強化數據要素法治保障 助力數字經濟健康發展

于現忠 何夢荻 .中共濟南市委黨校 .濟南市中級人民法院

“十四五”規劃將數字經濟單列篇章，提出打造數字經濟新優勢，黨的二十大報告從國家戰略高度要求培育和發展數字經濟。近年來，濟南市緊跟數字經濟發展步伐，“深入實施數字經濟引領戰略，堅持數字產業化、產業數字化、城市數字化協同發展”，已躋身全國數字經濟新一線城市行列。但是，相較于數字經濟的迅猛發展，作為數字經濟基礎的數據要素法治保障問題還亟待通過完善立法、強化司法，使價值導向、規則意識、法治思維向數字經濟領域延伸，為數字經濟健康發展保駕護航。

一、強化數據要素法治保障的必要性與緊迫性

我國經濟發展的新格局是要充分發展數字經濟，數字經濟中最重要的就是數據。在市場經濟中，數據已經成為一種新的生產要素。黨的十九屆四中全會和五中全會都強調并確立了數據作為生產要素的市場地位。數字經濟的快速發展，需要加強對數字經濟的治理，加強對網絡和數據的保護和管理，需要建設相關的法律法規來保障。只有加強數據基礎設施建設、個人信息安全保護、網絡安全和數據安全等方面的法律法規建設，才能更好地保障數字經濟健康快速發展。要建設數據安全產業管理和數據跨境流動管理，加強數據治理長效機制建設，對數據進行全周期管理和分級分類管理，充分保障數據安全，進而促進數字經濟健康有序發展。

就濟南市而言，近年來先后制定出臺了《濟南市“十四五”加快數字化高質量發展規劃》《濟南市“十四五”數字泉城規劃》等文件。規劃中提到的要持續壯大的七大優勢數字產業、加快發展的三大關鍵基礎產業以及積極培育的兩大未來前沿產業，為對數據要素的法治保障提出了更加明確的要求和方向。工業互聯網產業涉及到工業數據采集、存儲、分析等內容，云計算產業涉及到企業上傳、共享相關數據資源，這些都需要對數據要素的權屬進行明晰。濟南的數字經濟時代，數據要素的法治保障絕不能缺席。

二、當前強化數據要素法治保障的現狀和問題

(一)當前我國數據要素的法治保障現狀

1.部門法層面形成基本框架

在部門法層面上，我國基本上形成了以私法規制為主，公法保護為輔的法治保障框架，但仍停留在法律原則的確立和適用以及援引相關法律條款的層面。2017年我國頒布施行的《中華人民共和國網絡安全法》，積極規范引導網絡安全以及網絡數據安全合理使用。2021年1月1日開始施行的《中華人民共和國民法典》規定：“法律對數據、網絡虛擬財產的保護有規定的，依照其規定”[3]，雖然對數據的民事權益屬性進行了確認，但尚未明確數據的權屬關系、權益類型等，而是留下了立法接口，交由專門法律法規予以細化。《國家數據安全法》是規范和保障數據應用和數據安全的基礎性法律，僅僅確立了“國家保護個人、組織與數據有關的權益，鼓勵數據依法合理有效利用，保障數據依法有序自由流動，促進以數據為關鍵要素的數字經濟發展。”的原則，并未對數據權屬予以明確規定。2021年11月1日，《中華人民共和國個人信息保護法》正式施行，該法明確規定個人有權利知道自己的信息是否被使用(知情權)，有權利決定個人信息是否可以被使用(決定權)，強化了公民個人對自己信息的權利保護，從一定程度上劃定了數據要素的權屬邊界，同時對數據要素的合法利用進行了原則性規定。除民事法律外，《中華人民共和國刑法修正案(九)》增補的“侵犯公民個人信息罪”，也充分體現了我國對公民個人信息保護的重視以及作為公法的刑法與時俱進的立法理念。

2.地方性法規層面各地積極嘗試

不同于部門法對數據要素的零散規定，多個數字經濟發達地區正在探索以地方性法規的方式對數據要素進行系統性的法治保障。2022年1月1日開始實施的《深圳經濟特區數據條例》，開創了我國對數據進行立法的先河，其內容在數據的安全使用方面既包括了個人數據安全，也包括了公共數據安全以及數據要素市場安全等諸多方面，是我國數據領域的首部綜合性和基礎性立法。同一天施行的《上海市數據條例》，也使用了“數據權益”的概念，同時也明確了對數據上人格權益和財產權益的定義與保護規則。2022年5月13日，廣州市施行《廣州市數字經濟促進條例》，包含了加強數字關鍵核心技術自主創新，培育發展數字經濟核心產業；建立完善城市數據資源體系，加快釋放數據要素改革紅利等六大亮點。

3.司法層面進行努力實踐

近年來，人民法院在促進數字經濟發展、保障數據權益方面做了大量工作。一是專門設立對知識產權案件進行審理的法庭和法院，提高知識產權案件審判的專業化水平，促進數字經濟有效發展。二是優化數字經濟治理生態，先后出臺網絡消費、涉網絡知識產權、反不正當競爭、人臉識別等司法解釋，明確裁判標準，強化規則指引，對商業詆毀、虛假宣傳、網絡不正當競爭等行為細化規定，對直播帶貨、外賣餐飲等新型數字業態作出法律規范，保障市場主體公平參與競爭。

為適應數字經濟的不斷發展和大數據市場的不斷壯大，我國不斷加強有關數據要素保護方面的立法和司法工作，但關于數據的立法在國家層面還分布在各個部門法和地方性法規中，司法實踐還沒有系統的數據保護依據，在市場經濟和大數據經濟同步發展的今天，當前的法律體系還遠不能滿足數據經濟活動的法律需求，如數據保護相關立法明顯滯后于數據安全保護需求。我國數據交易安全方面面臨著諸多的難題，比如確定數據的產權、數據的價格、如何對數據安全進行監管等等，我國在數據及其安全方面的法律法規建設任重道遠。

(二)濟南市數據權益法治保障面臨的主要問題

1.數據產權歸屬認定難

數據的法律地位還沒有確立，也就沒有法定的資產身份。就濟南市而言，在山東省和濟南市并未出臺相關綜合性地方性法規的情況之下，數據的產權歸屬問題在現有法律法規框架內無法得到明晰，無法將數據作為一種普通意義上的資產進行全面的保護。

2.個人隱私保護難

2022年3月15日，中國消費者協會公布“2021年十大消費維權輿情熱點”，消費者個人信息“裸奔”問題位列其中。同日，央視“315”晚會再次聚焦數字經濟背后的風險，對欺騙誤導用戶提供個人信息的違規行為以及依“APP強制、頻繁、過度索取權限”等現象進行深度報道。個人數據信息在數字經濟下具有的潛在巨大經濟價值，使得針對個人數據權益的侵權行為頻發，個人數據作為一種新型的社會財富被不斷分享、分析、利用。

3.數據算法規制難

數字技術發展到現階段，“算法正義”逐漸引起公眾關注，大數據“殺熟”等問題對構建有序健康的商業交易和社會關系產生了極其消極的影響。商業平臺經營者通過平臺使用者的身份信息、消費信息、位置信息等隱私信息，運用數據挖掘和算法黑箱，對不同的消費者提供個性化服務和差別化定價。算法是一把雙刃劍，一方面它能夠對人工智能產業、云計算產業和大數據產業的繁榮發展形成底層的技術支撐；另一方面如果不加以規制，算法無序的野蠻發展和技術濫用必然帶來侵犯個人隱私和知識產權等法律問題，甚至形成壟斷進而損害數字經濟發展的整體環境。針對這一問題，目前同樣面臨著立法方面的缺失，而且在司法實踐中往往存在著技術上的認定困難。

三、強化數據要素法治保障，助力濟南市數字經濟健康發展的路徑分析

(一)加強制度供給，為數字經濟健康發展提供制度保障

1.完善地方性法規

用好濟南作為省會城市的地方立法權，制定符合濟南市數字經濟發展需求的本地立法，加強對大數據以及公共數據的開發和利用，推動對數據元素的法治保障。廣泛聽取相關行業領域專家學者、從業人員的意見建議，吸引公眾有序參與，及時將濟南數字經濟安全防控的好做法、好經驗、好政策上升至固化的制度和法規，強化數字經濟安全防控的法治保障。建立健全“數字泉城”政策標準規范，嚴格數據資源管理標準，使數字安全治理更加一體化、規范化。

2.出臺司法保障意見

為了促進數字經濟的發展，有效保護數據權益，人民法院要立足于濟南在數字經濟發展上的現實需求，提出司法保障和服務意見。一是加大權利保護力度，就新興數字技術創新成果、數字文化成果以及商業標識的知識產權等制定出臺司法保護意見。二是盡快出臺相關司法保護舉措，進而有效規范個人信息和數據的獲取和使用，推進網絡黑灰產業協同治理，凈化網絡生態，維護數字市場公平競爭。

(二)加強協同聯動，打造數字經濟服務保障合力

1.加強政府數據開放

打通公共數據供給壁壘，推動政務服務、教育、醫療、交通、能源等領域的數據共享，實現更大范圍的數據流通和開發利用。在依法保護數據安全的前提下，在數據開放領域進行總體布局和規劃，做出法律規定，明確哪些政府數據可以公開，列出可以公開的政務信息清單，推動政府數據資源有序開放和公共信息資源有效整合，接受群眾和社會的監督。

2.支持數字經濟領域依法行使行政權

加強對數字治理的探索，審慎行使行政自由裁量權，探索司法推進行政指導行為規范化的路徑。加強對數字經濟產業和業態的監督管理，比如依法對網絡空間和網絡交易平臺進行監管，減少數字經濟和網絡方面的行政糾紛，確保網絡安全。充分考慮數字經濟發展的新特點、新形勢，及時出臺相應規范性文件，加強對相關領域的規制。

3.培育數字視域下的新型道德觀

加強社會數據安全意識，強化數據安全保護義務，提高各類數據活動參與組織、個人的主體責任，探索構建“自下而上”、社會民眾參與的數字經濟安全風險公共治理機制。加強數字經濟安全風險法規政策的宣傳，提高法規政策的普及率和知曉度，曝光竊取數據信息的常用套路，促進法規政策的落地見效。在數據安全風險方面，定期進行檢測和評估，對不安全情況及時處理，確保數據安全。

(三)強化司法保護，找準司法服務與保障數字經濟發展的著力點

1.強化裁判引領規則，依法妥善審理數字經濟新業態案件

首先，正確處理數字經濟方面的矛盾和糾紛，加大對數字的產權保護力度，保護數字經濟市場主體的合法權益，促進培育發展新動能力，審理一批具有規則確立意義的涉數字經濟案件。其次，堅持鼓勵創新和包容審慎，加大對實施壟斷協議、濫用市場支配地位、利用數字技術從事不正當競爭活動等行為的規制力度，在數字經濟發展的規則、權利和機會方面確保公平公正，維護數字經濟市場公平競爭和健康有序發展。

2.回應數字經濟發展需求，構建數字時代司法新模式

大力推動數字科技與司法工作深入融合，建立“全業務網上辦理、全流程依法公開、全方位職能服務”的智慧法院信息系統。積極拓展5G、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等現代科技在在線訴訟、在線調解、審判管理中的應用，為社會公眾提供多樣化、全鏈條、一站式在線訴訟服務。

3.拓展司法服務職能，完善數字經濟治理體系

堅持以案促治，定期發布涉互聯網典型案例，發揮典型裁判的規則示范意義，引導數字經濟規范健康發展。依托司法大數據系統，實現各類司法數據的匯聚、分類和應用，深入分析經濟社會運行中的矛盾糾紛發展趨勢，為推動數字經濟發展、數據權益保護、促進社會治理提供決策參考。強化司法系統與政府有關部門的合作，建立健全司法大數據的共享機制，加大守信聯合激勵和失信聯合懲戒工作力度，為失信懲戒和信用修復提供數字支持，為基層社會治理提供更多數字力量。

要加強對數字經濟的有效治理，創造良好的數字經濟發展生態，以應對數字經濟的快速發展所帶來的問題與挑戰。在濟南數字經濟快速發展的今天，法治作為社會治理的重要手段，理應擔負起保駕護航責任，創造更高水平的數字正義，為數字經濟高質量發展和人民生活改善貢獻法治力量。