淺析奉化區第一次全國自然災害綜合風險普查*

劉俊萍 劉港 徐紅輝 韓偉 賀露露 夏春晨

1. 浙江工業大學土木工程學院 浙江 杭州 310014；

2. 寧波市奉化區應急管理局 浙江 奉化 315599

引言

我國是自然災害頻發的國家之一，不僅自然災害種類多，而且分布范圍廣泛。近年來，自然災害發生頻率有所增加，給人民群眾生命安全和財產造成巨大的損失[1]。但長期以來，我國歷史災害存在信息不全、空間分布模糊，承災體屬性數據庫及空間分布缺乏，自然災害風險監測和調查欠缺，各級政府防災減災抗災能力不明，致災因子信息相對分散等問題，成為嚴重制約我國自然災害防治體系和防治能力現代化的因素[2-3]。發達國家均在推進重大災害風險評估工作，強化預防為主，制訂綜合風險評估標準，應急管理從被動應對到向主動保障轉變，聯合國際減災戰略（UNISDR）和開發計劃署（UNDP）、世界經濟論壇（WEF）等國際組織，逐步形成了一些共性的做法和經驗[4]。全面性的綜合災害風險調查工作在發達國家尚處于起步階段。全球氣候變暖加劇了自然災害在我國發生的頻率和強度。而城市化進程加快、經濟和人口增長，未來我國可能會面臨更加嚴峻的災害風險。認識和防范我國的自然災害綜合風險變得前所未有的重要。我國在自然災害綜合調查評估方面開展了探索性的工作[5-10]。地震、地質、氣象、水利、海洋和森林草原等行業部門，陸續在部分省市開展了單災種的災害風險調查試點工作。編制了相應的技術規范。2020年6月8日國務院辦公廳下發了《國務院辦公廳關于開展第一次全國自然災害綜合風險普查的通知》，為貫徹落實文件要求，在持續做好各部門常態化災害風險調查和隱患排查業務工作的基礎上，通過開展普查，全面摸清我國地震災害、地質災害、氣象災害、水旱災害、海洋災害、森林和草原火災六類自然災害風險隱患底數[11]，查明重點地區抗災能力，客觀認識全國和各地區自然災害綜合風險水平，提升抵御自然災害的綜合防范能力，進行第一次全國自然災害綜合風險普查（第一次全國自然災害綜合風險普查，下文簡稱風險普查）工作。為中央和地方各級人民政府有效開展自然災害防治工作、切實保障經濟社會可持續發展提供權威的災害風險信息和科學決策依據。本次風險普查有具體任務的核心部門和單位有9個，應急管理部、自然資源部、水利部、氣象局、林草局、地震局、住房城鄉建設部、交通運輸部、生態環境部。2018年，根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，中華人民共和國應急管理部設立。應急管理部的設立，為實施綜合風險普查提供了堅實的組織保障。奉化區應急管理局在本次風險普查工作中負責落實應急系統的調查工作及調查數據資料成果的自檢。

1 奉化區應急系統普查目標

在省、市級政府的指導下，奉化區各部門負責具體落實各項普查調查和部分評估工作。區應急管理局負責統籌開展主要承災體、歷史災害、綜合減災能力調查和部分評估工作；負責數據收集、整理、審核和上報工作。通過開展奉化區第一次自然災害綜合風險普查，全面摸清奉化區公共服務設施、危險化學品企業及非煤礦山企業等主要承災體分布情況，查明重點區域減災能力，掌握本區自然災害發生發展規律，客觀認識本區自然災害防災減災水平，在調查數據的基礎上，評估奉化區重點隱患和自然災害綜合風險等級。奉化區應急管理局把握普查要求，推動逐項任務落實落地，為奉化區應急管理系統決策提供參考依據。

2 奉化區風險普查內容

2.1 公共服務設施調查

公共服務設施調查是自然災害綜合風險普查中承災體調查的重要組成部分。公共服務設施調查重點是對學校、醫療衛生機構、公共文化場所、體育場館、旅游景區、星級飯店、宗教活動場所、提供住宿的社會服務機構、大型超市/百貨店/億元以上商品交易市場等重要承災體的空間位置信息、人員、功能及服務、應急保障能力以及所屬縣級/鄉鎮行政單元經濟社會情況。根據公共服務設施調查技術規范開展風險普查，調查及統計成果將為開展承災體綜合評估、重點隱患評估、風險評估和區劃提供翔實可靠的本底數據。

2.2 危險化學品企業和非煤礦山等重點企業調查與評估

奉化區無化工園區，因此該類調查的對象主要是危險化學品企業。根據非煤礦山自然災害承災體調查技術規范開展危險化學品自然災害承災體調查，調查結果可為基層安全生產和應急管理、減災能力評估、災害風險評估提供可靠的本底數據。

為摸清地震、洪水、泥石流、滑坡等典型自然災害誘發的非煤礦山承災體的影響，開展奉化區金屬非金屬露天礦山的基礎信息、自然災害設防情況、防災減災能力等信息調查；在調查的基礎上，結合地震、水旱、地質災害有關成果數據，開展金屬非金屬露天礦山自然災害設防達標與致災危險性評估。

2.3 歷史災害災情調查與評估

依據歷史年度自然災害災情調查技術規范開展風險普查開展歷史災害災情調查，是為了全面調查、整理、匯總1978-2020年奉化區年度自然災害災情統計數據，建立1949-2020年長系列的重大自然災害時空數據，收集災害事件的強度強度、范圍、災情等要素，以便查清奉化區各類自然災害的時空分布基本情況，掌握自然災害高發易發區域和綜合防治重點區域，為全區自然災害綜合風險普查工作提供可靠的歷史災害信息支撐和保障。

2.4 綜合減災能力調查與評估

按照國家統一標準，依據政府減災能力調查技術規范、企業與社會組織減災能力調查技術規范、鄉鎮與社區減災能力調查技術規范查清奉化區政府部門、企業與社會組織、鄉鎮與社區、家庭用于防災、抗災、救災的隊伍、財力、物資等方面的減災能力。形成奉化區單元減災能力分布數據庫。編制奉化區綜合減災能力圖，建立綜合減災能力數據庫，為奉化區政府開展綜合防災減災救災工作與制定區域發展規劃政策提供支撐。

2.5 重點隱患分區分類分級綜合評估

整合集成自然災害致災危險性調查及評估數據、承災體隱患調查及評估數據，開展圖層及屬性指標數據標準化?；趩螢姆N致災隱患評估，開展多災種致災重點隱患綜合分析評估。以行政區域為基本評價空間單元，開展重點隱患特征統計和空間聚類分析，配合省級完成奉化區的區域承災體隱患綜合評估。

2.6 自然災害綜合風險評估與區劃

自然災害綜合風險評估對可能發生的不同類型自然災害及其造成的后果進行評定和估計，主要是配合省級完成奉化區主要承災體遭受的主要自然災害多災種綜合風險水平量化評估工作，為自然災害綜合風險區劃提供基礎數據支撐。自然災害綜合風險區劃和防治區劃是基于自然災害人口、經濟、農作物等主要承災體綜合風險評估成果，完成奉化區的自然災害綜合風險區劃和防治區劃，以期為社會經濟合理布局、區域和行業的防災減災工作提供參考。

3 風險普查實施

在省、市級政府的指導下，奉化區各部門負責具體落實各項普查調查和部分評估工作。區應急管理局負責統籌開展主要承災體、歷史災害、綜合減災能力調查和部分評估工作；負責數據收集、整理、審核和上報工作。奉化區應急管理局在本次普查中承擔3個大類的普查任務，即承災體、減災能力和歷史災害調查，具體包括7個中類，25個小類的調查。

需要協調區教育局、區衛健局、區民政局、區文廣旅體局、區委統戰部（區民宗局）、區商務局、區統計局、區氣象局、區水利局、區自然資源和規劃分局、區生態環境分局、區住建局、區交通運輸局、區委宣傳部、區綜合執法局等多個部門和單位具體參與負責公共服務設施類承災體、歷史災害、綜合減災能力的數據填報工作，配合開展?；泛头敲旱V企業承災體的調查工作，各部門對提供的數據質量負責，區應急管理局對上報的所有數據進行匯總、質檢、審核。

風險普查工作包括前期準備、清查、調查、自然災害綜合風險評估與區劃，以及貫穿始終的質量審核，最終形成類型多樣的成果。如圖1所示。

圖1 風險普查實施流程示意圖

3.1 前期準備

成立奉化區第一次全國自然災害綜合風險普查領導小組辦公室（以下簡稱區普查辦），區普查辦設在區應急管理局，承擔著統籌協調和組織自然災害綜合風險普查實施的任務，負責所轄區域普查數據與成果的匯交和質量審核，指導本級行業部門開展相關工作。

3.2 普查培訓與宣傳

培訓是普查工作的基礎，針對普查對象多樣，以及清查、調查、評估、區劃全鏈條工作需求。在不同工作階段突出各階段培訓重點，在清查和調查階段奉化區普查辦組織多次普查培訓工作，組織普查各參與部門相關人員的線下和線上參加培訓。借助鄉鎮、社區等基層網絡員的力量，做到培訓全面到位，真正使每一位普查參與人員都能掌握普查工作流程和要點。

為提高工作人員和廣大人民群眾對普查工作的認識，了解普查工作的重要性，奉化區應急管理局積極做好普查的宣傳工作。

3.3 清查

清查數據收集工作量大，部門協調要求高。清查主要涉及區應急管理局、區教育局、區衛健局、區民政局、區文廣旅體局、區民宗局、區商務局、區發改局、區住建局、區交通運輸局、區農業農村局、區氣象局、區統計局、區自然資源和規劃分局、區水利局等15個部門。為保證清查任務順利完成，區普查辦積極協調，組織以上部門開展動員和培訓。

奉化區清查涉及承災體和減災能力2個調查大類，5個調查中類，21個調查對象小類。

承災體的清查包括公共服務設施包括學校、醫療衛生機構、提供住宿的社會服務機構、公共文化場所、旅游景區、星級飯店、體育場館、宗教活動場所、大型超市百貨店和億元以上商品交易市場。危險化學品自然災害承災體包括化工園區、企業基礎信息、加油加氣加氫站、金屬非金屬露天礦山承災體。清查的內容包括各類承災體的名稱、編號、地址和位置信息。截止清查階段共完成承災體清查數據249條。

減災能力包括政府減災能力、企業與社會組織減災能力、鄉鎮與社區減災能力三類。政府減災能力中，奉化區涉及的包括政府災害管理能力、政府專職和企業專職消防隊伍與裝備、森林消防隊伍與裝備、救災物資儲備庫（點）、應急避難場所。企業與社會組織減災能力包括社會組織減災能力。鄉鎮與社區減災能力包括鄉鎮（街道）減災能力和社區（行政村）減災能力。清查的內容包括各類承災體的名稱、編號、地址和位置信息。截止清查階段共完成減災能力清查數據585條。

清查數據錄入后，進行多輪質量核查，橫向和縱向交叉審核，同時借鑒其他市區清查數據核查問題反饋，對照自審，對錄入系統的清查數據分組進行全面核查，梳理出存在的問題，并對接填報部門一一核實，確保數據的真實性。

3.4 調查

根據國家、省、市試點工作成果，依托前期試點樣板的技術路線、工作流程和標準規范，提前對接各部門，明確普查任務目標，細化各部門的職責分工，按照“邊普查、邊應用、邊見效”的原則[12]，在奉化區全面開展各項數據普查工作。提交了清查數據之后，普查技術人員便走進檔案館，查閱歷史文獻資料，提前展開本區歷史災害的梳理和統計工作。

在已有清查成果的基礎上，為確保普查填報數據的準確性和時效性，區應急管理局再次牽頭組織區教育局等15個部門和12個鄉鎮進行普查培訓，并對普查當中可能出現的問題進行梳理。在培訓期間將紙質普查表格下發至各有關部門，盡可能使所有參加培訓的人員都能熟練掌握相關普查內容和技術方法。各部門普查表格多，填報內容多，需要在清查成果的基礎上，完成大量信息的填報。同時在調查過程中需要對清查數據進行查漏補缺。

調查數據填報完成提交系統。外業核查工作緊隨其后，到現場復核普查對象的基本信息，尤其是各承災體地理坐標、面域信息的核對。

3.5 家庭減災能力

根據國家普查辦統一抽取情況，奉化區有28個村（社區）被抽到，依據家庭減災能力調查抽樣實施方案和家庭減災能力調查技術規范，按等距法抽出家庭調查戶，并組織技術人員開展調查工作，通過二維碼或者紙質填報兩種方式如實進行《家庭減災能力調查表》填報工作。

3.6 歷史災害

歷史災害包括年度自然災害調查和重大歷史自然災害調查。年度自然災害調查信息包括基礎信息、區劃沿革、填報單位及人員信息3個方面，共17項指標信息。重大歷史自然災害通過查閱政府檔案、奉化地方志、相關部門救災檔案和各行業部門的統計公報等，收集重大歷史自然災害調查數據。

3.7 質量審查

質量審核是貫穿在整個普查工作中的，清查和調查階段，以及即將開展的風險評估與區劃工作，每個環節都要經過嚴格的質檢和核查，以確保數據的客觀性、準確性和完整性。

各工作環節數據填報完成后，各個部門對數據進行自查，在確保自查無誤的情況下提交到區級相關部門，區級相關部門進行檢查，并將檢查過程中存在的問題反饋給提交部門，由提交部門進行修改后，逐級審核上報，經過多輪次質檢、核查、反饋和修改。最終在確保普查數據無誤后由省級部門提交到國家數據系統。

3.8 奉化區普查階段性成果

截至2021年12月，奉化區應急管理局在15個部門的支撐下，動員全區12個鄉鎮街道和321個村社區，眾多行業、基層工作人員和群眾，奉化區應急管理局按計劃順利完成地震災害、地質災害、氣象災害、水旱災害、海洋災害、森林和草原火災六類自然災害、承災體和重點隱患數據調查和質檢工作。匯交完成了7大類、26小類、69786條調查指標的核查工作。歷史年度自然災害數據706條，重大歷史自然災害數據28條。抽樣家庭減災能力1109條。

后續將配合省市完成六類自然災害風險評估，綜合減災資源（能力）評估和自然災害綜合風險評估與區劃工作。

4 風險普查過程中存在的主要問題

本次普查災種齊全，統籌協調難度較大。在實際的普查過程中，由于普查區域面積較大，涵蓋了所有需要調查的災種，調查數據量大，質檢數據壓力大。工作小組既要承擔普查辦牽頭抓總、督促協調等工作職責，又要負責應急管理系統的普查任務，在普查過程中也出現了統籌協調較難的情況。

基層人員變動頻繁，工作推進難度大。由于村社合并、換屆、調動等情況，部門、鄉鎮、村社等聯系人變動頻繁，導致相關普查工作需要重新部署、培訓，對中間普查工作造成了一定的影響。

調查對象點位標記存在偏差，定位及面狀信息與實際偏移，構面面積與實際占地面積有差異。承災體中公共服務設施均需要繪出其面域，調查對象的面域出錯率高。需要外業核查時，普查工作人員到實地現場，打開手機版風險普查軟件，檢查修改點位。與填表人對面域進行一一核對，以保證面域信息的質量，構面面積與實際占地面積的差異要控制在10%以內。

5 結論

第一次全國自然災害綜合風險普查工作具有開創性。從時間上說是首次，從調查內容來說，災種齊全，風險要素全覆蓋、行政層級全覆蓋、涉災部門全覆蓋，從空間廣度上說是全國性的。普查中暴露出的管理方面的問題，亟須在今后的工作中加強資源整合，打造齊抓共管的工作格局，明確部門職責分工，推動自然災害綜合風險普查與常態業務工作相互促進，建立普查數據常態更新工作機制，為今后再次開展普查工作奠定基礎。

普查的最終目的是對普查成果的運用，積極開展普查成果應用開發研究，達到以評促建，以評估促進防災減災的目的。通過開展第一次全國自然災害綜合風險普查工作，進一步推進政府部門信息化建設，提升防災減災救災科學化、信息化、精準化、規范化水平。加強宣傳引導，營造全民參與的社會氛圍，進一步增強全社會防災減災意識。