控制的活動,就是一項公共服務。如果失去政府的支持,公共服務便不能得到保障[12]。然而,由于此概念沒有闡明政府針對的是公共活動還是私人活動,是所有公共需求還是基本的公共需求,所以此后的多數學者都據此認為提供公共服務的主體主要是政府。一些學者從服務需求滿足角度出發,把公共服務分為廣義和狹義兩類,前者指把所有的公共需求都納入公共服務的范疇[13],后者則主要指向基本公共需求的供給[14],并由此衍生出基本公共服務的概念。對此,有學者持不同的觀點,并認為狹義的公共服務是指與“民生”直接相關的政府職能性服務,而廣義的公共服務除“民生”類公共服務之外,還包括政府的宏觀調控、維護市場以及社會秩序等監管行為[15]。在較長一段時期內,學界對于基本公共服務的認識更多的是停留在類型學的研究層面上,而缺乏針對基本公共服務數量規定性的具體討論,即較少關注對每一類基本公共服務產品數量的最低供給標準以及最低數量標準的深入分析。然而,在實踐層面,如果只關注服務類型的覆蓋面而不重視基本數量的限定標準,就難以對服務效率和質量進行可操作性評估,從而不利于公共服務實踐的高效推進。正是緣于此,《國家基本公共服務標準(2021年版)》提出了具有定量指標的國家指導標準,并要求地方政府制定更具體、可量化的實施標準。

在此背景下,一些學者從公共服務的相關定義中推衍出公共文化服務的概念與內涵,基于公共產品的角度把公共文化服務劃分為純公共文化服務和準公共文化服務,前者是指以非營利方式提供滿足全體社會成員基本文化需求的產品和服務,后者是指以政府提供一定支持同時參與市場競爭的方式向目標群體提供的文化產品和服務且需要服務對象支付部分費用[16]。在此需要指出的是,有的研究者僅僅從純公共文化產品的角度界定公共文化服務,強調其滿足人們基本文化需求而非滿足個人發展性文化需要的功能[17];有的研究者則不特別區分公共文化服務的“純”或“準”,而是泛泛地把公共文化服務定義為由公共部門或準公共部門共同生產或提供的公共產品和服務的行為[18]。除了定義上的分歧,學界關于公共文化服務內容方面的理解也存在明顯的差異。相關研究者或認為公共文化服務包括公共文化服務設施、資源和服務供給等內容,以及相關的人才、資金、技術和政策保障機制等方面的內容[19];或認為公共文化服務主要是指保障人們基本文化權益的公共文化產品或服務[20];或主張公共文化服務還應包括保障社會成員機會均等地獲得公共文化服務或產品的社會文化環境和條件[21]。一些研究者甚至過度擴大了公共文化服務的外延,如把公共文化服務資源、公共文化服務成果、公共文化服務效率、公共文化服務外部支撐條件、公共文化服務均等化等一概納入公共文化服務的評價指標體系[22],或者把公共文化服務的機構建設、資源保障、活動參與等作為評價的基本指標[23]。如此,就混淆了公共文化范疇“服務”與“服務保障”概念之間的界限。這里需要明確的是,能夠滿足人們需要的是服務或產品,而服務保障則是指確保人們的需要得以實現的條件和措施。因此,公共文化服務的內容應該是滿足人們文化需要的物質產品、精神產品或服務,而資金、技術、人力資源等則是確保人們獲得文化產品和服務內容的外部條件。也正是基于上述原因,《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確地把“公共文化服務”劃分為“公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務”,而把政府資金配套、補助、社會資本投入、政府購買服務、配備專業人員等條件和措施納入“保障措施”的范疇,并進一步指出公共文化服務是“以滿足公民基本文化需求為主要目的”[3]。依此,應把公共文化服務限定在“基本公共服務”的范疇,而不宜擴大其概念外延,以凸顯國家公共文化服務的“公益性、基本性、均等性”特征。

綜上,為保持理論研究與國家政策法規之間的一致性,使理論研究更能契合國家政策的實踐指向,進而為政策實施提供有益啟示,本研究依據國家有關政策規章及其導向來構建基本公共文化服務評價指標體系,這與目前學界主要根據官方統計數據進行指標體系構建的方式有所不同。

二、城鄉基本公共文化服務均等化評價的依據和原則

對城鄉基本公共文化服務均等化的評價需要建立在政策導向和實踐需求的根基之上,并遵循科學的評價原則。唯此,才能充分發揮理論評價及時響應新政策、新實踐以及新需求的現實功能。

1.關于城鄉基本公共文化服務均等化的主要評價依據

一是政策依據。近年來,黨和國家把完善公共文化服務體系、提高基本公共文化服務效能提上重要日程,并先后出臺了一系列方針政策、制度法規,為開展城鄉基本公共文化服務均等化評價提供了重要政策依據。城鄉基本公共文化服務評價的目的在于推動國家相關政策的貫徹實施,并準確評估城鄉基本公共文化服務均等化實踐的成效、問題和對策,從而為加快城鄉基本公共文化服務均等化提供理論指導。黨的十七屆六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》提出,要努力實現基本公共文化服務均等化,完善覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系,制定公共文化服務指標體系和績效考核辦法[24];黨的十八屆三中全會強調,要推進基本公共服務均等化,加快形成科學有效的社會治理體制[1];《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》提出,要實現城鄉區域間基本公共服務大體均衡,推進基本公共服務均等化、標準化[2];《中華人民共和國公共文化服務保障法》亦提出,要實現公共文化服務基本性、均等性,制定并調整基本公共文化服務的國家指導標準和地方實施標準[3];《國家基本公共服務標準(2021年版)》就公共文化設施、廣電、觀賞電影、讀書看報等具體內容制定了明確的國家指導標準[25];《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》提出,到“十四五”末,要進一步縮小城鄉公共文化服務差距[4]。在國家大力推動基本公共文化服務改革創新、提高服務效能的背景下,構建一套更合理、更具政策性的評價指標體系,有利于促進國家基本公共文化服務均等化政策順利實施和有效落地。

二是現實依據。當前,我國城鄉基本公共文化服務均等化實踐取得了一定成效,但實踐進程相對緩慢,其原因是多元并存的,其中,人們對于城鄉均等化的實際狀況和水平認識不全面、把握不準確是影響均等化實踐進度的現實因素。因而,需要構建一套更具現實針對性的評價指標體系來“診斷”當前城鄉基本公共文化服務均等化的實際水平,使人們在全面了解城鄉之間的具體差距后,能夠激發和增強實踐工作的責任感、緊迫感和計劃性,從而加快縮小城鄉基本公共文化服務差距的進程。我國城鄉基本公共文化服務均等化問題早已凸顯,雖然做出了不少努力,但城鄉差距依然較大。早在2009年,相關研究就指出,我國公共文化基礎設施、公共文化服務、公共文化產品供給不均等現象比較明顯[26]。到了2014—2015年,城鄉之間的公共文化服務不均等問題依然突出,公共文化設施、公共文化生活的城鄉差距顯著[27],鄉村地域基本公共文化服務資源供給量僅為城市地域的58%[28]。2017年,上述情況仍然沒有發生根本性改變,公共圖書館及藏書、展覽館、博物院等公共文化設施主要集中在城市,對于鄉鎮基本公共文化服務場館的資源配置力度不夠[29]。顯然,由于長期歷史的積累,城鄉之間的差距難以在短期內迅速消除。總體來看,城鄉基本公共文化服務資源配置的非均衡度在縮小,但非均衡發展的態勢依然明顯,其重要原因與城鄉公共服務人力資源配置不均、城鄉二元體制改革進度緩慢等因素有關。因此,要加快推進城鄉基本公共文化服務均等化的步伐,在城鄉資源投入上就不能平均用力,而需要使鄉村的資源配置幅度超過城市,并不斷完善基本公共文化服務體制機制,加強對基本公共文化服務質量的監測。這就需要構建科學的評價體系和針對性強的指標,從而為準確把握基本城鄉公共文化服務均等化的實現程度和具體水平提供有效的衡量工具,為高效推進城鄉均等化發展提供理論參考。

2.關于城鄉基本公共文化服務均等化的基本評價原則

一是導向性原則。城鄉基本公共文化服務均等化評價要與國家的政策目標和價值導向保持一致,為實現國家政策及其價值目標服務。因此,在評價原則和立場上要體現國家政策以及社會主義社會主流價值的導向性。一是價值導向。推進城鄉基本公共文化服務均等化在根本上是對城鄉全體成員實施基于制度要求的公正之善。追求城鄉基本公共文化服務均等化即是體現機會平等和差異平等正義的要求。城鄉均等化要求首先應保障城鄉群眾具有享有均衡的基本公共文化資源和服務的平等機會;同時,還要謀求城鄉之間的結果平等,即實際擁有的公共文化設施、產品和服務的數量和質量大致相當,這里的大致相當并不意味著要求實現城鄉之間的絕對相等,而是要求體現差異性公平的正義原則。因此,在進行評價時,所設置的評價指標應能夠揭示出城鄉成員在享有公共文化服務上的機會均等和結果均等方面的客觀差異,從而為相關政策和措施的進一步完善、為國家謀求城鄉全體成員平等的公正理念實現提供理論參照。二是目標導向。在進行城鄉基本公共文化服務均等化評價時,要把相關政策、措施及其成效的目標性、階段性統一起來考量,這樣既有利于確保評價體系的動態性、科學性,又能夠從理論上引導各級政府形成關于不同時期城鄉基本公共文化服務政策、措施和目標具有階段性的科學認識,進而促進相關政策和實踐能夠有目標、分階段地循序進行,提高相關行政行為的針對性和有效性。

二是系統性原則。由于城鄉基本公共文化服務均等化的屬性、內容具有系統性、層次性,所以對其進行評價也應堅持系統性、多維度的視角,這樣才能使評價全面反映城鄉基本公共文化服務均等化的基本特征和實現程度。城鄉基本公共文化服務均等化的系統性表現在其所具有的多維結構性,既包括城鄉基本公共文化服務的硬件設施系統、物質性產品系統,又包含實踐性公共文化活動系統,而且每一系統中又具有內在的結構性內容。因此,在對城鄉基本公共文化服務均等化進行評價時,相關評價指標體系需要較為全面、多層次地體現和測度其結構性狀況。如:對于基本公共文化服務設施系統方面的評價,需要設置圖書館、文化館(站)、農家書屋、廣播電視、互聯網等類型的評價指標;對于基本公共文化服務產品方面的評價,需要設置圖書館擁有量、廣播電視節目套數、互聯網覆蓋率等評價指標;對于基本公共文化活動方面的評價,應設置文藝演出、公益性講座、文化展覽展演等層面的評價指標。總之,構建多元、多層次的指標體系是對城鄉基本公共文化服務均等化程度進行科學評價的基本前提。

國家方針鼓舞化肥出口，祥豐集團又抓住機會出口化肥，把市場擴大到海外，尤其在東南亞占有較大市場份額。目前，祥豐集團旗下“螳豐”“云弘祥”等品牌產品銷往全國30多個省份，并出口到亞洲、非洲、南美洲、大洋洲的多個國家和地區。

三是實踐性原則。針對補齊鄉村公共文化服務短板的實踐工作指向和問題,科學評價城鄉基本公共文化服務均等化要立足于實踐需要,面向農村群眾的基本文化生活需求進行合理的評價指標設計,真正體現評價體系在響應、指引工作實踐和文化生活方面的應用價值。當前,國家正在以前所未有的力度推進城鄉基本公共文化服務的標準化和實效性,以期順利實現到2035年城鄉基本公共文化服務差距明顯縮小的目標。因此,對城鄉基本公共文化服務均等化的評價需要充分體現國家的政策指向和實踐要求,對特定階段的城鄉基本公共文化服務均等化現狀、措施及其成效做出適時評價,從而為政府的決策和指導提供有效的理論參考。與此同時,相關評價還要準確把握當前農村群眾富有時代性的、迫切的基本公共文化需求,并對標其與城市相關服務的客觀差距,這樣才能有效發揮理論評價對城鄉基本公共文化服務均等化實踐的指導功能。

四是準確性原則。構建評價體系的基本目的是適時反映當前城鄉基本公共文化服務均等化的實際狀況和具體差距,從而為政府決策和實際工作提供更具指導性和可操作性的理論參考。因此,在構建評價指標體系時,要選擇更能精準測度城鄉基本公共文化服務均等化水平的代表性指標。準確的測量指標是從反映事物諸多屬性、特征的眾多指標中挑選而來的,其概念內涵廣而外延窄,因而能夠更準確地展現事物以及事物之間的特定聯系。就城鄉基本公共文化服務的重要產品圖書而言,選擇“人均擁有圖書量的城鄉比”作為評價指標比選用“全部人口擁有圖書量的城鄉比”更能準確測量城鄉之間的差距水平,因為前者把人口規模的城鄉差異納入了測度范疇,故其測量的維度比后者更多。在農村人口(含鄉鎮行政區域人口)比例大于城市的背景下,采用“人均”指標有利于更準確地測度城鄉基本公共文化服務的差距,進而更清晰地顯示推進城鄉基本公共文化服務均等化任務的艱巨程度,最終為相關政策制定實施提供更為有力的參考依據。

三、城鄉基本公共文化服務均等化評價指標體系構建

1.指標體系的構建方法以及主要內容

選取規范、優化的評價指標是準確反映和測量城鄉基本公共文化服務均等化程度的重要條件。從既有研究看,學界主要采用文獻法來構建評價指標體系。一是運用理論文獻,即從相關的理論文章、著作中選擇評價指標,再根據具體研究問題增刪相關指標來建立新的評價指標體系,如有學者在借鑒已有關于評價指標研究文獻的基礎上,構建了基本公共服務均等化實現程度的評價指標體系[30]。二是利用統計資料構建評價指標體系。有學者依據官方統計數據的類別確定了我國基本公共文化服務評價的6個二級指標[31]。三是依據國家政策法規來構建評價指標體系。有學者以《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》為基礎,把公共文化服務評估指標劃分為公共文化服務機構建設、資源保障和活動參與3大類,再在其下劃分出36個具體指標[23]。借鑒理論文獻來構建新指標體系的方法雖然凸顯了研究的學理性,但容易出現忽視客觀問題現實變化性以及國家政策實踐指向性的弊端;同理,依托官方統計資料來構建評價體系的方法盡管有現成的、權威性的官方統計數據來支撐,但仍然難以及時響應國家政策實施的導向性和應用性要求。而且,僅僅依賴官方統計往往不利于把國家政策指向所急需的數據資料及時納入評價指標體系。為了充分體現國家政策法規的實踐性要求,主要依據相關政策規范來構建城鄉基本公共文化服務均等化評價指標體系的方法更為適當、合理。

因此,本文依據《中華人民共和國公共文化服務保障法》《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》《國家基本公共服務標準(2021年版)》,并適當參考《中國統計年鑒》相關條款(目),嘗試構建城鄉基本公共文化服務均等化評價指標體系。《中華人民共和國公共文化服務保障法》規定,要合理確定公共文化設施的種類、數量、規模以及布局,公益性文化單位應當完善服務項目、豐富服務內容,創造條件向公眾提供文藝演出、陳列展覽、電影放映、廣播電視節目收聽收看、閱讀服務、藝術培訓等,并提供流動服務、文化志愿服務[2]。據此,本文設置了公共文化設施類二級評價指標,即“每萬人擁有公共圖書閱讀場所(圖書館、農家書屋等)數量城鄉比”“每萬人擁有公共圖書閱讀場所面積城鄉比”“互聯網普及率城鄉比”“公共圖書館、群眾文化機構基本服務項目城鄉比”“提供流動文化服務次數城鄉比”“開展文化志愿服務次數城鄉比”等。《國家基本公共服務標準(2021年版)》要求,公共文化設施的開放時間,不得少于所在省、自治區、直轄市規定的最低時限,并規定了為城鄉居民提供廣播電視節目的最低套數、每名中小學生每學期觀看優秀影片的最低次數以及在城鎮人流密集地點設置公共閱報欄(屏)、為農村鄉鎮每年送戲曲等文藝演出等內容[25]。據此,本文設置了公共文化產品類二級評價指標,即“公共圖書閱讀場所開放時長(小時/天)城鄉比”“每名中小學生每學期觀看優秀影片次數城鄉比”“每萬人擁有藝術表演團體公益演出場次城鄉比”等。《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》亦對城鄉基本公共文化服務的文藝演(映)、展覽、講座、培訓班、訓練班等類型和數量作出了相應規定[4],因而本文設置了“每萬人擁有公共圖書館、群眾文化機構舉辦展覽場次城鄉比”“每萬人擁有公共圖書館舉辦培訓班班次城鄉比”“每萬人擁有群眾文化機構舉辦訓練班次數城鄉比”“每萬人擁有群眾文化機構組織文藝活動次數城鄉比”等公共文化活動類二級評價指標。此外,本文還適當參考了《中國統計年鑒》的統計項目,設置了評價指標體系中的其他項目。最終形成的評價指標體系如表1所示。

表1 城鄉基本公共文化服務均等化評價指標體系

2.指數計算方法

上述指標體系的構建為進行城鄉基本公共文化服務均等化確定了評價項目和標準。均等化評價最終需要對城鄉之間的均等化水平進行定量測評,以直觀反映二者之間的具體差距,而測量的方法是多元的,需要從中選擇更為簡潔、科學的方法。目前,學界經常采用的相關測算方法主要有以下幾種。

一是比值法。比值法通過把比較對象的各項數據相除,來直觀顯示比較項之間的倍數關系,從而簡潔地反映客觀差距的幅度,讓人一目了然,能夠有效避免其他一些測算方法容易出現結果誤差的缺陷。對于城鄉基本公共文化服務均等化水平的測算,鑒于只涉及城市和鄉村兩組比較對象,且是在不進行歷時性數據比較的情況下,故比較適合采用比值法。如果吸收基尼系數法的合理思路,即把人口規模因素納入測算范疇,那么比值法測度的結果將能夠更準確和清晰地凸顯城鄉基本公共文化服務均等化發展的實際狀況和差距,進而對有關部門增強決策和舉措的針對性、目標性提供重要參考價值。因此,本文盡量以每萬人擁有的數量進行指數比較。

二是基尼系數法。基尼系數法是國際上用來刻畫收入分配差距的慣用方法。按照世界銀行的規定,基尼系數小于0.2時表示收入絕對平均,基尼系數在0.2—0.3時表示收入比較平均,基尼系數在0.3—0.4時表示收入相對合理,基尼系數在0.4—0.5內表示收入差距較大,當其大于0.5時則提示收入差距懸殊,國際上常常把0.4作為收入是否合理的警戒線。因此,基尼系數法是用來反映不同群體、區域之間收入差距的合理范圍和程度的重要數據測算方法。這種方法同樣可以用來測算城鄉基本公共文化服務均等化發展的公平程度,即通過計算城鄉之間基本公共文化服務均等化的基尼系數來展現城鄉之間均等化的發展程度,但其在顯示城鄉之間實際差距方面較之比值法的準確度和直觀性還有欠缺。

三是泰爾指數法。泰爾指數法也是衡量經濟不平等的重要方法,其顯著特點之一是能夠把不平等分解為區域內的不平等和區域間的不平等(如城鄉差距),進而判斷導致不平等的主要來源。它雖然不如基尼系數那樣可以基于洛倫茲曲線而直觀地刻畫測算對象的邏輯關系,但也能用于測量區域內、區域之間的差距范圍。然而,與基尼系數法一樣,在用于標示城鄉之間每一比較項的具體差距(如城鄉人均圖書館擁有量的具體差數或倍數)時,泰爾指數法的準確度較之比值法仍有差距,且存在取值無界的弊端。

從本質上來看,城鄉基本公共文化服務均等化問題與其他公平性問題一樣,都是關于資源的合理配置問題,其要義是促進社會的總體公平和正義。因此,上述評估社會平等程度的方法都可以用于城鄉基本公共文化服務均等化的測度。但正如上文所言,由于基尼系數法和泰爾指數法的直觀指示意義不夠強,因而它們不如比值法更能清晰地顯示城鄉基本公共文化服務均等化的具體差距。而指標評價的重要價值正在于通過簡明的指數差異來凸顯實踐的發展狀況和具體差距鴻溝,進而使政策制定者和實踐工作者產生更為強烈的責任感、緊迫感,并制定更具針對性的制度和措施。因此,本文主張用比值法來測量城鄉基本公共文化服務均等化水平,即把城鄉之間各項基本公共文化服務指標的具體指數相除。由于城市各項指數往往高于鄉村,因而,為了把比值控制在0到1之間,可將鄉村各個指數與城市對應的各項指數相除,這樣就能比較直接地顯示城鄉之間的具體差距。如,每萬人農村居民擁有公共圖書館量為城市居民的0.25,即前者僅為后者的25%,可以比較清晰地顯示城鄉之間的具體差距。在計算出每一項二級指標的比值之后,可采用多目標線性加權法[32],即綜合評分法測算出城鄉之間均等化程度的總比值,其函數公式如下。

Bi=∑CjYj,A=∑BiZi

上式中,Bi代表某一級指標的評價值,Cj代表某二級指標的評價值,Yj代表某二級指標在層次下的權重;A代表總評對象的評價值,Zi是某一級指標在層次下的權重。指標權重的確定既可以采用德爾菲法、層次分析法,也可以運用主成分分析法、因子分析法、回歸法等。不同的權重確定方法各有優劣,需要堅持科學、嚴謹的作風,才能確保權重測量更加合理、優化。

3.指標體系的特色及其應用價值

一是指標體系的特色。在指標選擇方面,本研究主要依據《中華人民共和國公共文化服務保障法》《國家基本公共服務標準(2021年版)》等法規政策選擇評價指標,擯棄了依據文獻、依靠專家來構建評價指標體系的慣常做法。在指標價值方面,本研究所確定的指標與國家有關政策規章保持高度一致,因而具有鮮明的政策參考價值;同時,主要指標采用人均值(每萬人)來進行城鄉之間的量化比較,可以比較直觀、科學地反映城鄉人口規模對基本公共文化服務均等化程度的影響。在指數計算方面,本研究采用了比值法而非基尼系數法、差值法、絕對值法等方法,這樣更能簡潔而直觀地展現城鄉之間的均等化水平。在數據選擇上,本研究以年度數據為對象,旨在突出同時期城鄉之間的發展情況及其差距,暫不進行歷時性城鄉數據采集和比較。此外,在指標體系適用性方面,本研究構建的指標體系既能對全國范圍的城鄉基本公共文化服務均等化程度進行測量,也能對省域、市域或縣域的城鄉基本公共文化服務均等化進行評價,具有廣泛適用性。

二是指標體系的應用價值。本指標體系可以用于全國或省、市、縣的城鄉基本公共文化服務均等化評價,評價結果可以較為全面、準確地反映全國或省、市、縣的城鄉基本公共文化服務均等化發展狀況,具有積極的應用價值。一是可以為客觀評價城鄉基本公共文化服務均等化的實際狀況提供測量工具。本指標體系從基本公共文化服務設施、產品和活動三大方面對城鄉基本公共文化服務均等化發展現狀進行全面度量,測量結果有助于公共文化管理部門進一步完善相關政策措施。二是可以為增強農村群眾的文化主體地位提供實踐指南。黨的十八屆三中全會提出,要建立群眾評價和反饋機制、推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接,這體現了黨和國家對人民文化主體地位的重視。本指標體系的測評能夠清晰、直觀地揭示當前農村基本公共文化服務的數量、質量等短板,可以為公共文化部門建立農民評價和反饋機制提供重要參考,有利于農民充分表達文化需求,促進短板補齊。三是對推動文化治理體系和治理能力現代化具有理論指導意義。實現公共文化治理能力現代化,推動基本公共文化服務體系向更廣空間和更深層次發展,均需以科學的方法論為指導。本指標體系涵蓋城鄉基本公共文化服務均等化評價的各方面、各層次,是具有科學性、可靠性的評價工具,用好這一工具對于提升公共文化治理效能及其現代化水平具有積極意義。

三是指標體系的應用方式。中央和地方各級政府可以依托政府政策研究室、科研院所等研究機構開展課題研究,進行相關數據采集和均等化水平評價。在進行全國或省、市級城鄉基本公共文化服務均等化評價時,需要在全國或省、市范圍內采用抽樣調查方法,選取能體現區域特點、經濟社會文化發展差異性的城市和鄉村作為典型調查點,以確保抽樣的代表性和科學性。在進行縣域范圍調研時,由于地域小、工作量不太大,可以通過行政組織系統采取普查形式收集信息,以實現數據的全覆蓋和準確性。通過上述方式獲得評價數據后,課題組經過測評和研究,能夠針對特定地域城鄉基本公共文化服務均等化實踐存在的具體問題提出科學性建議,政府部門可以把這些建議轉化為相應的政策和制度,從而推動有關主管部門和文化服務機構通過加大農村基本公共文化服務財政投入、改善基本公共文化設施、豐富基本公共文化服務產品和活動等具體措施,促進城鄉基本公共文化服務均等化目標的實現。

結 語

在大力推進共同富裕、加快城鄉均衡發展的背景下,構建一套更具政策性和實踐性價值的城鄉基本公共文化服務均等化評價指標體系,其顯著的現實意義是不言而喻的。首先,這是對國家積極推進城鄉基本公共文化服務均等化政策的及時響應,尤其是對黨的十八大以來發布的《中華人民共和國公共文化服務保障法》《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》《國家基本公共服務標準(2021年版)》《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》等關于推進城鄉基本公共文化服務體系建設、完善實施標準、提高均等化水平等重要政策法規的積極回應,體現了學術研究服務國家政策導向的效用價值。其次,本研究主要依據國家相關政策規范構建城鄉基本公共文化服務均等化評價指標體系,設置了與國家政策法規密切相關的評價指標,凸顯了對國家政策實施的可操作性及其成效導向的高度關注,有助于引導城鄉基本公共文化服務均等化實踐工作增強針對性、計劃性和實效性。最后,面對學界關于城鄉公共文化服務均等化基本意涵的認識分歧,本文依據更具權威性和規范性的國家相關政策法規來把握城鄉基本公共文化服務均等化的基本內涵,力求把歧義紛紜的相關認識統一到國家重要政策導向和實踐工作的急切需求上來,以期擴大理論共識,彰顯理論研究的現實功能。此外,作為一項具有鮮明應用導向的理論研究,城鄉基本公共文化服務均等化評價指標體系的構建和運用需要打破常規的數據收集方法,即除了依據現成的官方統計資料外,還應通過實際調查獲得更有針對性的數據。從現有情況來看,目前的文獻資料缺乏體現城鄉公共文化服務均等化最新政策導向、目標和實踐成效的統計項目和精準數據,亟須通過扎實的實地調查獲取相關數據,為全面、準確的評估打好基礎。