農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度:理論證成、內(nèi)容優(yōu)化與實現(xiàn)途徑

王平達,鄭堉源

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院,哈爾濱 150030)

一、問題的提出

我國是人口大國,土地資源相對有限,僅用世界上7%的耕地養(yǎng)活了近20%的人口[1],存在人多地少的現(xiàn)實問題。為了應(yīng)對糧食安全威脅,滿足人民群眾對食品消費的新期待,我國一直在積極進行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物商業(yè)化種植的嘗試。事實上,僅從種植面積來看,我國已躋身轉(zhuǎn)基因大國行列。根據(jù)國際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織(International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications)最近一期的數(shù)據(jù),2019年,全球轉(zhuǎn)基因作物種植面積達1.904億公頃,我國種植面積約320萬公頃,位列世界第七。[2]與此同時,轉(zhuǎn)基因生物的安全性仍存在爭議。有研究表明,轉(zhuǎn)基因作物可能導(dǎo)致重組基因漂移、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)物殘留、大田管理模式變化[3][4],進而對人身、財產(chǎn)乃至生態(tài)環(huán)境造成損害。這是一種嚴重的土壤資源污染。(1)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件中,土壤作為損害事實發(fā)生地,系損害后果的直接承受者。結(jié)合《土壤污染防治法》的規(guī)定,本文認為,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害,在很大程度上屬于一種土壤污染,本文也將在此范圍內(nèi)進行討論。因此,如何建構(gòu)合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度,推動轉(zhuǎn)基因技術(shù)健康發(fā)展,成了學(xué)界和實務(wù)界高度關(guān)注的問題。

在學(xué)界,相關(guān)研究主要從三個維度展開:部分學(xué)者專注于私法視角,將轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任定義為侵權(quán)責(zé)任[5][6],探討了轉(zhuǎn)基因損害責(zé)任救濟制度的構(gòu)建;有學(xué)者從轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)刑事立法需求[7]和附屬刑法虛置化問題[8]出發(fā),完善了轉(zhuǎn)基因生物安全損害中的刑事責(zé)任;還有學(xué)者不拘泥于具體規(guī)則構(gòu)建,而是從宏觀視角展開,討論了轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任是否應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法典[9]以及立法價值應(yīng)當(dāng)如何選擇。[10]現(xiàn)有成果從多個角度分析了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的性質(zhì)定位和規(guī)則展開,其研究內(nèi)容、方法和結(jié)論為后續(xù)研究提供了理論指引和未來展望。但是,現(xiàn)有研究也存在一些不足:一是對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的認識不充分。多數(shù)學(xué)者僅將其界定為基因漂移造成的侵權(quán)責(zé)任,部分學(xué)者雖然認識到存在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的可能,也只是淺嘗輒止,未能準(zhǔn)確認定損害的內(nèi)涵和責(zé)任的外延,導(dǎo)致責(zé)任界定不準(zhǔn)。(2)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任是一種綜合性責(zé)任,包括生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任、環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任、產(chǎn)品缺陷侵權(quán)責(zé)任、行政處罰責(zé)任、刑事責(zé)任、黨紀(jì)政務(wù)責(zé)任等。因為重要性認識不到位、舉證責(zé)任制度不完備等原因,其中的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任、環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任處于完全缺位的狀態(tài),接下來我們主要探討這兩種責(zé)任的制度構(gòu)建。二是研究角度單一。現(xiàn)有研究要么從私法或公法的單一靜態(tài)視角展開,要么僅著眼于微觀制度構(gòu)建或宏觀理論探討,缺乏對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度廣視域、全流程、全景式透視的研究。以上不足使得現(xiàn)有理論研究難以有效指導(dǎo)立法、執(zhí)法和司法實踐。

實踐中,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度也不夠健全。目前,我國已初步形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理法律規(guī)范體系。該體系以《生物安全法》為引領(lǐng),以《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等專項立法為核心,以散見在《食品安全法》等其他立法中有關(guān)條款和《卡塔赫納生物安全議定書》等國際條約和公約為補充,包括多個層次的法律規(guī)范。現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理法律規(guī)范體系多從行政管理的角度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的安全評價、生產(chǎn)銷售等全流程各環(huán)節(jié)進行規(guī)制,規(guī)定了具體的行政責(zé)任,并以轉(zhuǎn)致的方式概括性規(guī)定了刑事責(zé)任和民事賠償責(zé)任。然而,現(xiàn)有立法未能關(guān)注到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害對生態(tài)環(huán)境造成的影響,特別是因此產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任和環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任,我國有關(guān)法律法規(guī)并未針對此類行為作出相應(yīng)的禁止性和懲罰性規(guī)定。立法的缺陷導(dǎo)致了執(zhí)法、司法不順暢。當(dāng)前我國仍存在非法售賣轉(zhuǎn)基因種子、種植非法轉(zhuǎn)基因作物的現(xiàn)象(3)見(2021)新40民終1004號判決。,執(zhí)法、司法機關(guān)僅追究有關(guān)法律直接規(guī)定的行政責(zé)任、財產(chǎn)損害賠償責(zé)任和刑事責(zé)任,卻對可能存在的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任和環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任視而不見,責(zé)任者不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任,造成了責(zé)任人損害、群眾受害、政府買單的后果。這對生物安全造成了巨大威脅。

如何論證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的立法理由?農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任如何界定?怎樣建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的實現(xiàn)途徑?對這些問題正面回答才能有效建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出,要開展新污染物治理,加強生物安全管理。[11]可以看出,生態(tài)環(huán)境保護法律制度應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物這一潛在的新污染物,建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度勢在必行,這對于提升我國生物安全保障能力、推動生物經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論和實踐意義。前述的三個問題,也成為理論界和實務(wù)界不得不面對的重要問題。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的理論證成

立法學(xué)上存在一個不成文慣例:不論是理論研究還是立法實踐,在啟動立法前,要探究立法的必要性和可行性。[12]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全是當(dāng)下食品安全、糧食安全領(lǐng)域備受矚目的話題,關(guān)系到未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和趨勢。然而,理論界和實務(wù)界卻普遍對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的立法理由缺乏關(guān)注。在建構(gòu)具體制度前,應(yīng)當(dāng)先討論其必要性和可行性基礎(chǔ),以證得理論上的自洽。

(一)建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的必要性

立法必要性解決的是“為什么”的問題,更傾向于在理論上解讀立法決策。孟德斯鳩曾說:“沒有充足的理由就不要對法律進行更改。”[13]為建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度尋得充足的理由,是必要性論證的核心目的和重要任務(wù)。本文將從價值協(xié)調(diào)、指導(dǎo)原則和政策貫徹三個層次展開論述。

第一,建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度是協(xié)調(diào)價值沖突的現(xiàn)實需要。因為科學(xué)的不確定性,轉(zhuǎn)基因技術(shù)自誕生以來,其安全性就面臨著巨大的爭議。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的贊成者和反對者雙方立場針鋒相對,其爭議焦點是在面對無法證實的風(fēng)險時,究竟應(yīng)當(dāng)持“無害推定”的立場,不對轉(zhuǎn)基因生物特別關(guān)注;還是持“有害推定”的態(tài)度,將轉(zhuǎn)基因生物視為洪水猛獸。以上兩種觀點,是大眾常見的思維方式,卻落入了訴諸無知的非形式邏輯謬誤。實際上,轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險規(guī)制的重點并不在“全有或全無”的理論邏輯判斷,在價值沖突中尋求協(xié)調(diào)才是推動科技可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。法通過規(guī)定權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任可以指導(dǎo)人們的行為,進而起到價值引領(lǐng)作用。面對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的科學(xué)不確定性,在轉(zhuǎn)基因生物安全立法中應(yīng)當(dāng)以安全價值,尤其是人的生命安全作為首要價值[10],并在此前提下協(xié)調(diào)自由、平等等其他法律價值。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度作為轉(zhuǎn)基因生物安全立法的一部分,首要目的是保護財產(chǎn)、環(huán)境乃至人的生命安全不受侵害,核心追求是實現(xiàn)人們對秩序有序和穩(wěn)定的期待,也就是安全價值。建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度,可以協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展過程中的價值沖突,以安全價值指引相關(guān)人員的行為,最大程度地避免損害,實現(xiàn)和諧、穩(wěn)定、快速發(fā)展。

第二,建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度是貫徹風(fēng)險預(yù)防原則的制度化回應(yīng)。引入風(fēng)險預(yù)防原則可以為科技不確定性中的決策提供指引,這在當(dāng)下已成為共識。但是,看似完美的風(fēng)險預(yù)防原則真的發(fā)揮了應(yīng)有的作用嗎?首先,風(fēng)險預(yù)防原則認定標(biāo)準(zhǔn)模糊。其中的“風(fēng)險”指“重大風(fēng)險”,1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》又將需要規(guī)制的風(fēng)險范疇定義為“嚴重或不可逆損害威脅”。那么,在實踐中,“嚴重或不可逆損害威脅”又當(dāng)如何認定?這成了阻礙風(fēng)險預(yù)防原則應(yīng)用的一大障礙。其次,風(fēng)險預(yù)防原則未能在法律規(guī)則中有效表達。在我國環(huán)境法律體系中,風(fēng)險預(yù)防原則仍未被完全確立。《環(huán)境保護法》第五條將環(huán)境法基本原則表述為“預(yù)防為主”,這實際上是“預(yù)防原則”而不是“風(fēng)險預(yù)防原則”。即便《環(huán)境保護法》的部分規(guī)則體現(xiàn)了事前防范的思想,如環(huán)境監(jiān)測制度,也不能說這就是風(fēng)險預(yù)防原則。實際上該制度仍是建立在確定性基礎(chǔ)上對可認知、可預(yù)測損害的防范。易言之,當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境保護法律體系缺乏對風(fēng)險預(yù)防原則的制度化回應(yīng)。與傳統(tǒng)環(huán)境損害不同,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物造成的損害具有特殊性,可能危害人體健康或是造成基因污染、破壞生物多樣性[14],這些都是十分嚴重甚至不可逆的。考慮到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害的特性,將風(fēng)險預(yù)防原則作為指導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度構(gòu)建的基本原則,可以有效促進其功能發(fā)揮。此外,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的建構(gòu),可以將風(fēng)險預(yù)防原則具體化、制度化,為風(fēng)險預(yù)防原則提供理論優(yōu)化進路和實踐演進方向。

第三,建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的迫切要求。在中央全面深化改革委員會第十二次會議上,習(xí)近平總書記指出,要把生物安全納入國家安全體系,系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè),全面提高國家生物安全治理能力,加快構(gòu)建生物安全法律法規(guī)體系和制度保障體系。現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任追究往往依托于傳統(tǒng)民事侵權(quán)法,損害賠償一般遵循“財產(chǎn)填補性”理念,主要目的在于給受害者所受損失以補償,以事后損害填補和對侵權(quán)人的過錯非難為特點。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任全面涉及公共利益和私人利益的背景下,考慮到損害的高風(fēng)險性和雙方地位的不平等性,這種責(zé)任追究方式無法有效分配權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險和收益,難以有效解決受害者所面臨的困境,實現(xiàn)生物安全有效治理。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度,則可以有效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從應(yīng)然層面來看,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度屬于生物安全法律法規(guī)體系,是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要義之一。尤其在當(dāng)下,生物技術(shù)的發(fā)展深刻推動了責(zé)任追究制度的變革,損害賠償責(zé)任呈現(xiàn)出社會性面向,更增加了建構(gòu)新型責(zé)任制度的緊迫性。從實然層面來看,現(xiàn)有的責(zé)任追究制度沒有考慮到轉(zhuǎn)基因生物安全事件的特點,沒能實現(xiàn)風(fēng)險規(guī)制和損害填補的雙重作用,難以實現(xiàn)實質(zhì)性的正義。而傳統(tǒng)責(zé)任追究制度的以上疏漏,正是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的功能追求,這決定了其提高生物安全治理能力的有效性。因此,建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度可以降低生物安全治理成本,提高治理效率,全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的可行性

相比立法的必要性,可行性更偏向于從實踐中審視立法決策,指的是立法在適用范圍內(nèi)走得順、行得通,在實踐中可以適用。具體到建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度中,可以從立法調(diào)整對象的可規(guī)制性、立法制定的可行性和法律的可實施性遞進展開。

第一,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害社會關(guān)系具有法律上的可調(diào)整性。在現(xiàn)代社會,法的作用范圍十分廣泛,但并非所有問題都可以通過立法來調(diào)整。立法的可行性必須依賴于調(diào)整對象的可規(guī)制性,也就是說法律調(diào)整對象應(yīng)當(dāng)適格。首先,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害社會關(guān)系是體現(xiàn)和反映重要利益的社會關(guān)系。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件一旦發(fā)生,輕則危害個人生命財產(chǎn)安全,重則造成生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞,最終使得個人、社會和國家利益嚴重受損。此種社會關(guān)系不同于一般的社會關(guān)系,應(yīng)當(dāng)納入法律調(diào)整范圍。其次,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害關(guān)系是體現(xiàn)為意志關(guān)系和意志行為的社會關(guān)系。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件中,加害方通過意志操控的行為造成了損害的事實,而受害方也在維權(quán)意識的支配下自覺努力對損害行為進行責(zé)任追究,雙方形成了有意識的社會關(guān)系和行為,符合調(diào)整對象的特點。最后,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害社會關(guān)系是現(xiàn)實中具體存在的社會關(guān)系。這種社會關(guān)系存在明確具體的主體、客體和權(quán)利義務(wù)。主體為損害方和受害方,客體為生物安全不受侵犯的利益,主體雙方間存在具體的損害賠償義務(wù)和損害賠償請求權(quán)利,滿足法律調(diào)整的要求。因此,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害社會關(guān)系具備法律上的可調(diào)整性。

第二,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度存在法律基礎(chǔ)。在建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度中,現(xiàn)有的立法成果可以提供立法模式和法律空間,充分提高立法的可行性。在立法模式層面,根據(jù)立法的表現(xiàn)形態(tài),可以將立法模式分為統(tǒng)一型模式、分散型模式和滲透型模式。[15]其中滲透型模式指不單獨制定法典或單行的法律法規(guī),而是將具體規(guī)范滲透到其他法律中,對現(xiàn)有法律進行改良。在立法模式的選擇上,本文傾向于滲透型立法模式,現(xiàn)有的立法經(jīng)驗也支持此種選擇。該模式的優(yōu)勢有二:一是立法成本較低。滲透型立法不需要專門的立法程序,有利于節(jié)約立法成本。二是規(guī)范融合充分。滲透型立法可以結(jié)合公法和私法的特點相互補充,形成公法和私法結(jié)合的立體性規(guī)制,實現(xiàn)不同糾紛解決機制間的有效聯(lián)動。現(xiàn)有的立法經(jīng)驗也為此種立法模式提供了法律基礎(chǔ)。

我國關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的立法工作在21世紀(jì)初就已開始,其中相當(dāng)一部分規(guī)定散見于相關(guān)法律中。例如,《食品安全法》僅用第六十九條、第一百二十五條和第一百五十一條三個條款就構(gòu)建出服務(wù)于食品安全立法目的的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識義務(wù)和責(zé)任。可以看出,我國已有成功的立法經(jīng)驗,立法技術(shù)相對成熟,有能力高效、周密地完成該立法任務(wù)。在法律空間層面,法律制度的責(zé)任部分也為建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度預(yù)留了充足的法律空間。例如,《土壤污染防治法》第九十六條和第九十七條分別規(guī)定了污染土壤引起的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和污染土壤損害國家利益、社會公共利益時有關(guān)機關(guān)和組織的訴權(quán)。種植農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物可能造成土壤污染,雖然該條款規(guī)定得較為籠統(tǒng),但它為擴張解釋土壤生態(tài)環(huán)境損害的范圍,將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任納入《土壤污染防治法》提供了可能,這大幅降低了責(zé)任制度建構(gòu)難度。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害以土壤生態(tài)環(huán)境損害的形式納入有關(guān)法律制度中,并非隨意的法律解釋,而是以立法目的為基礎(chǔ)的擴張解釋,這也體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則對損害和風(fēng)險一體防范的要求。

第三,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度可實施性強。不同于習(xí)慣法、民間法等自動實施能力較強的法,國家制定法是否可行需要著重考察其可實施性,這主要體現(xiàn)在阻力消解、實施主體和實施成本三個層面。從阻力消解層面來看,社會上已經(jīng)具有相對穩(wěn)定、基本成熟的輿論導(dǎo)向。社會人士開始呼吁關(guān)注轉(zhuǎn)基因技術(shù)的危害,新聞媒體持續(xù)報道轉(zhuǎn)基因技術(shù)的潛在風(fēng)險和對非法轉(zhuǎn)基因作物的打擊情況,民眾也越來越關(guān)注轉(zhuǎn)基因生物對身體健康和生態(tài)環(huán)境的影響以及自身維權(quán)手段。以上構(gòu)成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害制度實施的內(nèi)生動力。從法律實施主體角度來看,豐富的執(zhí)法和司法人員儲備為法律實施提供了人才保障。根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》第四條的規(guī)定,農(nóng)業(yè)行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)督管理工作。實踐中,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門每年都要查處大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理違規(guī)行為,積累了豐富的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害相關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗和專業(yè)知識。在司法實踐中,各級人民法院,尤其是農(nóng)業(yè)大省的各級法院,都審理過較多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物違法案件,涉及民事、刑事等多種案件類型。這些都為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的實施提供了可行性。從實施成本層面來看,過去的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全執(zhí)法、司法、守法實踐經(jīng)驗,有效降低了法的實施成本。我國有關(guān)部門豐富的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全相關(guān)執(zhí)法、司法經(jīng)驗,前文已作論述。此外,民眾的守法實踐經(jīng)驗也不容小覷。在對待轉(zhuǎn)基因技術(shù)的態(tài)度上,我國社會仍趨向保守,多數(shù)人難以接受轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品。在發(fā)生轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全損害事件時,民眾在心理上也會傾向于嚴肅追責(zé),這可以降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因安全損害責(zé)任制度的實施成本。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的內(nèi)容優(yōu)化

對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的內(nèi)容優(yōu)化,應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手。一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害的界定,這解決了“損害”是什么的問題;二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的比較法考察,這可以為我國的制度構(gòu)建提供可借鑒的合理經(jīng)驗;三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的界定,這是責(zé)任制度的核心關(guān)鍵內(nèi)容;四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的限制,這進一步提升了制度的可行性。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害的界定

損害是責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ),若沒有損害,責(zé)任就無從談起,即“有損害,有責(zé)任;無損害,無責(zé)任”。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害,可以從內(nèi)涵和外延兩個角度進行界定。損害的內(nèi)涵直接關(guān)系到風(fēng)險預(yù)防原則在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的應(yīng)用,而損害的外延則與建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的途徑密切相關(guān)。

第一,對“損害”責(zé)任內(nèi)涵的界定。在檢視現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任前,我們首先要明確“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害”中“損害”的內(nèi)涵應(yīng)如何理解。關(guān)于“損害”,現(xiàn)有的司法解釋和政策性文件未對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害給予足夠的關(guān)注,《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等都未能對其作出解釋。對此,我們可以將目光轉(zhuǎn)向相關(guān)書籍。《現(xiàn)代漢語詞典》將損害解釋為使蒙受損失[16];《牛津法律大辭典》將損害解釋為“在法律上被認為是可控訴的情況下,一個人所遭受的損失和傷害”[17];環(huán)境法學(xué)教科書則提出,狹義的環(huán)境損害是指向環(huán)境排放污染物的行為導(dǎo)致環(huán)境、生態(tài)破壞以及他人民事權(quán)益和社會公共利益受損的現(xiàn)象。[18]可以看出,目前學(xué)界對損害內(nèi)涵的認知存在一定的局限性,多將其界定為已實際發(fā)生的權(quán)益減損或滅失的既定事實,而不包括損害風(fēng)險,這對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的認定十分不利。由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的風(fēng)險不確定性,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物所造成的危害多為損害風(fēng)險,科學(xué)上暫時無法確定利益受損的具體事實已經(jīng)確實地發(fā)生,但是如若放任不管,損害威脅極有可能在未來發(fā)展為不可逆轉(zhuǎn)的嚴重危害。究其原因,多是將危害事件發(fā)生的偶然性和風(fēng)險自身的客觀性相混淆[19],這是一種邏輯錯誤。基于風(fēng)險預(yù)防原則,將損害威脅擴張解釋為損害,使損害威脅和損害事實的地位提升至同等高度,是對損害內(nèi)涵的合理擴張。同時,我國《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》的規(guī)制范圍也可以支持這一結(jié)論。

第二,對“損害”責(zé)任外延的界定。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物可能對土壤、作物、人身,甚至生態(tài)環(huán)境和社會公共利益造成損害,因此會引起環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。現(xiàn)有研究多將目光聚焦于環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任上,少有人關(guān)注到生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任,且對這兩種責(zé)任的研究深度也難以回應(yīng)現(xiàn)實需求。首先是環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任。環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任脫胎于民法中的傳統(tǒng)侵權(quán)理論,主要由《民法典》等法律法規(guī)提供損害賠償制度依據(jù)。根據(jù)受損權(quán)益的不同,環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任還可以再細分為對人身、財產(chǎn)權(quán)益的侵權(quán)責(zé)任和對環(huán)境公共利益的侵權(quán)責(zé)任。前者保護的是私益,主要由《民法典》等私法救濟,憑借農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物對人身、財產(chǎn)造成損害進而引起的損害賠償請求權(quán),受害者可以提起侵權(quán)訴訟。后者保護的是社會公共利益,主要依據(jù)《民法典》《環(huán)境保護法》等法律,由環(huán)保社會組織或檢察院提起民事公益訴訟。現(xiàn)有對環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的救濟屬于私法主導(dǎo)的司法救濟。其次是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害賠償主要由《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等規(guī)范性文件設(shè)立。在法律層面,《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條對此作了概括性規(guī)定,《固體廢物污染環(huán)境防治法》《森林法》等環(huán)境保護單行法也在各自領(lǐng)域內(nèi)確認了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的權(quán)利人為政府及其指定的部門、機構(gòu)。當(dāng)發(fā)生可能需要追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任時,政府需要依次經(jīng)過調(diào)查、磋商、訴訟的程序。雖然調(diào)查和磋商屬于行政救濟,但生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心仍為訴訟,整體上的制度定位屬于私法主導(dǎo)的司法救濟。針對這兩種損害責(zé)任,現(xiàn)有救濟的法律屬性均為私法主導(dǎo),責(zé)任制度實現(xiàn)途徑以司法途徑為主。

針對這兩種損害責(zé)任,現(xiàn)有救濟的法律屬性均為私法主導(dǎo),責(zé)任制度實現(xiàn)途徑以司法途徑為主,如表1所示。這種法律屬性和責(zé)任制度實現(xiàn)途徑實際上存在很大問題,在建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度實現(xiàn)途徑時不宜直接套用。

表1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任外延

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的比較法考察

立法工作不是空中樓閣,立法者無法憑空造出一套制度。我們可以將目光投向國外,對國外經(jīng)驗進行合理借鑒。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的風(fēng)險治理中,我國與歐盟類似,都秉持審慎、嚴格的態(tài)度。我國和歐盟均為《卡塔赫納生物安全議定書》的締約國,我國轉(zhuǎn)基因法律的內(nèi)容在一定程度上也和歐盟有相似之處。因此,本文主要關(guān)注歐盟的相關(guān)實踐。

針對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的潛在風(fēng)險,歐盟以風(fēng)險預(yù)防原則為指引,強調(diào)即便尚無證據(jù)證明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的潛在危害必然發(fā)生,但仍應(yīng)采取必要的預(yù)防措施。基于此,歐盟制定了嚴苛的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度,其中比較有代表性的是2004年歐洲議會和歐洲理事會根據(jù)《成立歐洲經(jīng)濟共同體條約》,在《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》基礎(chǔ)上制定并頒布的《關(guān)于預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任2004/35/CE號指令》(簡稱為《環(huán)境責(zé)任指令》)。該指令基于“污染者付費原則”確立了運營人責(zé)任,運營人對于在生產(chǎn)經(jīng)營活動中對環(huán)境有潛在危險的活動,即指令附件明確列出的,包括轉(zhuǎn)基因生物的封閉式使用、運送、投放市場在內(nèi)的行為,要承擔(dān)嚴格責(zé)任。這意味著運營人損害責(zé)任構(gòu)成不需要過錯證據(jù),但仍需要證明運行人行為和損害間的因果關(guān)系。[20]歐盟各成員國也針對轉(zhuǎn)基因生物損害問題進行了相關(guān)立法。匈牙利建立了無過錯責(zé)任,其《基因技術(shù)法》第27條規(guī)定,匈牙利民法典中危險活動所致?lián)p害的責(zé)任條款適用于轉(zhuǎn)基因技術(shù)活動造成的損害責(zé)任,包括自然生物的基因修飾、轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品的封閉使用等,未完全隔離轉(zhuǎn)基因生物和非轉(zhuǎn)基因生物的損害也適用高度危險責(zé)任制度。[21]德國1990年《基因技術(shù)法》規(guī)定了基因技術(shù)損害賠償責(zé)任的無過錯責(zé)任原則和造成環(huán)境損害時的有條件修復(fù)責(zé)任;嚴格限制了免責(zé)條件,第三方行為等情形不構(gòu)成免責(zé)事由;因果關(guān)系方面減輕了受害者的舉證責(zé)任,確立了因果關(guān)系推定規(guī)則;此外還確立了最高賠償金額。德國2007年《環(huán)境損害預(yù)防和補救法》規(guī)定,從事基因工程工作等特定職業(yè)行為造成環(huán)境損害和環(huán)境損害風(fēng)險的適用無過錯責(zé)任。挪威1993年頒布的《轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)和使用法》也規(guī)定了轉(zhuǎn)基因損害賠償責(zé)任的無過錯責(zé)任原則。對環(huán)境損害責(zé)任的追究則可適用《污染控制法》,該法將責(zé)任人定義為根據(jù)該法開展活動,將轉(zhuǎn)基因生物釋放到環(huán)境中造成損害的主體。奧地利的《基因工程法》在1998年修訂時也新增了關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物損害救濟的規(guī)定。該法規(guī)定,損害類型既包括人身、財產(chǎn)損害,也包括環(huán)境損害。其中對人身、財產(chǎn)損害的救濟實行無過錯責(zé)任原則;對環(huán)境損害經(jīng)營者也要基于無過錯原則承擔(dān)修復(fù)責(zé)任,即便修復(fù)費用超過受損物體價值也不影響責(zé)任承擔(dān)。該法還確定了因果關(guān)系推定規(guī)則的適用和不可抗力等免責(zé)事由。[6]

可以看出,歐盟及其成員國針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害制定了較為嚴格的責(zé)任制度,以下經(jīng)驗可供我國立法借鑒:一是在整體基調(diào)上,責(zé)任追究制度較為嚴格,整體偏向于受害方。二是在損害行為上,列出了轉(zhuǎn)基因生物安全損害具體的損害行為,使得責(zé)任追究更具可行性。三是在損害事實上,明確了轉(zhuǎn)基因生物安全損害事實不僅包括人身、財產(chǎn)損害,也包括環(huán)境損害。四是在歸責(zé)原則上,確立了以無過錯原則為主的歸責(zé)原則,減輕了責(zé)任追究的難度。五是在因果關(guān)系上,重視因果關(guān)系的適用,要求證明損害行為和損害后果間的因果關(guān)系,但會適當(dāng)向受害方傾斜。

(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的界定

因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任有交叉,關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任如何界定的討論可以參考一般侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件,本文將圍繞損害行為、損害事實、因果關(guān)系和歸責(zé)原則幾個方面進行討論。由前文可知,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任包含了環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任兩種損害責(zé)任類型,二者在侵害法益、救濟方式等方面不盡相同,其構(gòu)成要件也有一定區(qū)別,必要時本文將對其分別探討。

第一,損害行為方面。構(gòu)成損害責(zé)任一定要有損害行為,而損害行為是否必須是違法行為,這是一個值得關(guān)注的問題。《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定,環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任是不要求具備違法性的。[22]但是,這種做法未能在《民法典》中被嚴格貫徹。《民法典》第一千二百三十二條及第一千二百三十四條、第一千二百三十五條均規(guī)定了違法性要件,這與簡化環(huán)境損害維權(quán)負擔(dān)的立法精神相違背,增加了責(zé)任追究的難度。假設(shè)規(guī)定違法性要件的做法是正確的,則可以得出:如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物企業(yè)從研發(fā)、釋放到出售的全部行為均符合法律規(guī)定的操作標(biāo)準(zhǔn),那么對由此造成的損害是無須承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的。這種結(jié)論顯然是錯誤的。轉(zhuǎn)基因生物安全損害具有較大的不確定性,現(xiàn)有科技對轉(zhuǎn)基因技術(shù)可能產(chǎn)生的危害缺乏足夠的認識,制定的規(guī)范難以覆蓋所有風(fēng)險。強制性標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn),不能適應(yīng)安全價值的需要,符合強制性標(biāo)準(zhǔn)也不能作為免除侵權(quán)責(zé)任的抗辯事由。[23]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全操作標(biāo)準(zhǔn)的主要功能在于環(huán)境管制,損害行為是否具有違法性可以用來界定行政甚至刑事責(zé)任,卻不適合用來界定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任。此外,《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第六條規(guī)定,原告需就被告實施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為或者具有其他應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任的情形舉證,并未規(guī)定損害行為需要違反法律規(guī)定,這也與前述觀點不謀而合。因此,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害行為無須具備違法性。

第二,損害事實方面。在損害事實認定上,最相關(guān)的條款為《民法典》第一千二百三十四條、第一千二百三十五條,它們將生態(tài)環(huán)境損害的損害事實表述為“造成生態(tài)環(huán)境損害”。但是,究竟什么是生態(tài)環(huán)境損害,生態(tài)環(huán)境損害又如何認定,這些問題法律都沒有明文規(guī)定。傳統(tǒng)意義上的損害概念以“差額說”為基礎(chǔ),即以損害事件為基準(zhǔn)對比受害人前后的利益變化,后續(xù)的理論對此有些修正,但核心內(nèi)容并未改變。[24]這種理論并未在法律文本中得到正式表達,但是這種不利益前后對比的思想具有一定的指導(dǎo)意義。雖然生態(tài)環(huán)境損害沒有正式的法定概念,但是《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》為生態(tài)環(huán)境損害提供了非正式的概念解讀。《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》第4.1條和4.5條定義了“環(huán)境損害”和“生態(tài)環(huán)境損害”,根據(jù)定義內(nèi)容,可知這里指的就是環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任,這為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的損害事實認定指明了方向。問題是如何界定“人體健康、財產(chǎn)價值或生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的不利改變”和“生態(tài)環(huán)境的不利改變以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的破壞或損傷”。這里可以參考《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》第6.4條的規(guī)定,不管是a款規(guī)定的區(qū)域內(nèi)環(huán)境介質(zhì)污染物濃度,還是b、c、d、e款規(guī)定的動植物統(tǒng)計學(xué)指標(biāo),都可以用來認定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事實。

第三,因果關(guān)系方面。因果關(guān)系在責(zé)任認定上起著至關(guān)重要的作用,其主要功能在于厘清事實,增強責(zé)任認定的合理性和說服力。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任認定中,最重要的就是確定證明責(zé)任的分配和證明標(biāo)準(zhǔn)的尺度。在證明責(zé)任的分配上,傳統(tǒng)環(huán)境污染侵權(quán)由于其特殊性,一般實行舉證責(zé)任倒置。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定,被侵權(quán)人只需證明損害行為與損害事實之間的關(guān)聯(lián)性即可,不必證明因果關(guān)系,也就是因果關(guān)系推定規(guī)則。這與德國和奧地利等國在因果關(guān)系證明上偏向受害者的做法有一定相似之處。生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任則更適用一般舉證責(zé)任。首先,政府既不是以受害者身份索取賠償,也不同于公益訴訟的原告,舉證責(zé)任倒置價值上缺乏基礎(chǔ)。其次,不同于環(huán)境污染侵權(quán)從人的行為到污染環(huán)境再間接影響他人造成損害,生態(tài)環(huán)境損害指向的是損害行為的直接后果,省去了證明鏈條,又免去了最難證明的人身、財產(chǎn)損害,沒有舉證責(zé)任倒置的必要。最后,在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中,政府作為賠償權(quán)利人,享有強大的公權(quán)力,在訴訟地位上更為強勢。若采取舉證責(zé)任倒置的規(guī)則,很可能打破雙方訴訟地位的平衡。在證明標(biāo)準(zhǔn)的尺度上,達到蓋然性證明程度即可。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害受制于多種因素,由于損害的積累性、復(fù)雜性和科技發(fā)展的有限性,想證明生態(tài)環(huán)境損害必然性極其困難,因此證明標(biāo)準(zhǔn)達到蓋然性程度即可。在具體案件中可以這樣把握證明要點:首先,損害發(fā)生在侵害行為后;其次,如無侵害行為則無損害;再次,要排除其他致害可能性;最后,要以社會一般經(jīng)驗來判斷因果關(guān)系。

第四,歸責(zé)原則方面。歸責(zé)原則是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的核心內(nèi)容之一,它是界定責(zé)任的基本依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),直接影響司法實踐的結(jié)果。歸責(zé)原則是價值判斷和責(zé)任分配的結(jié)果,傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任一般以過錯責(zé)任為基礎(chǔ),體現(xiàn)了“過罰相當(dāng)”的思想。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展,侵權(quán)責(zé)任逐漸體現(xiàn)出重視風(fēng)險預(yù)防的一面,無過錯責(zé)任的地位也因此越來越重要。針對環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的歸責(zé)原則,有著“一元論”和“二元論”的不同觀點。“一元論”觀點認為,環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任都是由污染環(huán)境和破壞生態(tài)引發(fā)的侵權(quán)責(zé)任,要共同適用無過錯責(zé)任。[25]“二元論”觀點認為,環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的雙方地位不平等,應(yīng)適用無過錯責(zé)任。生態(tài)損害賠償制度的賠償權(quán)利主體為強勢的政府,無過錯責(zé)任是為了實現(xiàn)社會正義,糾正企業(yè)和普通公民的不平等地位,此時應(yīng)適用過錯責(zé)任。[26]本文在建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度中傾向于“二元論”觀點,理由如下:一是兩種責(zé)任在救濟方式上差異較大。兩種責(zé)任的適用法律不同,救濟流程不同,審理過程也要分開,整體差別較大,應(yīng)采用不同的歸責(zé)原則。二是兩種責(zé)任要衡量的利益關(guān)系不同。環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任中,法律更多地衡量兩者間的個人利益,體現(xiàn)了受損個人的利益保護傾向;而在生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任中,法律衡量的是個人利益和社會公共利益,此時適用無過錯責(zé)任對責(zé)任方不公平。三是兩種責(zé)任的主體強弱對比關(guān)系不同。環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任中,受害者一方具有天然弱勢,有必要通過適用無過錯責(zé)任來進行責(zé)任分配;在生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任中,缺乏明顯的主體不平等特征,適用過錯責(zé)任則比較合理。

(四)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的限制

過于嚴重的責(zé)任可能影響行業(yè)發(fā)展,造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)裹足不前,在國際競爭中處于劣勢。因此,我們需要建立責(zé)任限制制度,促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因行業(yè)高速高質(zhì)量發(fā)展。責(zé)任限制分為抗辯事由和限額賠償。其中抗辯事由涉及責(zé)任的免除和減輕,直接對責(zé)任有無和大小進行調(diào)整;限額賠償則是在責(zé)任成立的基礎(chǔ)上,對損害設(shè)立賠償?shù)淖罡呦揞~,以保護行業(yè)、緩和責(zé)任。

第一,抗辯事由。抗辯事由不同于免責(zé)事由,包括免責(zé)事由和減責(zé)事由,其中免責(zé)事由是根據(jù)法律規(guī)定破壞責(zé)任構(gòu)成,免除責(zé)任;減責(zé)事由則是在行為人的行為構(gòu)成責(zé)任的基礎(chǔ)上,對抗被侵權(quán)人主張的全部賠償數(shù)額而減少賠償。[27]《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定侵權(quán)人不承擔(dān)責(zé)任或減輕責(zé)任的情形適用環(huán)境保護單行法,《民法典》第一千二百三十條也有類似的規(guī)定。令人遺憾的是,《土壤污染防治法》并未規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任,對此我們可以參照現(xiàn)有的環(huán)境保護法律,結(jié)合《民法典》的規(guī)定,在《土壤污染防治法》中規(guī)定可以減免責(zé)任的情形。我國環(huán)境資源保護法律規(guī)定的免責(zé)事由主要有不可抗力和被侵權(quán)人過錯。例如,《水污染防治法》第九十六條規(guī)定,“由于不可抗力造成水污染損害的,排污方不承擔(dān)賠償責(zé)任;法律另有規(guī)定的除外。水污染損害是由受害人故意造成的,排污方不承擔(dān)賠償責(zé)任。水污染損害是由受害人重大過失造成的,可以減輕排污方的賠償責(zé)任”。《民法典》總則編、侵權(quán)責(zé)任編也有類似規(guī)定。其中,不可抗力應(yīng)當(dāng)為自然原因,且加害人要采取合理措施,此時方可免除責(zé)任。被侵權(quán)人在故意時可以免除責(zé)任,重大過失則可以減輕責(zé)任。

第二,限額賠償。限額賠償是指對損害設(shè)置最高賠償額度,當(dāng)實際損害超越最高賠償額時,以最高賠償額度為準(zhǔn)。支持限額賠償?shù)睦碛捎小靶袠I(yè)保護論”和“嚴格責(zé)任緩和論”。這兩種理論一種側(cè)重于扶持抗風(fēng)險能力弱的特定產(chǎn)業(yè);另一種側(cè)重于彌補危險責(zé)任在無過錯時過于嚴苛的后果,但要與行業(yè)保護目的結(jié)合考慮。[28]無論如何,在無過錯責(zé)任中不問過錯,一味適用全部賠償原則是不公平的,這可能會產(chǎn)生錯誤的行為導(dǎo)向,同時也會阻礙我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。《民法典》第一千二百四十四條規(guī)定,“承擔(dān)高度危險責(zé)任,法律規(guī)定賠償限額的,依照其規(guī)定,但是行為人有故意或者重大過失的除外”。從現(xiàn)行法律來看,規(guī)定限額賠償?shù)?主要有核事故損害賠償、航空運輸損害賠償和海上運輸損害賠償。可以看出,限額賠償一般集中在高度危險責(zé)任的部分行業(yè),這些行業(yè)通常與社會經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān),且抗風(fēng)險能力較弱,一旦發(fā)生大規(guī)模事故損害將危及行業(yè)發(fā)展。易得出,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)也符合上述要求,在構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度時可以借鑒限額賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。具體設(shè)立限額賠償時,首先,限額賠償只能由狹義的法律規(guī)定,防止某些地區(qū)、部門、行業(yè)因維護自身利益而濫用限額賠償;其次,根據(jù)嚴格責(zé)任緩和論,在設(shè)立限額賠償時,應(yīng)充分考慮侵害者的主觀過錯,不同的過錯程度對應(yīng)設(shè)立不同的賠償限額,以充分體現(xiàn)公平原則;最后,可以設(shè)置動態(tài)變化的賠償限額,以適應(yīng)日益增長的社會經(jīng)濟水平,結(jié)合侵害者的賠償能力和受害者的具體損失,制定科學(xué)合理的最高賠償額度。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的實現(xiàn)途徑

我國當(dāng)前正處于生物經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期和矛盾高發(fā)期,在轉(zhuǎn)基因技術(shù)不斷取得突破的同時,其風(fēng)險和挑戰(zhàn)也有新的發(fā)展變化,主要表現(xiàn)為新型生物安全風(fēng)險和傳統(tǒng)生物安全問題的交織疊加,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度是化解風(fēng)險、解決問題的有力工具,本文不僅要補充完善責(zé)任制度內(nèi)容,還要體系化建構(gòu)責(zé)任制度的途徑。從前文對責(zé)任外延的分析可以看出,環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是以私法救濟為主導(dǎo)的,因而造成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害私法救濟主導(dǎo)的傾向。生態(tài)損害私法救濟模式主要依托于環(huán)境污染侵權(quán)訴訟、民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,具有損害填補性等優(yōu)勢,但也存在很大局限。私法救濟多為事后救濟,無法有效保護珍貴的生態(tài)環(huán)境資源;公法救濟所依賴的行政監(jiān)管部門,其專業(yè)性也是私法救濟難以企及的。生態(tài)環(huán)境資源,尤其是土壤資源,涉及個人人身、財產(chǎn)利益和社會公共利益,對土壤資源的保護橫跨多個部門法,包括公法和私法。從全面救濟的角度來看,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害救濟應(yīng)當(dāng)結(jié)合公法救濟和私法救濟,形成“公法—私法”結(jié)合的法律屬性。關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害,現(xiàn)有制度能提供的責(zé)任制度途徑以司法途徑為主,這顯然無法滿足土壤資源保護的現(xiàn)實需求。在確定以“公法—私法”結(jié)合作為救濟類型的前提下,應(yīng)當(dāng)完善司法途徑、重視行政途徑、加入社會途徑,形成“司法—行政—社會”三元責(zé)任救濟制度途徑,如圖1所示。

圖1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度實現(xiàn)途徑

(一)司法途徑

當(dāng)前,我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的司法途徑主要存在兩方面的問題:一是補償性的環(huán)境民事公益訴訟存在局限性;二是救濟方式過于復(fù)雜。本文對司法途徑的建構(gòu)也將從這兩方面展開。一方面,環(huán)境公益訴訟的中心應(yīng)當(dāng)從救濟已有損失轉(zhuǎn)向預(yù)防損害風(fēng)險;另一方面,要簡化救濟方式,將民事侵權(quán)訴訟和環(huán)境民事公益訴訟有機整合起來。

第一,將環(huán)境民事公益訴訟重心前移。當(dāng)前的環(huán)境民事公益訴訟仍屬于補償性救濟,主要以侵權(quán)損害結(jié)果為救濟對象,關(guān)注的重點在于損害發(fā)生后的損失填補。這與當(dāng)前的環(huán)境民事公益訴訟以《民法典》等私法為主導(dǎo),以民事侵權(quán)損害賠償為主要責(zé)任承擔(dān)方式有關(guān)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害具有潛在性和長期性,對風(fēng)險預(yù)防的忽視會釀成嚴重后果。因此,在發(fā)生需要民事公益訴訟救濟的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件時,應(yīng)當(dāng)將訴訟中心前移,以風(fēng)險預(yù)防為主。具體來說,可以在民事公益訴訟中,提高《土壤污染防治法》等環(huán)境保護單行法的地位,將其優(yōu)先于《民法典》適用。前文在建構(gòu)責(zé)任制度時,已在環(huán)境保護單行法中將違反農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理規(guī)定的行為納入污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范疇,這使得起訴不再需要發(fā)生實際損害結(jié)果,而且優(yōu)先適用公法符合保護社會公共利益的核心價值訴求。由于違反管理規(guī)定的行為被視為污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》,訴訟發(fā)起人還可以申請禁止令,阻止責(zé)任人實施損害行為。

第二,整合民事侵權(quán)訴訟和環(huán)境民事公益訴訟。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十條規(guī)定:“公民、法人和其他組織以人身、財產(chǎn)受到損害為由申請參加訴訟的,告知其另行起訴。”可以看出,通常民事侵權(quán)訴訟和民事公益訴訟是分別起訴和受理的。這種訴訟方式不影響雙方主體主張各自的權(quán)益,而且民事侵權(quán)訴訟的原告可以直接適用民事公益訴訟認定的事實,受償也處于優(yōu)先順位,具有一定的合理性。但是,這種訴訟方式可能會造成效率低下,且排除了受害人的選擇權(quán)利。在引起環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件中,這兩種訴訟方式均屬私法主導(dǎo)下的司法救濟,所針對的也往往是同一污染行為,具備同時進行的可行性。此外,司法實踐也作過嘗試。在朱某、中華環(huán)保聯(lián)合會與某集裝箱公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中,朱某作為居民代表和環(huán)境污染受害者,與中華環(huán)保聯(lián)合會共同作為原告起訴后,無錫中院受理了案件,對原告雙方的訴求作出了合理合法的判決。[29]在兩種訴訟同時存在時,可以將是否同時進行訴訟的權(quán)利交給民事侵權(quán)訴訟的當(dāng)事人,由其自行處置自己的訴權(quán)。

(二)行政途徑

現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度對公法救濟的重視明顯不夠,而目前的公法救濟以行政救濟為基礎(chǔ),要求行政機關(guān)有效履行自身的監(jiān)管義務(wù)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件引起的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任中,行政救濟較為少見,本文建議建構(gòu)兩種途徑:一是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的前置調(diào)查、磋商程序;二是行政調(diào)解程序。

第一,調(diào)查、磋商程序。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度起源于自然資源國家所有權(quán)理論,它結(jié)合了行政和司法的救濟,彌補了既往生態(tài)環(huán)境損害救濟方式的不足,是一項重要的制度創(chuàng)新。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的運行過程中,政府及相關(guān)部門作為權(quán)利行使主體,體現(xiàn)了濃厚的行政色彩,尤其是調(diào)查和磋商階段。出于建立行政控權(quán)法治政府的要求,即便是在訴訟階段,政府一方也不被允許像普通的民事主體一般完全不受監(jiān)督隨意行使意思自治,肆意處置索賠權(quán)。但是,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度中的生態(tài)環(huán)境賠償調(diào)查和磋商制度目前尚未在法律層面完全確立,僅在一些環(huán)境保護單行法中被部分規(guī)定。作為重要的環(huán)境保護單行法,《土壤污染防治法》應(yīng)當(dāng)在其中明確規(guī)定包括調(diào)查和磋商程序的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度,以應(yīng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害威脅。

第二,行政調(diào)解程序。并非所有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件都會造成嚴重后果,部分情況下事件只會造成輕微的環(huán)境污染民事侵權(quán),對民事主體的人身、財產(chǎn)造成損害,而不會對社會公共利益造成傷害。此時,環(huán)境執(zhí)法部門可以對雙方進行行政調(diào)解,用低成本的方式化解矛盾、解決問題。環(huán)境侵權(quán)民事糾紛調(diào)解程序主要出現(xiàn)在環(huán)境單行法中,如《土壤污染防治法》第九十六條規(guī)定,“土壤污染引起的民事糾紛,當(dāng)事人可以向地方人民政府生態(tài)環(huán)境等主管部門申請調(diào)解處理,也可以向人民法院提起訴訟”。在適用行政調(diào)解程序時應(yīng)當(dāng)注意以下幾點:一是執(zhí)行調(diào)解程序的主體為污染的環(huán)境主管部門,這是行政機關(guān)積極進行良性軟干預(yù)的專業(yè)性保障;二是要充分尊重當(dāng)事人的意思自治,不得強行要求其調(diào)解結(jié)案或是調(diào)解前置;三是要準(zhǔn)確識別事件性質(zhì),對可能損害公共利益的轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件,不得就受損的公共利益部分調(diào)解。

(三)社會途徑

一旦出現(xiàn)轉(zhuǎn)基因生物安全事故,往往會造成非常嚴重的損害,責(zé)任人很可能因無力負擔(dān)巨額賠償而直接破產(chǎn),而維權(quán)者則索賠無望。而且對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的追究存在滯后性,損害結(jié)果的延遲出現(xiàn)可能進一步加劇受害者與轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)者地位的不平等。此時,傳統(tǒng)救濟方式難以滿足現(xiàn)實需求,應(yīng)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害視為社會損害,引入社會力量以抵抗風(fēng)險,平衡各方利益。黨的二十大報告提出:“要加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型,完善支持綠色發(fā)展的金融政策和標(biāo)準(zhǔn)體系。”[11]建立責(zé)任社會化的金融保障制度,既是建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的現(xiàn)實需求,也是對黨的二十大精神的有效貫徹。

第一,建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全保險制度。中共中央、國務(wù)院多次明確提出,要推動環(huán)境污染責(zé)任保險發(fā)展,尤其是在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域,要研究建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害后果嚴重、影響范圍廣泛,一般的侵權(quán)者難以負擔(dān)損害責(zé)任。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)這樣的環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域,可以考慮設(shè)置環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)企業(yè),強制其投保,并將投保情況作為資格審批和年檢的前置條件,用以在發(fā)生農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全事件導(dǎo)致土壤生態(tài)環(huán)境污染時,對受害者及時進行賠償。這樣既不會使涉事企業(yè)在損害結(jié)果發(fā)生時直接破產(chǎn),也不會使受害者無法得到救濟,實現(xiàn)雙贏。第二,在土壤污染防治基金中加入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害賠償功能。轉(zhuǎn)基因技術(shù)的安全性目前難以證實,其可能造成的損害具有潛在性和緩慢性,很可能在多年后才會顯現(xiàn)。在危害結(jié)果出現(xiàn)時,很可能當(dāng)初造成損害的企業(yè)已經(jīng)不復(fù)存在,此時就需要由基金來進行賠付,用以清除污染、恢復(fù)原狀、救濟受害者。從《土壤污染防治法》和《土壤污染防治基金管理辦法》的規(guī)定以及各地實踐來看,土壤污染防范基金主要用于農(nóng)用地土壤污染防治和土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人無法認定的土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù),并不具有救濟受害者的功能,這是其一大缺陷。基金的資金來源除了財政預(yù)算和社會資本,還可以考慮對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)企業(yè)征收特殊稅費和對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因從業(yè)者違法行為的罰款。在基金的使用上,除了無人承擔(dān)責(zé)任時可以使用外,還可以考慮在責(zé)任人確實無力承擔(dān)責(zé)任時也由基金兜底賠付。基金應(yīng)當(dāng)市場化運營,以方便民間資本參與。

結(jié)語

現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展,不可避免地帶來了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全威脅。在轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用日益廣泛且危害無法確定的背景下,基于風(fēng)險預(yù)防原則建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度顯得十分重要。本文從必要性和可行性出發(fā),在理論上證成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度,并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度。內(nèi)容的優(yōu)化分為四部分,分別是損害內(nèi)涵和外延的界定、比較法考察、責(zé)任的界定與責(zé)任的限制。責(zé)任的界定是內(nèi)容優(yōu)化的核心:其中損害行為無須具備違法性;損害事實認定可以參考技術(shù)法規(guī);舉證責(zé)任分情況適用倒置,舉證標(biāo)準(zhǔn)達到蓋然性即可;歸責(zé)原則采“二元論”。最后,還要形成“公法—私法”結(jié)合救濟類型的“司法—行政—社會”三元責(zé)任制度途徑。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的外延較為廣泛,囿于文章篇幅和主題,本文僅對其中的兩種責(zé)任進行討論,但不代表其他責(zé)任已經(jīng)完備,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害的責(zé)任還有待進一步深入研究。