國外國家公園動態分區及其管控策略的模式研究

高 媛 唐 軍 張夢斕 翟志雯

1 研究背景

分區是實施空間管制的基本工具。2019年發布的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出“國家公園和自然保護區實行分區管控”。隨后《國家公園總體規劃技術規范》(GB/T 39736—2020)(以下簡稱《技術規范》)規定了“管控-功能”二級分區，將國家公園分為核心保護區和一般控制區進行差別化管控，再根據管理目標進一步劃分嚴格保護區、生態保育區、生產生活區和科教游憩區等功能區。

從國家公園體制試點建設到2021年三江源等首批5個國家公園正式設立，已公布的規劃顯示出中國國家公園正在形成以管控分區為主的分區方法，但尚未明確統一，在分區模式、數量、類型、面積占比等方面存在較大差別，體現了實際情況的差異及管理需求的多樣。

我國東西部地區在人口密度、開發程度、生物多樣性、土地權屬等多方面差別顯著，東部地區國家公園面臨更激烈的人地矛盾。三江源國家公園核心保育區面積占比73.55%，而武夷山國家公園核心保護區面積占比50.5%，僅略高于《技術規范》中的相關要求，東西部國家公園保護管理存在明顯差異(表1)。

面對國家公園多樣化的保護狀況，探究適應性更強、靈活可調的分區管控措施是規劃必須面對的實踐需求。《技術規范》中已提出可根據遷徙或洄游野生動物特征與保護需求，劃建一定范圍的季節性核心保護區，規定嚴格管控的時限與范圍。而在國家公園管理實踐中，東北虎豹國家公園為保護物種遷徙，設立“恢復擴散區”定期將東北虎豹繁殖擴散區域動態調整為核心保護區；海南熱帶雨林與祁連山國家公園總體規劃中也提出了分區動態調整的相關內容，規定經生態修復，可將一般控制區動態調整入核心保護區。

近年來，關于國家公園分區規劃的研究多集中于法律制度研究[1]、分區模式構建[2-4]、分區技術研究[5-6]、管理成效評估[7-8]等方面。趙智聰等分析國外國家公園的管理模式，得出分區目標綜合、政策細致、技術科學、決策機制靈活等特征與發展趨勢[9]。部分學者開展了動態分區相關研究：路飛等在對自然保護區自然概況、生態結構與功能特征、保護對象黑頸鶴時空分布特征和區域經濟特征進行調查分析的基礎上，提出采用動態管理分區模式和季節性核心區的概念[10]；《指導意見》出臺以來，孫鴻雁等深入闡釋管控-功能二級分區，并關注到國家公園管理中的差異化需求和動態發展特征，提出精細化和動態化管理[11]；廖華等梳理國家公園試點分區管控中的問題，提出統一分區標準，實行二階結構分區，并將生態保育修復區作為“動態分區”等建議[12]。總體而言，相關研究與實踐已關注到動態分區的需求，但是對于國內外不同生態狀況、不同社會需求、不同管理目標的分區模式的深入分析和研究尚顯不足。

2 國外國家公園動態分區模式劃分與典例分析

世界各國國家公園根據實際國情和保護地管理問題采用不同的分區模式，研究在全球范圍內選取具有鮮明動態分區管控特征且對我國有一定參考價值的案例國家開展深入研究。

2.1 選取與分類

截至2018年，全球共有244個國家和地區建有國家公園和保護地體系[13]，案例選取基于以下幾點因素[14]：1)具有一定的國家公園管理經驗，即國家公園總數量≥10個，且總面積＞5 000km2；2)國家公園在本國自然保護地體系中重要性較高，即國家公園國土面積占比≥1%；3)國家公園對應的IUCN保護地類別以Ⅱ類為主，在保護大規模生態過程的前提下有限制地利用，且一般具有明確的管理分區模式，與我國國家公園特征相近。篩選出40個國家后，綜合具體分區情況及研究需要，最終選出包括日本、韓國、法國、德國、芬蘭、美國、加拿大和哥倫比亞在內的8個案例國家(表2)。

表2 8個案例國家的國家公園基礎信息及動態分區情況匯總[15-20]

依據動態分區與整體分區結構的關系、分區轉化特征與轉化結果的差異，可將各案例國家國家公園動態分區的模式劃分為特別分區類、分區轉換類和漸進增補類3類(圖1)。

圖1 動態分區模式分類及轉化過程示意圖

2.2 以日本國家公園為代表的特別分區類

日本國家公園(日語：國立公園)將陸域分為特別地域與普通地域，海域分為海域公園地區和普通地域[21](圖2)。2002年《自然公園法》修訂創設利用調整區制度，在特別地域或海域公園內的局部地區控制游客量以維護和適當利用國家公園的景觀[22]。目前，吉野熊野國立公園和知床國立公園設置了利用調整地區。

圖2 日本國家公園分區體系(作者改繪自參考文獻[21])

2.2.1 吉野熊野國立公園中的動態分區

吉野熊野國立公園于1936年建立，陸地面積61 406hm2，以大峰山脈及其東側的大臺原、大杉谷，起源于山岳的熊野川、北山川，以及從尾洲到潮角的熊野灘海岸線為資源特色。

2006年公園指定特別保護地區中的西大臺(450hm2)為利用調整區，以恢復衰退的森林生態系統，并在一定的控制下促進其高質量的使用[24](圖3)。每年4—11月縣道開放時，地區進行特別管理以減少因利用人數增長對自然環境產生的影響。每年的新綠季節等利用集中期可適當提高使用人數上限(圖4)。

為提升管理效果，公園制定西大臺地區利用優化計劃，組織座談會，并設計手冊、網站等對利用調整區設置原因、管理措施進行解讀宣傳。地區使用管理方針除調整游客量、引導使用密度外，還有根據“大臺原自然修復推進計劃”進行保護修復、開展指標品種監測調查、維持最低限度使用設施等。

2.2.2 小結

日本的利用調整地區有如下特點：1)為應對資源保護出現的新問題而設立，疊加于分區結構之上，不改變原有分區；2)分區的主要目標是保護珍稀物種及生態修復，是一種對資源的雙重保護和特別管理措施；3)嚴格保護的同時促進高質量的使用，依據現實狀況分時段進行不同程度的動態管控；4)對保護對象進行科學監測，及時調整管理策略。

2.3 以加拿大、哥倫比亞國家公園為代表的分區轉換類

加拿大國家公園通常劃分為特別保護區(Ⅰ區)、荒野區(Ⅱ區)、自然環境區(Ⅲ區)、戶外游憩區(Ⅳ區)和公園服務區(Ⅴ區)5個分區[25]。哥倫比亞國家公園(西班牙語：Parque Natural Nacional)根據各區域管理目的和自然特征劃分為無形區②、原始區、自然恢復區、歷史文化區、戶外一般休閑區、高密度使用區及緩沖區。

加拿大和哥倫比亞國家公園在管理實踐中都應用了分區轉換的策略。《加拿大公園指導原則和運營政策》中規定，為滿足生態系統管理需求，可為某些區域指定季節性變化的“暫時性分區”(Temporal Zoning)。哥倫比亞國家公園定義自然恢復區為暫時分區，當區域達到所需的保護狀態時，分區將重新命名[26]。

2.3.1 加拿大西爾米利克國家公園的暫時性分區

目前加拿大共有5個國家公園劃定了暫時性分區，以西爾米利克(Sirmilik)國家公園為例，該公園占地22 000km2，大部分區域為Ⅱ區，Ⅰ區、Ⅲ區面積較小且布局分散。為保護鵝類筑巢產卵活動及保障科學研究，在拜洛特島西南角劃定暫時性分區(圖5)，每年的5月1日—8月31日島嶼西南平原將按Ⅰ區進行管理。此外，拜洛特島西南的雪地摩托通行區域在冬季雪量充足時將按照Ⅲ區管理，其余時間按Ⅱ區管理。

圖5 西爾米利克國家公園分區圖(作者改繪自參考文獻[27])

暫時性分區的設置尊重生態系統規律，較好地保護了物種棲息地，滿足動物筑巢產卵等季節性特定需求，并為其他時段開展游憩活動提供可能，實現特定區域的有效保護和合理利用。

2.3.2 哥倫比亞泰羅納國家公園的自然修復區

泰羅納(Tayrona)國家公園于1969年建立，面積約15 000hm2，展示了圣瑪爾塔內華達山脈地區特有的生物多樣性。

公園曾歷經多次分區調整，2002年第177號決議中的分區規劃首次獲得法律支持[28]。但該版規劃在實踐中存在較多問題，例如：1)將過去數十年間開展旅游活動并建設有基礎設施的區域劃為原始區和無形區；2)地區作為土著領土具有一定的歷史重要性，但未劃分歷史文化區；3)無形區限制發展活動，管理部門與當地漁民、潛水學校存在沖突等。

在當時國家公園大部分領土受到干預的情況下，無形區和原始區全部轉化為自然恢復區，分區總面積占比達81.9%，允許進行繁殖、移植物種等恢復生態系統的活動[29]。經過數十年的生態修復、監測及研究過程，2019年無形區已再次占據較大比例[30]。

自然恢復區的劃定基于生態系統狀態、代表性和管理情況等因素，各分區自然生態狀況受到破壞而不再符合原分區定義時可轉化為自然恢復區，采取臨時管理措施。當分區達到所需的保護狀態并符合保護目標時將重新命名，例如自然恢復區轉化為無形區、歷史文化區等，分區轉換所經歷的時間跨度相對較長。

2.3.3 小結

分區轉換模式能夠實現分區類型之間的相互轉化，加拿大和哥倫比亞國家公園的轉換策略又存在差異：前者為季節性轉換，通過為一年中的某個時段設置更嚴格的分區類型來提高特定區域的保護程度，滿足生態系統管理需求；后者則是依據實際保護管理需要劃定轉換分區，進行時間跨度較長的生態修復。

2.4 以德國國家公園為代表的漸進增補類

德國國家公園綜合考慮資源條件與管理需求進行分區，劃分自然演進區(德語：Naturdynamikzone)、培育恢復區(Entwicklungszone)和使用管理區(Pflegezone)③。自然演進區保護自然演進過程，無須人工干預；培育恢復區現狀自然環境質量較差，一定時期內需要干預管理，在法律生效后的30年內達到可增補至自然演進區的狀態；使用管理區始終可以進行森林開發和干預。

德國國家公園對標IUCNⅡ類標準，規定自然演進區面積需達到公園總面積的75%以上，分區漸進增補的策略為國家公園實現大面積自然保護的管理目標提供了可能。

2.4.1 黑森林國家公園的動態分區

黑森林國家公園(Nationalpark Schwarzwald)建于2014年，占地10 062hm2，包括2個相距約3.5km的獨立區域。在被指定為國家公園之前，由于利用程度不同，各林區在近自然程度上有著天壤之別[31]。

2015年黑森林國家公園首次分區，經歷了以下步驟(圖6)。1)自然演進區初始劃分：依據分區標準(包括已有森林保護區、陡坡、以冷杉和山毛櫸為主的混交林和海拔900m以上的近自然森林)，輸入信息進行疊圖，國家公園委員會等定期實地考察以了解潛在區域。2)劃分使用管理區和培育恢復區：考慮《國家公園法》、相關報告及不同學科領域工作組的成果，根據永久干預需求劃定使用管理區，將潛在自然演進區內需進行臨時管理干預的區域劃為培育恢復區。其他未界定的區域基于地形、溪流等可識別要素進行劃分調整，并盡可能指定相鄰區域以保障分區連續性，最終得到粗略的分區結果。3)評估調整及分區劃定：提交分區草案，組織公眾參觀討論并提出反饋，評估調整分區結構。4)研究討論分區變化：2020年分區結構調整，自然演進區占比由32.5%上升至52%。

圖6 黑森林國家公園分區劃定及調整流程(各階段分區圖由作者改繪自參考文獻[31])

在最終目標的指引下，黑森林國家公園尊重資源狀況和管理需求，不斷調整分區，整個過程透明而嚴謹。第一次分區劃定后的5年內，培育恢復區的較大區域已經朝著自然演進區的方向發展。隨著時間演進，變化往往更趨緩，將伴隨更為謹慎的調整措施。

2.4.2 小結

德國大多數國土空間都受到不同程度的干擾，與設立國家公園所追求的大尺度且相對連續的荒野地的目標存在矛盾。在“讓自然成為自然”的理念指導下，分區漸進增補策略提升了在德國國土空間的大部分地區建設國家公園的可能性。分區過程中，德國國家公園明確了自然演進區面積占比需最終達75%以上的長期管理目標，分區呈現向自然演進區轉變的單向增補趨勢。

3 國家公園動態分區及其管控策略的特征機制研究

3.1 國外國家公園動態分區模式比較分析

日本等國的國家公園采用特別分區模式，對分區局部進行修復或加強保護，并不影響原有分區結構。韓國國家公園的特別保護區、加拿大國家公園中的環境敏感點(ESS)和文化敏感點(CSS)、美國國家公園《園長綱要》對特定區域的管理及芬蘭的限制區都屬于此類模式。加拿大國家公園的暫時性分區、哥倫比亞國家公園的自然恢復區等屬于分區轉換模式。分區之間相互轉換，分區類型和時間跨度視保護管理目標而定。德國和法國國家公園采用漸進增補模式，設定明確目標，分區間單向轉化。國家公園初始分區面積占比沒有明確規定，但確定了長期管理目標的一致性，空間隨時間變化轉變較大。

基于國外國家公園動態分區的3種模式，對比各國國家公園建設管理的思想基礎、區劃策略、法律支撐、管控措施等方面特征，可以發現多數國家將動態分區寫入法律規范，既存在分區劃定原因和目標的相似性，又在實踐中表現出不同特點。

1)思想基礎：生態系統保護優先下的平衡。

多數國家公園在管理中認可生態系統的動態化特征，追求保護珍稀物種資源、維護生態系統完整性的目標。例如，法國國家公園強調“生態團結”的原則，即分區之間存在基于生物多樣性分布動態及進化潛力的緊密關系。動態分區也能夠在一定范圍內平衡保護與利用的關系，日本設置利用調整區為游客提供原始自然氛圍的體驗，韓國、加拿大等國的國家公園也在相關分區中提出了游憩行為管理、區域開發利用等方面措施，并通過設置嚴格的準入機制、開展監測研究等方式保障執行(表3)。

表3 案例國家國家公園動態分區劃定原因及主要管理措施

2)區劃策略：立足現狀面向實踐。

相關機構在分區劃定時對資源狀況與管理問題開展深入研究，以提出針對性的解決策略。例如德國國家公園在全面了解地區基礎資源條件后，從植被近自然程度、群落生境和物種保護、文化景觀及歷史遺跡等角度進行動態分區指定。由于自然環境、社會經濟等方面的差異，各國國家公園結合實際選擇不同動態分區模式，采取差異化的管理策略；同一國家的國家公園也可以同時應用多種動態分區模式，相互配合以改善管理效果。

3)政策支撐：法律規范指引支持。

多數案例國家在法律規范層面對動態分區管控做出引導：日本、韓國、哥倫比亞等國在與國家公園相關的重要法律條文中規定了動態分區管控策略；加拿大等國則在國家公園管理規劃指導文件中明確規定了動態分區管控策略。在國家公園相關政策支撐下，動態分區劃定與管理的有效性和連貫性將得到有力保障。

4)管理保障：后續管理完善連續。

在分區規劃制定調整和實際管理的過程中，管理機構、研究機構、社會公眾等的多方參與有助于實現科學合理的分區結果。面對動態分區對管理提出的更高要求，國家公園將制定更為完善的管理策略，并開展持續的科學監測及定期的評估調整，保障管理的有效性。

3.2 對我國國家公園建設和分區管理的思考

我國在動態分區管控方面已有一些嘗試與經驗。1989年的《黃山風景名勝區管理條例》以法律形式將景點輪休制固定，對高海拔核心景點實行定期輪休，通過人工輔助促進自然恢復的措施改善生態環境，該策略符合特別分區類模式特征，已取得了良好的實踐效果；2022年《國家公園法(草案)》提出對核心保護區內自然生態過程等具有明顯季節性變化規律的區域，在生態功能不受損害的前提下可實行季節性差別管控；海南熱帶雨林國家公園等規定一般控制區經生態修復可局部調整入核心保護區，與德國培育恢復區管理措施類似，效果仍有待考量。

《指導意見》提出的兩區制分區法能夠控制決策成本，簡化資源的行政管理，提高效率。然而面對復雜的生態系統、不同的人地關系及土地權屬等問題，實踐動態分區模式為我國保護地進一步提升管理效果提供了可能。國外國家公園動態分區及管控策略的模式為我國提供了一些啟示。

1)提高對于國土空間情況差異性和生態系統動態性等特征的認知，促進動態分區管控規范化與制度化。國外國家公園基于對自然和文化資源特征價值的深入理解，明確動態觀念，將動態分區管控寫入法律規范，可操作性和普適性較強。我國現有的國家公園管理規劃對動態分區管控策略做了一定的探索，但尚未形成共識。在確認實際管理效果后，可以針對不同國土區域補充完善法律法規及技術規范，并加強相關方面的實踐引導。

2)加強基礎性研究，綜合應用多種動態分區模式。案例國家國情及實際管理問題復雜，加強對不同動態分區模式劃定依據、技術方法、管控措施等的研究有助于確定適合我國國情的動態分區管控策略并深化綜合應用。例如德國國家公園設立面臨的人地矛盾與我國東部地區相似，漸進增補模式能使分區逐步調整至滿足國家公園設立的面積占比要求。其初次分區不嚴控面積比例，對工作重點和進度靈活調整，后續的環境研究監測等具體措施都值得深入分析。加拿大國家公園的暫時性分區也可為我國季節性核心區的劃定提供參考。

3)細化分區管控措施，提升管理水平。國外國家公園分區規劃隨管理實踐呈現精細化特征，我國二區制分區法基于不同的管控強度和措施，確保了分區管理的高效，而開展分區動態調整可適當平衡管理高效性和精細化的需求。分區管控措施應進一步細化，細分管理方式和活動類型。例如，基于嚴密科學監測劃定季節性核心保護區范圍，在特定時段限制游客進入，但始終允許科研監測、保護和培育瀕危物種等活動的展開。

注：文中圖片除注明外，均由作者繪制。

注釋：

①美國《園長綱要》(Superintendent's Compendium)是根據36聯邦法規(36 CFR)實施的公園特定規則的摘要。規劃確定分區及其管理政策后，國家公園園長仍可以根據《園長綱要》，按照實際情況對國家公園內的特定區域實行關閉，限制利用或提出其他管制措施。每個國家公園都制定有《園長綱要》，該文件在修訂后最多一年內有效。來源：https://www.ecfr.gov/current/title-36/chapter-I.

②無形區定義為必須保持環境不受任何人為改變的區域，以便自然條件被永久保存。來源：Decreto 622 de 1977 Nivel Nacional.https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=8265.

③各國家公園分區命名存在差異，本文分區名稱根據2015年德國自然保護部建議統一的命名意譯。來源：BfN.Vorschl?ge zur Gliederung und zu Inhalten von Nationalpark-Pl?nen.https://www.bfn.de/publikationen/bfn-schriften/bfn-schriften-425-vorschlaege-zur-gliederung-und-zu-inhaltenvon.