宜居宜業和美鄉村建設：理論框架、發展現狀與政策建議

■吳碧波 吳壽平

黨的二十大報告提出，“統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村”［1］，體現了中國鄉村建設思路的發展變化和更高要求，同時也為中國鄉村建設指明了方向。在此背景下，宜居宜業和美鄉村建設受到社會各界的關注。

一、文獻綜述

學術界圍繞鄉村價值、鄉村轉型、鄉村路徑、鄉村治理及其之間相互關系展開多領域多層次研究。隨著全球化、工業化與城鎮化的加快推進，農業農村現代化的“前提條件”已然發生改變。鄉村要素的不同組合呈現不同的功能類型和功能強度，又進一步提升了鄉村經濟、社會和生態服務能力。20 世紀90 年代后，鄉村主體的多元化和生態環境的可持續發展更加激發鄉村地域的多功能分化[2]。以生產高效、生活宜居、生態適宜為目標導向，優化重組鄉村內外發展要素，驅動多主體、多空間、多功能的鄉村轉型成為必然[3]。城鄉融合是實現鄉村發展轉型的重要路徑與基本邏輯。鄉村不是被現代化所拋棄的“傳統”部分的代表，而是在發展中實現轉型[4]。同時，鄉村地域面臨著發展受限、人口流失、空間凋敝、功能失衡等鄉村衰退困境[5]。“怎樣建設鄉村”由此成為一個必須回答的時代命題。本文在分析建設宜居宜業和美鄉村的理論框架、現狀和重點任務的基礎上，從多角度提出建設宜居宜業和美鄉村的政策建議，以期為推動鄉村建設提供參考。

二、宜居宜業和美鄉村建設的理論框架

鄉村格局演化及地域特征研究包含經濟學、社會學、地理學、歷史學、人類學和生態學等多學科的內容，鄉村的社會經濟發展和地域功能表征不斷異化重構[6]。鄉村地域系統是由人文、經濟、資源和環境相互作用共同構成的，是具有一定結構、功能和區際聯系的空間體系[7]。鄉村從單一的生產功能逐漸轉化為多種復合功能，其中生產空間中的物質產品向社會財富轉化，生活空間的休閑、教育、醫療等資源對提升居民生活水平具有推動作用，生態空間為居民提供生態服務、滿足居民用地需求和保障居民基本生產生活。

鄉村振興離不開新型城鎮化的拉動，因而宜居宜業和美鄉村建設涉及“宜居”“宜業”“和美”及“城鄉融合”四個方面的內容（見圖1）。

（一）宜居宜業和美鄉村建設的相關理論

鄉村建設具有經濟、社會、生態等多重屬性，涉及不同尺度、多個維度與眾多主體，需要跨學科綜合分析。從經濟學角度來看，鄉村地域開展物質生產活動以滿足發展需要，主要包括糧食生產功能和產業經濟發展功能，即“生產什么”“如何生產”“為誰生產”。發展經濟學、產業經濟學、制度經濟學等諸多學科的內容對當前農業農村政策的研究和制定均具有參考性。從社會學角度來看，研究人類群體與社會行為，與鄉村社會的生產、分配、交換、消費等環節緊密相連，要在綜合考慮鄉村的地理環境、社會結構、社會文化等方面的基礎上，研究鄉村社會的結構和關系。從地理學角度來看，以農業區位論、工業區位論、中心地理論等為代表的區位理論，是推動農業專業化生產、優化鄉村產業空間布局的重要依據。鄉村發展研究經歷了從外生式鄉村理論、內源式鄉村理論到綜合式鄉村理論的演進過程，同時推動了研究視角從“人—地”關系視角轉向“人—人”關系視角[8]。從生態學角度來看，人與自然和諧共生的現代化是在社會主義生態文明和社會主義現代化國家建設的語境中提出的，充分體現了對西方以工業化為基礎的現代化模式的深刻反思。

（二）宜居宜業和美鄉村建設的內涵

宜居宜業和美鄉村建設的內涵是逐步演進的，宜居宜業和美鄉村建設是我們黨在以往美麗鄉村建設的基礎上，面向新發展階段作出的新部署，具有鮮明的中國特色。

筆者認為，在內涵方面，“宜居”“宜業”“和美”三個要素環環相扣、統籌協調、相互支撐。一是“宜居”重塑形態。鄉村建設中要注重山水林田湖草沙的綜合整治與傳統村落、民族村寨、傳統建筑等的保護相結合。水、電、道路、燃氣、住房、通信等硬件設施是基礎，與農民生產生活密切相關。通過塑造鄉村“宜居”的自然風貌，增強鄉村生活的舒適度和吸引力。二是“宜業”壯大主體。通過鄉村建設帶動新型農業經營主體和農村集體經濟經營規模擴大，提高產業層次，讓新鄉賢、青年人下鄉有新的創業平臺，讓農村勞動力實現充分就業，有利于盤活鄉村資源、活躍鄉村經濟。三是“和美”鑄造靈魂。鄉村建設不僅要重視硬件設施建設，也要重視精神文明建設。

（三）宜居宜業和美鄉村建設的影響因素

鄉村建設是資源稟賦、制度政策和社會文化等多方面因素綜合作用的結果。首先，資源稟賦是鄉村建設的重要條件。較好的區位條件和資源條件是經濟社會發展的重要支撐，資源稟賦在一定程度上影響鄉村的居住條件、醫療保健、交通通信和教育文化娛樂等發展水平。其次，制度因素是鄉村建設的主要影響因素之一。制度體系的建設在很大程度上影響鄉村治理效能和水平，優化農村生產生活方式離不開制度推動，尤其是政策因素是推動鄉村建設的關鍵動力之一。最后，文化融合是鄉村建設的軟力量。營造濃厚的鄉村文化氛圍和開放、包容、和睦的社會環境，有利于提升農民的幸福感，從而推動宜居宜業和美鄉村建設。

（四）宜居宜業和美鄉村建設的基本要求

鄉村建設應多考慮農民的實際需求，合理確定村莊布局和發展方向，旨在回應億萬農民對美好生活的追求和期盼，把農民對美好生活的向往變成看得見、摸得著的現實。一是以鄉村生活水平達到現代文明生活水平為主要目標。通過加強鄉村基礎設施建設、優化人居環境、完善鄉村治理體系等方式，讓農民就地過上現代文明生活。以讓農民幸福為出發點，以滿足農民的物質需求和精神需求為落腳點，號召農村的年輕勞動力積極參與鄉村建設，帶動更多農民勤勞致富，持續激發鄉村發展的內生動力。二是以突出傳統鄉村風貌為重點。鄉村建設應立足鄉村地域特征，統籌考慮產業發展、人口布局、公共服務、土地利用、生態保護等因素，促進傳統鄉土文化與現代文明融合發展，同時，結合鄉村風貌，科學合理規劃農村生產、生活的空間布局和設施建設[8]。三是統籌推進和分區施策。鄉村建設應注重堅持頂層設計和統籌推進，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興，形成上下聯動、分級建設的良好局面。科學把握農業農村發展的差異性及不同區域鄉村的差異性，形成各具特色優勢的鄉村發展新格局。四是循序漸進和注重發展質量。鄉村建設是一個長期過程，有序推進宜居宜業和美鄉村建設，要在鄉村建設歷史實踐中不斷總結經驗、開拓創新。隨著新型城鎮化和數字鄉村的發展，鄉村建設也迎來更多機遇。

三、宜居宜業和美鄉村建設的現狀分析

（一）宜居宜業和美鄉村建設的主要成效

近年來，中國鄉村建設步伐不斷加快，鄉村經濟保持平穩健康運行。農民收入水平逐步提高，恩格爾系數不斷減小，農民對生活的需求逐漸從滿足生存需要向追求舒適型生活轉變，對居住環境的需求逐漸從“住有所居”向“住有宜居”轉變。城鄉融合與區域協調發展共同推進，使鄉村生產生活條件逐漸改善，鄉村產業轉型邁出積極步伐，鄉村產業改舊育新步伐加快。鄉村基本型消費比例不斷下降，鄉村子女的教育投資逐漸增大，基層醫療衛生服務能力整體提升，基本養老服務體系建設扎實推進。

（二）宜居宜業和美鄉村建設面臨的問題及原因

中國鄉村居民收入水平不斷提高、居住環境不斷改善，但整體發展水平相對較低且不均衡，城鄉差距、地區差距和群體差距仍然存在。生態保護與產業發展的矛盾仍然存在，產業結構調整與經濟增長之間的矛盾仍未完全解決。不少鄉村綠色農產品品牌效應不強，深加工不足，對消費者的吸引力不強。鄉村產業結構不合理與就業結構性矛盾突出，與城市教育事業發展相比仍有差距，文化娛樂事業發展落后，文化建設隊伍人才相對匱乏。

鄉村建設面臨問題的主要原因涉及多方面，包括以下方面：土地規模化、集約化程度不高，粗放式農耕仍然存在；綠色、有機及生態農業發展不足，農畜產品專業化、規范化、標準化程度不高，產業融合拓展及農業產業化進程緩慢[9]；農民在醫療、就業、養老等方面的抗風險能力較城市居民而言相對較低；鄉村地區尤其是欠發達地區鄉村財政和金融政策與發達地區有較大差距，金融產品品種比較單一，金融支撐經濟能力不足。

四、宜居宜業和美鄉村建設的重點任務

鄉村發展嵌入國家戰略和地方政策等不同尺度的制度環境中，不同層級治理間存在潛在沖突和不穩定的可能性增加，鄉村主體性的回歸需以“宜居”“宜業”“和美”為抓手，并著力推動城鄉融合。

（一）宜居：優化鄉村景觀的營建模式

基礎設施和公共服務是鄉村建設的重要內容，也是現階段鄉村建設水平的最直觀體現。一是加強鄉村規劃建設。合理確定鄉村布局和建設邊界，統籌推進鄉村基礎設施和公共服務布局，避免大拆大建造成的資源浪費，應根據不同鄉村的發展現狀、資源稟賦等條件分類推進[10]。同時，加強縣域城鄉規劃建設統籌，梯度配置縣域鄉村公共資源。二是強化基礎設施建設。繼續把公共基礎設施建設的重點放在鄉村，著力推進公共基礎設施往自然村（組）覆蓋、往戶延伸，不斷縮小城鄉之間公共基礎設施的發展差距。三是提高公共服務便民性。聚焦教育、醫療、養老等基礎性、兜底性、普惠性公共服務事項，擴大鄉村基本公共服務覆蓋面，制定村級公共服務事項清單及代辦政務服務事項清單。四是改善人居環境。持續開展鄉村清潔行動，建立有制度、有標準、有隊伍、有監督的人居環境管護機制，共同維護“宜居”的鄉村環境，保護鄉村生態。

（二）宜業：促進小農戶與現代農業的有效銜接

只有鄉村產業興旺起來，農村才有活力、有人氣、有奔頭。要依托農業農村特色資源，挖掘鄉村多元價值，帶動農民就地就近就業創業，提升鄉村產業市場競爭力和抗風險能力。一是促進產業融合發展，著力推動農業產業結構優化和農業產業鏈延伸，推動農產品深加工。同時，培育并發展家庭農場、農民專業合作社，形成家庭經營與現代農業有機結合、相互促進、共同發展的新局面，并通過產業發展形成長效的防返貧與就業增收機制。二是強化利益共享機制，建立鄉村幫扶帶動機制和鄉村資源資產共享機制，探索村集體經濟的發展思路與路徑，積極發展集體經濟與市場經濟。三是注重農產品的質量安全，增強農產品品牌效應。重視提升農業科技創新水平，發揮新型農業經營主體在科技推廣、市場開拓等方面的高效作用。推動農業向條件好、有優勢的地區集中，推動現代農業向規模化、良種化、標準化、專業化方向發展，推動建立完備的產地環境監測和產品質量監測體系，切實提升綠色、有機、特色、安全、優質農產品供給水平。

（三）和美：完善鄉村社會治理功能

鄉村的在地性承載著獨具魅力的鄉土文化，地域性文化作為鄉村發展的根和魂，是鄉村資源要素開發的重點。中華傳統文化源遠流長，農耕文化更是地區交流融合、生生不息[11]。中國自古以來崇尚“和”的理念，和美鄉村是對鄉村建設內涵和目標的進一步豐富。當前，農村公共文化服務體系不斷健全，未來應進一步健全鄉村治理體系，用好傳統治理資源和現代治理手段，營造鄉村良好的文化氛圍，塑造鄉村文明新風尚[12]。一是促進鄉村治理。將文化建設融入制度建設中，營造和諧安定的鄉村氛圍。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，推進更高水平的平安法治鄉村建設。二是主體能力培育。鼓勵政府、社會組織、企業、村集體、新鄉賢、農民等多元主體參與鄉村建設，營造多元主體和諧氛圍[13]。三是強化鄉風文明建設。引進更符合農村居民需求的文化惠民項目，加強對農耕文化、傳統村落的保護、利用與傳承。弘揚和踐行社會主義核心價值觀，發揮村規民約、家庭家教家風的約束作用，持續推進營造和美的鄉村氛圍[14]。

（四）城鄉融合：建設城鄉生命共同體

城鄉融合發展取得重大進展，城鄉居民收入與生活差距持續縮小，各地在推進城鄉融合發展方面進行了積極探索，但仍存在城鄉公共服務質量差距、農民市民化質量不高、城鄉居民收入差距缺乏內生動力等障礙和壁壘，僅僅依靠鄉村社會內生力量難以實現鄉村振興，在融合城市資源基礎上的城鄉耦合雙贏的內涵式發展成為城鄉共同富裕的路徑選擇。將鄉村傳統的宗族文化、社會組織、公序良俗、村規民約、新鄉賢等“內源性資源”嵌入鄉村治理體制運行邏輯中，注重與資本、技術、文化等“外生性資源”的結合[15]；破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，推進城鄉要素配置合理化；統籌推進鄉村建設和城鎮化建設，發揮縣城連接城市、服務鄉村的作用。

五、宜居宜業和美鄉村建設的政策建議

在鄉村振興背景下，建設宜居宜業和美鄉村是系統性、綜合性工程，需要多元主體參與，“分類推進”與“適度集中”亦是鄉村建設的重要遵循規律。

（一）促進制度創新

一是完善社會保障法律法規和農民工城市落戶政策，促進農業剩余勞動力自由向城市轉移。尊重農民土地產權主體的地位，逐步打通經濟要素城鄉之間流通渠道。二是完善與《中華人民共和國鄉村振興促進法》配套的實施細則，進一步改革財政支農的體制機制，確保農業發展資金穩步增長。三是建立統籌推進宜居宜業和美鄉村的協作機制，加強各主體之間的溝通、協作和交流。四是繼續深化社會保障制度改革，完善政府主導、企業參與、居民互助的醫療救助制度。

（二）優化空間重構

一是在鄉村的多樣性、復雜性及獨特性的基礎上，針對不同空間類型的鄉村地域，建立起村莊產業空間的分類整合機制。二是以“適度集中”的理念推動有序整治，鼓勵分散、零碎、低效、粗放的中小企業以園區集中生產的方式實現轉型升級，實現產業聯動效應。將農民手中零碎或閑置的農業用地進行流轉集中，將農民從效益低下的小農生產方式中解放出來。三是統籌區域差異化協調發展，進一步發揮生態優勢、農牧業優勢，加快新型城鎮化和新型工業化步伐。提升地區協同發展能力和產業集聚集約發展水平，打造現代農業示范引領區。

（三）增強數字技術

一是推進“硬件設施”和“軟件平臺”的建設，注意避免數字平臺重復建設造成的資源浪費，同時防范數字風險。二是明確數字鄉村的應用場景，搭建農業產銷信息服務平臺，利用互聯網對農民進行遠程指導和技術培訓，幫助家庭農場建立發展目標、創立特色品牌，開展農業認證、品牌追溯，從而實現標準化生產。

（四）提升勞動力素質

一是鼓勵和支持大學生、農業技術人員返鄉助農和返鄉創業，將新知識、新技術運用到農業上來。積極培養和引進高素質人才建設鄉村，發揮新鄉賢的帶動作用。二是在農業產業發展、就業服務、生活補助等方面加大政策支持力度，實施產業帶動就業、創業帶動就業工程。改變已有經營者的固化思維模式，分層次、分階段對農民進行理論與實踐相結合的培訓，讓農民掌握科學的種植、養殖方法。三是發揮強有力的產業發展支點作用，為更多農戶提供發展機會，擴展農民生計空間。

（五）優化服務體系

一是厘清家庭農牧場的土地所有權、經營權和承包權，建立健全土地流轉機制，完善土地流轉的服務體系。建立健全新型農村社會保障體系，充分保障離鄉農民的各項基本權益，緩解農民對土地的依賴情感。二是降低農村金融市場的準入門檻，完善農村金融服務網絡，形成多元化的農村金融體系，推出更多免抵押、免擔保、低利率、可持續的普惠金融產品。加強信貸服務的支持，設立扶持家庭農場的專項補貼，強化農業保險制度建設。三是建立生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制，形成社會共建、鄉村參與的生態治理模式。引進國際先進的管理理念和工作經驗，開展農業關鍵技術的研究應用與推廣。