財政投資評審風險識別與防控對策

林亞山

(漳州市龍海區財政投資評審中心,福建 漳州 363100)

近年來,隨著政府投資基礎建設步伐的加快,財政投資評審的工作量也隨之加大,各地紛紛在評審工作中引進中介咨詢機構,充分發揮資源整合的優勢。但是部分地區由于人員編制及技術力量限制,采用整體委托中介審核形式開展評審工作,對中介提交的初審結果進行復核的力度非常有限,有的甚至直接使用中介的評審結果,這樣就存在不同程度的各種風險。因此,對財政投資評審風險因素進行分析,探討項目評審風險防控問題尤為重要。

1 財政評審存在風險因素

1．1 資料風險

報審項目原始資料不齊全、簽證資料不規范或意見表達不清甚至失真、重要事項無從考證、竣工圖與現實不相符等,這些均會導致資料真實性、合法性、完整性和時效性等存在風險。例如龍海市錦江大道(三期)堤路工程,根據項目合同工程造價的控制與監管條款中建筑安裝工程費預(結)算編制依據里對材料價格的約定,預算編制期為各子項目開工前一個月,開工前一個月主管部門未發布信息價的,按最新一期信息價;若無相關信息價的,則由材料詢價小組通過市場詢價確定材料單價,詢價的材料不參與下浮。但是該項目送審資料中關于信息價的材料并沒有包含項目材料價格詢價小組的詢價材料;又如龍海市南太武技術產業園區基礎設施項目工程(一期)項目,結算送審資料中部分打樁記錄沒有蓋章、竣工圖部分內容不完整、工期簽證不全,導致審核難度加大,審核時限延長。此外,還存在審核存檔資料管理不到位,檔案丟失或者存檔資料不全的風險。例如程溪鎮第三幼兒園教學樓工程和紫泥鎮516縣道(鎮鎮通)路燈工程,在中介機構年度考核時發現存在項目存檔資料不全的問題。

1．2 人員風險

評審人員工作經驗、專業背景有限,對政府投資項目相關程序不熟悉及對政策調整掌握不及時等,都會造成評審技術風險。例如由增值稅調整產生的評審問題,根據《財政部、稅務總局關于調整增值稅稅率的通知》規定,從2018年5月1日起將原適用稅率11%調整為10%。漳州市沿海大通道(濱海新區港石路段)工程路面工程結算項目,項目開工時間為2018年1月19日,交工驗收時間為2018年6月29日,增值稅稅率調整發生在項目施工過程中,原審核單位未對稅率調整進行相應審核;又如九龍江口整治與紅樹林保護修復工程,初步設計的批復工程概算總投資17727.86萬元,其中建安投資12683.61萬元(建筑工程投資11670.66萬元、信息化與自動化設備及安裝工程12.95萬元、牡蠣殼加工廠專項投資1000.00萬元)。牡蠣殼加工廠送審預算1400萬元,審核人員沒有及時發現該子項目超概問題。此外,評審人員工作責任心、自律意識不夠,或為人情所困,或為利益所驅,也可能存在對審核成果把關不嚴、出具不實審核成果等職業道德風險［1］。

1．3 管理風險

委托評審中介機構管理混亂或者管理模式不合理等,可能導致項目審核不能及時完成、審核成果質量不高［2］。例如龍海市南太武技術產業園區基礎設施項目(一期)項目,在項目復核中發現原審核人員未考慮路基工程余方利用問題,且部分材料沒有詢價記錄;又如個別中介機構內部管理不善,導致一個年度內出現兩個或三個項目超過委托評審時效,這超過了年度允許超時的項目個數。此外,財政評審管理部門制度不完善,會導致項目評審跟蹤管理有盲區、審核口徑不一致等。例如龍海市南太武濱海新城基礎設施一期工程(啟動區)PPP項目 ,包含市政道路、水利設施、綠化工程等7個子項目,由于項目評審時間問題,分別委托不同中介機構對預算進行審核,但是對材料價格采用的一致性未充分重視,初審時出現了同區域、同月份的部分材料價格相差較大的問題。

1．4 社會風險

評審工作任務與人員配置不相適應引起的評審任務拖延甚至積壓,對評審相關規定不了解或審核人員對評審過程中存在問題沒有進行良好的溝通,都有可能引起相關單位或者人員的不滿或誤解,從而產生社會風險。經梳理,截至2022年底,漳州市龍海區財政投資評審中心共有36個項目未審結,其主要原因是項目建設單位資料補充提供或者意見反饋時間長、項目相關管理人員變動大及項目存在的問題不能及時解決等,導致項目評審難以正常推進,久拖不決。例如月港海鮮夜市工程,該工程屬于臨時建筑,合同約定安全文明施工費根據業主與監理現場檢查結果撥付,但是審核人員沒看清合同約定,以沒有提供安全監督部門安全文明施工認定結果為由,核減安全文明施工費,引起爭議。

1．5 其他風險

對于某些項目,還要考慮其特有的風險因素。一是個別項目的工程推進對審核時限要求過緊,可能帶來評審風險。例如龍海市水系連通及農村水系綜合整治項目,項目涉及5個鄉鎮,建設內容有河岸生態改造與修復工程、清淤疏浚工程、涵閘改造工程、截污控污及生態修復工程等,因為上級考核倒排工期,過多壓縮預算審核時間,導致預算審核成果存在樁基漏算造價較多的問題。二是個別項目前期工作不到位,導致初步設計及概算內容缺漏、估算不足等,給設計變更和投資控制留下隱患,評審風險相應增加。例如龍海市四館一中心項目,在批復概算中綠化工程、管線、電纜、防雷等按面積估算,而預算按施工圖紙計算工程量,預算造價遠遠超出了相應概算。三是個別項目建設程序的不規范也不同程度地增加了評審風險。例如龍海市鄉鎮污水工程,概算批準后招標,未嚴格執行相關建設程序,存在合同約定的材料信息價采用與實際情況不匹配等問題。

2 防控評審風險的對策

2．1 內部管理

2．1．1 明確評審范圍,減輕評審壓力

《財政投資評審管理規定》只明確了評審的范圍,未對送審項目金額進行限定,這導致大到上億元,小到幾百萬元的項目均要送財政投資評審。部分地區存在重點項目、大型項目數量多,對評審時限的要求緊的情況,加上金額小的項目多,評審工作量大,評審效益不明顯。對此,應進一步規定評審范圍,如公開招標限額以下項目可以由項目主管部門自審或者委托審核,審查結果作為財政安排預算、核撥款項的依據之一。

2．1．2 明確崗位分工,強化責任意識

合理的分工能提高效率,明確職責。應制定詳細的評審人員管理辦法,分清機構內部的分工和個人崗位責任,規范運作程序,各司其職,保證機構運行順暢。通過制定復核、會商、現場踏勘等制度,加強跟蹤監管,讓業務流程在執行過程中職責明確,使權力得以制衡。

2．1．3 加強流程管理,理清項目情況

針對評審過程中出現的缺件資料補充不及時、個別材料提供不規范或不完整引起的審核時限延長等問題,應加強流程管理,對項目業主補充缺件資料及中介機構領取情況、評審關鍵時點等進行記錄,并將該記錄作為對委托評審中介機構日?？己说囊罁４送?,還可推廣使用財政評審管理系統,加強財政評審數字化建設。

2．1．4 加強業務學習,提高技術水平

建立定期學習、專題案例討論、專題調研等制度,系統學習評審相關法律法規,及時更新計價規范等相關業務知識,對評審過程出現的典型案例及時進行分析總結,并進行課題調研;通過各種途徑拓寬評審人員的工作思路,不斷提高評審人員掌握和運用新政策的能力;加強廉政建設,牢固樹立廉潔自律意識,保持評審隊伍的純潔性。

2．1．5 加強會商制度,解決評審難題

進一步完善評審會商制度,將評審過程中中介機構反映的一些有爭議問題交由內部會商研究確定,針對個別疑難雜癥,通過聘請專家從法律、行業進行多角度分析,并根據專家意見作出評審結論。同時,進一步完善爭議解決機制,拓寬爭議解決路徑,降低評審風險。

2．1．6 形成工作機制,清理積壓項目

切實解決好項目評審中存在的問題,提高評審效率,服務好項目建設。把積壓評審項目清理作為一項重點工作,進行常態化清理。對缺乏部分審核資料的項目,主動函告項目建設單位,督促及時補充資料;對問題爭議較多的項目,組織項目建設單位、施工單位及審核人員進行現場核對;對確實無法推進的項目,經項目建設單位確認后做退件處理;對合同約定以財審結果為結算依據,施工單位未在規定時間提出反饋意見的項目,按審核意見辦理。

2．2 外部管理

一是通過評審管理制度上墻、政府投資項目預決(結)算送審告知書等,明確告知項目業主須對報審材料真實性、完整性、合法性負責,強調對審核過程反饋意見和補充資料進行響應的相關程序和時限要求等。同時,做好審核相關問題的溝通和解釋工作,及時消除工作誤解。

二是進一步提高結算編制質量,減低評審質量風險?？梢越Y合地方情況進行規定,對承包人編制的結算造價,經審核機構審核后,若核減率超過限定標準,則按質量低劣處理,并將不良行為記入信用檔案,其審核費用由承包人承擔,直接從結算工程款中扣除。

三是通過重視中介機構的選擇,完善相關監管措施,保證評審質量,減低評審風險。中介機構可制定政府投資項目對外委托評審及付費管理辦法,加強準入管理和日常管理。科學制定采購需求,通過政府采購擇優選擇助審機構,補充財政評審力量;從審核質量、時限、廉政要求等方面進一步完善委托協議,為了保證評審質量,可以實施評審質量保證金制度;從日?？己?、質量稽核及檔案管理等方面制定《中介機構考核制度》,考評結果作為支付評審項目服務費的主要依據,也作為評審項目分配的依據;建立審核成果出錯情況通報機制,對中介機構在評審過程中出現的錯誤進行定期通報;制定政府投資項目評審操作手冊,系統介紹評審相關規定,對項目評審關鍵環節作出相應要求,提高中介機構評、審結合能力。

四是定期與發改、住建、審計等相關職能部門溝通,就項目審批、項目建設、竣工驗收等情況交流意見,解決評審過程遇到相關問題;聯合相關職能部門研究制定相關配套制度及政府投資項目建設示范文本。

五是定期向相關上級部門報送重點建設項目評審工作情況、評審工作簡報等,匯報評審動態,對重點項目評審情況及時反饋,爭取上級相關部門的理解和支持,創造良好評審工作環境。

3 結束語

為了確保財政資金安全、規范、有效地使用,必須嚴格控制和防范財政投資評審工作的風險。只要不斷探索、不斷完善工作機制,財政投資評審工作一定會在加強和改進財政支出監控方面取得更大的成效。