論行政事業單位預算績效管理現狀與對策

楊 金 瑞金市國有資產服務中心

引言

2018年中共中央 國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，財政部及地方財政部門也出臺了一系列的政策制度和管理暫行辦法。在這一背景下，各級行政事業單位開始積極推進預算績效管理，通過事前目標設置、事中績效監控、事后結果評價，在財政資金使用績效提高和單位社會行政服務職能發揮等方面發揮了重要作用，但是依然存在著理念不夠強、質量不夠高、應用不充分、推進不平衡等問題?；诖耍槍π姓聵I單位預算績效管理的現狀和對策進行研究，具有積極的現實意義。

一、行政事業單位預算績效管理的意義

(一)貫徹落實國家政策要求，增強預算統籌能力

在傳統模式下，行政事業單位工作內容和方式相對固定，工作效率較低。從重要性看，隨著市場經濟的高速發展，國家對治理體系完善的重視程度不斷提升，推出了一系列的財稅體制改革措施，對行政事業單位的運營管理水平提出了更高的要求，全面落實預算績效管理工作，是當前環境下國家對行政事業單位發展提出的新要求，旨在為單位治理能力的現代化發展提供助力，為單位社會公共服務職能的發揮提供保障。從必要性看，當前經濟大環境下，大規模減稅降費，使得財政支出大幅增加，財政收支矛盾凸顯，在政府過緊日子的背景下，國家也提高了對財政資金利用效益的要求，全面實施預算績效管理工作是當下必然選擇和出路。而且現代化發展下，行政事業單位發展在面臨管理服務不斷增加、發展成本不斷上升的趨勢，只有做好預算統籌，科學、高效地利用資金，才能應對政策和市場環境帶來的影響，推動行政事業單位改革創新。

(二)優化財政資源配置，提高財政資金使用效益

在財政資金的流動中，財政部門主要負責資金的調配，資金安排下來使用的情況如何則是行政事業單位需要重點關心的問題。通過建立全過程預算績效管理鏈條，為預算編制提供目標，對預算決策的合理性進行評估，對預算執行的規范性進行監控，對預算完成的有效性進行判斷，對結果應用的全面性進行分析，改變隨意使用資金的落后模式，切實提高全面預算管理水平和體系運行效果，幫助單位優化內部資源配置，為財政資金的安全高效利用提供保障[1]。

(三)以績效激勵約束作用，推動單位履職水平提升

通過預算績效管理，行政事業單位可以在預算編制時，結合各個部門的工作職責和任務設置科學合理的關鍵性指標，并以基礎數據為依據確定績效目標；在預算執行環節，單位對財政資金使用的各個環節進行動態監控，對項目進展情況進行全面控制，及時結合影響績效目標實現的因素制定出有效的糾偏措施；在預算完成以后，單位可以從履職能力、社會效應、績效目標等角度對各個部門的預算績效進行自評，對單位整體工作成效進行判斷，依據結果揭示財政資金使用情況。財政部門將績效評價結果與安排預算掛鉤，優先保障績效好的項目，削減或取消低效無效資金，對行政事業單位起激勵約束作用，從而提升單位的履職能力。

二、行政事業單位預算績效管理的現狀

目前，在政策的指引下，多數行政事業單位已經開始推進預算績效管理，取得了一些成績，但從整體來看，預算績效管理并未得到全面、高效的應用，行政事業單位在實施預算績效管理中存在諸多問題和阻礙，制約了預算績效管理作用的發揮，包括以下幾個方面：

(一)預算績效管理理念不夠強

隨著社會經濟的高質發展，人們的思想觀念出現了巨大的變化，行政事業單位的預算管理理念也應當持續創新和改革，但是從實際情況可以發現，有的單位未能順應時代發展趨勢進行預算績效管理理念的革新，依然存在“重資金投入，輕管理”的思想觀念。在進行預算編制的過程中，只是簡單根據往年數據進行預算績效目標的設置，未能對市場環境變化進行實地調研，甚至一些單位預算編制交由財務部門負責，業務部門人員缺乏積極的參與，沒有結合項目的實際情況進行績效目標的合理設置，使得預算管理人員無法從定性和定量角度對資金使用績效目標進行設置，缺乏對預算績效管理工作的重視，資金使用過于隨意，影響了預算績效管理效用的發揮。

(二)預算績效管理質量不高

雖然相關部門針對行政事業單位預算績效管理出臺了一系列的制度文件，但是有的單位在預算執行過程中，未能執行文件要求做到事中監控，對預算有關的數據信息缺乏分析，不能及時對預算資金使用的實際效果進行判斷，預算績效管理工作缺乏科學性和有效性。同時，有的單位制定的預算績效評價指標主要是定性指標，績效目標質量不高，未能建立科學完善的預算績效管理數據庫。加上考評者專業水平和評價視角等因素的限制，使得自評流于形式，預算績效評價工作缺乏全面性和系統性，評價結果無法真實反映單位的預算績效管理實際效果。

(三)預算績效評價結果應用不充分

預算績效評價結果的應用是行政事業單位預算績效管理的重要內容，但是有的單位缺乏結果應用意識，評價結果僅停留在反映情況、查找問題、督促整改等較低層面上，但仍未有效地將績效評價結果與預算安排實際掛鉤起來，追責問效機制還不完善[2]。未充分發揮預算績效管理效用，影響了財政資金的高效利用。

(四)預算績效管理推進不平衡

預算績效管理人員需要儲備一定的專業知識，對人員的綜合素質要求較高。一方面，行政事業單位對有關人員進行預算績效管理有關知識的培訓程度不一，預算績效管理人員專業水平參差不齊，有些人員缺乏相關知識和技能儲備，專業化水平不高，無法高效履行預算績效管理崗位職責。另一方面，有的單位預算績效管理人員更換頻繁，新接手的人員缺少經驗和專業知識，不利于預算績效管理的連續性，在一定程度上影響了項目的實施?；谝陨弦蛩兀姓聵I單位的預算績效管理工作開展水平存在較大差異，工作推進出現不平衡的問題。

三、行政事業單位預算績效管理優化對策

(一)強化預算績效管理理念，落實責任主體

首先，行政事業單位要強化預算績效管理意識，嚴格高效貫徹執行預算績效管理相關政策制度和管理暫行辦法，通過召開會議、舉辦培訓、知識答題等方式對預算績效管理工作的重要性進行宣傳，在單位營造重視績效、討論績效、緊抓績效、應用績效的良好工作氛圍，為單位預算績效管理體系的高效運行奠定基礎。其次，行政事業單位職工要改變過去的大鍋飯思想，對預算績效管理流程進行規范，在重大項目決策和政策推行以前進行事前績效評估，合理設置工作績效目標，對績效運行情況進行動態監督，積極開展績效考核評估，加強績效結果應用，對各個部門在預算績效管理中的角色和定位進行明確，構建起高效協同和互相監督的預算績效管理組織框架。再次，行政事業單位要建立科學完善的責任約束機制，對預算績效目標的執行進度和完成情況進行全面監控，只要有資金支出就要評估績效，沒有成效要對有關人員責任進行追究，從而強化預算績效管理所具有的約束作用。再次，行政事業單位要加強內部各個部門的溝通和交流，建立科學高效的信息溝通機制，對各個部門的信息系統進行有效對接，對數據口徑進行統一，為預算績效管理過程中形成數據的收集和分析奠定基礎。最后，行政事業單位要對預算績效結果反饋機制進行優化，積極督促各個部門落實整改措施，并將考核結果與財政資金的分配以及政策制度的調整進行對接，按照有關規定向社會公開，接受社會公眾監督，保障財政資金使用績效的提升和風險問題的防范。

(二)提高預算績效評估質量，為決策提供可靠依據

預算事前績效評估是行政事業單位預算編制工作的指引，從源頭上把好資金分配關，優化財政資源配置，保證預算編制的精準性。一方面，作為預算績效事前評估工作的執行主體，行政事業單位在開展重大項目決策和政策推進的過程中，要按照規范化的流程進行事前績效評估，組織有關人員進行調查研究，對項目的必要性和科學性進行論證，是否為現實需求的重點工作；投入經濟性，項目投入產出比是否合理；績效目標合理性，績效目標與績效指標和現實需求是否匹配；實施方案可行性，不確定因素和風險是否可控；籌資合規性，投入渠道及方式是否合理等等。并將評估結果作為預算資金申請的基礎條件。另一方面，財政部門要對重大項目和政策推進的預算資金進行重點審核，結合目前的經濟形勢和單位的財政狀況，嚴格控制資金支出關口。在具體績效評價過程中，事業單位還可以通過定期邀請外部審計部門參與的方式，用外部審計評估來提高內部預算績效評價的科學性和準確性。

(三)基于實際合理設計預算績效目標，完善績效評價指標

明確的預算績效目標是預算績效管理工作有序開展的重心，而績效指標是對行政事業單位預算績效目標實現程度進行判斷的重要依據。實踐中，一方面，行政事業單位要按照“誰申請資金，誰設置目標”原則，讓申請資金、使用資金的相關部門深入調查研究和科學論證，結合項目的實際情況，參與績效目標設置，符合客觀實際，從定性和定量等多角度對資金使用需要達到的績效進行設置，保證績效目標的明確性、指標的可量化性、目標的可行性。另一方面，為了保證預算資金績效目標設置的合理性，財政部門要編制形成項目資金支出關鍵績效目標和指標設置及取值指引，對單位報送的績效目標完整性、相關性、適當性、可行性進行審核，重點對預算績效目標設置的合理性和預算資金分配的科學性進行判斷，并將反饋意見下發給各個單位，為績效目標的優化提供指引，為績效目標在預算編制中導向作用的發揮奠定基礎，逐步改變“先有資金、后有項目，先有項目、后設目標”的現象，使得行政事業單位優化預算績效目標設置，建立精準績效指標[3]。

(四)加強預算績效運行監控，發揮財政資源最大效能

行政事業單位要按照支出人員具體負責的原則，對預算績效目標的執行進度和完成效果進行全面監控，并結合結果對項目管理流程進行優化，幫助單位合理安排預算，提高績效水平。績效跟蹤結果與績效目標有較大偏差的或存在問題的，要及時分析原因并進行糾偏和整改。財政部門在行政事業單位自行監控的基礎上，選取部分重點項目實施財政重點監控，對實施中存在嚴重問題的項目，應暫緩執行或停止預算撥款，對問題整改不到位的予以調減或收回預算資金。財政、審計、紀檢等部門協作加強對財政資金使用的監管，按照有關規定對存在違規問題的單位進行處罰，利用行政威懾力督促行政事業單位嚴格規范財政資金的調配和使用，有效防范可能出現的風險問題。另外，各個監管部門要高效協作，積極分享各類數據信息，共同對行政事業單位預算績效管理方面存在的共性和突出問題進行討論分析，制定出切實可行的糾偏措施，并對涉及單位的整改情況進行跟蹤，對拒不整改、虛報數據、整改力度不夠的單位，要暫停下一年度的財政資金撥付或者根據實際情況縮減預算安排。通過發揮監控作用，督促行政事業單位建立科學完善的預算績效管理機制，幫助單位合理控制成本支出，安全高效地使用財政資金。

(五)加強預算績效評價結果應用，健全激勵約束機制

預算執行結束后，行政事業單位要按照“誰支出、誰自評”的原則，對照設定的績效目標，開展預算績效自評，并將評價結果報送市財政部門。行政事業單位要加強結果應用，硬化績效管理責任約束。一是建立完善評價結果反饋與整改落實機制。對發現的問題責令有關部門進行整改，建立反饋、整改、優化的閉環管理模式[4]。二是要將績效評價結果應用到預算分配、政策調整、部門績效工資計算等工作當中，對存在嚴重交叉性或者碎片化特點的項目進行科學調整，對低效或者無效項目進行預算資金的削減或者直接取消。三是評價結果與監督和公開相結合。將年度財政評價結果形成匯總報告，分別報市委、政府、人大。持續推進績效信息公開，以公開促規范，以公開倒逼質量提升。四是將預算績效評價結果與獎懲激勵機制對接，對績效管理工作表現較好的單位進行通報表揚，對表現較差的單位進行預算調整，從而激發行政事業單位參與預算績效管理工作的積極性。

(六)加快培養績效專業人才，平衡推進預算績效管理

預算績效管理人員的綜合能力對于單位預算績效管理的水平具有決定性影響。行政事業單位要建立科學完善的專業人才培養機制，解決預算績效管理工作推進不平衡的問題。一方面，行政事業單位要積極拓展預算績效管理專業人才引入渠道，結合單位發展需求適當提高預算績效管理專業人才的引入標準，積極與高等院校開展合作，保證單位人才引入的質量。同時，在進行人才引入時，不但要對應聘者的財務管理理論知識和操作技術進行考察，還要對信息技術應用能力進行判斷，從而滿足新時期財務工作崗位的實際需求。另一方面，為防止人員更換頻繁，行政事業單位要選用在編正式人員作為預算績效管理者，并加強對在職人員的培養，常態化組織有關人員參加預算績效管理有關理論知識和操作技術的專題培訓，積累相關知識和技能，進一步提升專業化水平，提升單位預算績效管理水平[5]。

四、結語

預算績效管理是提高預算管理水平的有效路徑，是行政事業單位充分發揮自身職能的重要保障，所以，單位要樹立正確的預算績效管理理念，科學設立預算績效目標，加強績效執行過程和完成進度的監督，結合績效評價結果進行整改，從而建立高效運行的預算績效管理機制，為行政事業單位長遠健康發展提供助力。