新發展理念下民生型城鎮化高質量發展路徑研究

賈林娟

（安徽開放大學，安徽 合肥 230022）

改革開放以來，我國城鎮化水平不斷提升，城鎮化建設取得了巨大成就。但城鎮產業和城鎮人口的快速集聚、城市單體規模的“攤大餅”式擴張，一方面導致城市出現交通擁堵、環境惡化、資源短缺、就業困難等日益嚴重的“城市病”，另一方面也導致了以“三留”（留守兒童、留守婦女、留守老人）和“三空”（耕地空置、鄉村空巢、產業空心）為主要表現的“鄉村病”?！俺鞘胁　迸c“農村病”雙重困擾的普遍存在，影響了我國城鎮化的持續健康發展。黨的十九大報告提出了“高質量發展”理念；黨的二十大報告強調，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務[1]。因此，推進城鎮化轉型升級，推動城鎮化高質量發展是從根本上破解“城市病”和“農村病”，實現城鎮化可持續發展的必然選擇。

黨的二十大報告指出，必須堅持在發展中保障和改善民生。民生是人民幸福的基礎，也是社會和諧的根本。增進民生福祉，提高人民生活品質，體現了習近平新時代中國特色社會主義思想的根本立場——始終堅持以人民為中心。在民生問題備受關注的新時代背景下，走民生型城鎮化道路，深入貫徹新發展理念，轉變城鎮化發展模式，提升城鎮化質量，推動城鎮化由數量規模擴張向質量內涵提升轉變，由片面強調經濟增長向經濟社會協調發展轉變，全面推進鄉村振興，實現城鄉融合發展。

1 民生型城鎮化高質量發展的內涵

城鎮化既是經濟發展的必然結果，又是實現中國式現代化的必由之路，也是新時代推動中國經濟高質量發展的重要動力。新時代的高質量發展對民生型城鎮化提出了更高要求，作為一種全新的城鎮化理念，民生型城鎮化以“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念為引領，以保障和改善民生為根本目的，根植民生理念，著眼于滿足民生需求。在城鎮化進程中，始終堅持以人為本，切實關注民生、保障民生、改善民生，補齊民生短板。新發展理念下的民生型城鎮化高質量發展主要包含了以下幾個方面的內容。

1.1 民生型城鎮化是以創新為動力的城鎮化

創新是引領發展的第一動力。民生型城鎮化作為一種新的城鎮化發展模式，以改革創新為根本動力，在創新發展中不斷提升城鎮化質量。新時代的民生型城鎮化始終堅持創新在城鎮化建設全局中的核心地位，堅持科技自立自強，為城鎮化高質量發展提供戰略支撐。民生型城鎮化以創新為引領，轉變城鎮化發展方式，通過創新驅動產業結構轉型升級，優化城鎮化空間格局和產業布局，釋放改革紅利，創新優化城鎮化體制機制，促進城鎮社會管理服務精細化，推動社會全面進步，走出一條城鄉協調發展、城鄉共同繁榮，與新型工業化相呼應的民生型城鎮化道路。

1.2 民生型城鎮化是以協調促平衡的城鎮化

城鎮化不是簡單的人口由農村向城市轉移，而是涉及到城鄉居民權益、生產要素流動、城鎮空間分布、產城關系等多方面的均衡，尤其是區域協調發展和城鄉差距問題不容忽視。民生型城鎮化以多元均衡協調的視角為出發點，以人的城鎮化為核心，重協調、促平衡，著力提高城鎮化發展的協調性和平衡性，堅持區域協調發展、城鄉協調發展、物質文明和精神文明協調發展，在協調發展中統籌好經濟需要、社會需要、生態需要和安全需要，拓寬城市發展空間，優化城鎮化空間格局，促進大城市與中小城市、城鎮與鄉村均衡協調發展。

1.3 民生型城鎮化是以綠色發展為前提的城鎮化

綠色發展主要解決的是人與自然的和諧共生問題。傳統城鎮化以經濟建設為中心，以物質資本的大量消耗為驅動力，導致環境污染問題突出，生態環境質量嚴重下降。在資源環境約束與生態環境壓力增加的現實條件下，民生型城鎮化秉承“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，以加強生態文明建設為基底，將綠色發展理念融入城鎮化的全領域、全過程，著力推進綠色發展、循環發展和低碳發展，節約高效利用土地資源、水資源、能源和礦產資源等，致力于建設集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮。民生型城鎮化不僅注重拓展城鎮化的綠色發展內涵，通過多種途徑展現城鎮化低消耗、低排放、和諧健康的綠色特征，同時還兼顧城鎮的集群化、現代化，有效提升了城鎮化綠色發展的質量和水平。

1.4 民生型城鎮化是以開放促發展的城鎮化

改革開放是為了進一步解放和發展社會生產力，實現社會主義現代化。開放發展、釋放全要素生產力、加強對外互聯互通能夠有效推進城鎮化轉型。改革開放以來，我國積極參與全球國際分工，充分利用自身優勢，吸收利用國外資金和先進技術，吸取西方國家城鎮化發展的經驗教訓，結合我國城鎮化發展實際，通過沿海城市率先開放，到全國城市的全方位開放，再到城市全方位的雙向開放，實現了城鎮化的跨越式發展。民生型城鎮化通過市場化改革，提高城鄉要素資源配置效率，通過建立城市與城市、城市與村鎮一體推進的互動開放的城鎮化形態，實現城鎮化的“聚化效應”和“擴散效應”的有機統一，促進城際之間的合理分工，實現城市與農村的雙向互動。

1.5 民生型城鎮化是以共享促公平的城鎮化

城鎮化是資源再分配和多方面社會利益關系調整的過程。在大規模的城鎮化過程中，隨著市場經濟的發展、產業結構調整的深入推進，各種利益交織碰撞，出現了一系列問題，背離了城鎮化以人為本的要求。城鎮化的出發點和落腳點都應當以人為核心，民生型城鎮化深入貫徹公平性、均衡性、全面性的包容性理念，堅持以人為本，把人作為城鎮化的主體，將人的城鎮化和人的全面發展作為城鎮化的首要任務。民生型城鎮化還注重居民收入分配和公共服務產品供給的公平性，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，使城鎮化發展成果更多更公平地惠及廣大人民，實現全民共享的高質量城鎮化。

2 新發展理念下民生型城鎮化高質量發展面臨的主要困境

黨的十八大以來，“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念已深入人心，以新發展理念引領民生型城鎮化的高質量發展[2]，已成為新時代我國高質量發展的重要組成部分。目前我國民生型城鎮化高質量發展已取得一系列階段性成果，但同時還面臨城鄉差距較大、城鄉二元結構矛盾、資源環境約束等現實困境。

2.1 人口向大城市集聚，城鄉差距和區域失衡問題突出

城鎮化在一定程度上是農村人口不斷向城鎮轉移，勞動力從第一產業向第二、第三產業聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的過程。在城鎮化進程中，大城市因區位和要素稟賦優勢，吸引大量農村勞動力涌入，產生人口集聚效應。但農村要素單向流入城市的局面，一方面造成農村大量土地閑置荒廢，農業發展 “后繼無人”，另一方面導致城鄉居民收入、教育資源、醫療資源、消費水平、公共投入和就業等方面的差距進一步擴大，其中，城鄉收入差距的擴大會直接導致城鄉消費水平和消費觀念差距進一步拉大[3]。另外，隨著人口向大城市集聚，國家在基礎設施和公共服務方面的投資會傾向于大城市，優質教育資源、醫療資源、文化資源和就業機會向大城市集中，而隨著農村人口的持續減少，我國一些農村地區出現了農村空心化、農業邊緣化和農民老齡化等新問題，導致城鄉失衡問題更加嚴重，這些都背離了民生型城鎮化高質量發展的目標訴求。

長期以來，受地理條件、要素資源稟賦、區域經濟發展水平的影響，我國城鎮化空間分部總體呈現東、中、西梯度遞減格局，區域城鎮化發展不平衡。東部經濟發達地區形成了以長三角、珠三角、京津冀為代表的三大都市圈，其經濟發展水平和城鎮化水平都高于中西部地區。2021年我國城鎮化率為64.7%，東、中、西部的城鎮化率為分別為72.2%、62.4%和57.1%。其中，東部地區的上海、北京、天津三大直轄市的城鎮化率超過80%，廣東、江蘇、浙江三省的城鎮化率也突破了70%，而中西部地區的河南、安徽、湖南、四川、廣西、云南等10個省份的城鎮化率還不到60%，低于全國平均水平[4]。因此，我國中西部地區的城鎮化發展還不充分，仍有較大提升空間。

2.2 戶籍和土地制度不合理，城鄉二元結構矛盾仍存在

我國長期實行嚴格的城鄉二元戶籍管理制度，導致城鎮化過程中出現一系列問題。2021年全國人口141175萬人，其中，城鎮常住人口91425萬人，鄉村常住人口49835萬人，城鎮化率為64.7%，但戶籍人口城鎮化率只有46.7%[5]，存在人口城鎮化水平虛高現象。這種戶籍人口的城鎮化將那些長期在城市工作和生活，但卻未獲得城鎮戶籍的農民工排除在外。雖然他們為城市發展和建設作出了很大貢獻，卻無法享受到與城鎮戶籍人口同等的就業、住房、醫療、教育、社保等服務，無法真正融入城市。

由于土地制度設計不合理，在我國城鎮化過程中出現了城鄉土地資源“一邊閑置、雙向緊缺”的局面，即農村居住人口持續減少，大量宅基地閑置，而城鎮建設用地和農村集體經營性建設用地緊缺。

2.3 生態環境壓力加大，資源短缺問題突出

民生型城鎮化是資源節約型、環境友好型的城鎮化，但目前我國城鎮化還面臨較大的資源環境壓力。

第一，能源消耗急劇增加。能源是國民經濟和社會發展的重要基礎，與人們生產生活密不可分。工業化是城鎮化的基本動力，城鎮化發展離不開工業支撐，隨著我國工業化的快速推進，能源需求高速增長，但優質能源供應相對不足，能源短缺問題日益嚴峻；城鎮化的快速發展導致能源需求急劇增加，城鎮化過程中大規模的基礎設施、公共服務設施和住房建設，需要使用大量高能耗、高污染建材；隨著人民生活水平的不斷提高，城鎮居民生活能源消費和交通能源需求日益增長。工業生產、城鎮建設和居民生活消耗的大量能源產生大量二氧化碳排放，給我國“雙碳”目標的實現帶來巨大挑戰。

第二，資源浪費現象依舊存在。我國城鎮化過程中的資源浪費主要表現在土地資源和水資源兩個方面。一方面，增長導向型城鎮化實現了我國城鎮規模的快速擴張和城鎮面貌的巨大轉變，但一定程度上存在土地的粗放利用，造成了土地資源的巨大浪費，威脅18億畝耕地紅線。城鎮土地資源不能高效利用，導致我國人均耕地資源不斷減少，人均耕地面積只有1.4畝，不到世界平均水平的40%，耕地后備資源不足，“人地”矛盾日益突出。另一方面，隨著工業化發展和城鎮人口增加，水資源需求量與日俱增。我國水資源地區分布不均，水資源開發利用存在較大提升空間；由于節約用水意識，在農業灌溉、工業生產和日常生活等重點領域，水資源集約節約利用水平偏低，水資源浪費嚴重，導致我國水資源短缺形勢愈發嚴峻。

第三，環境污染問題亟待解決。隨著城鎮經濟的快速發展和人口集聚，工業生產和居民生活產生的各種廢棄物遠遠超出了環境承載力，帶來環境污染問題。一是水污染。隨著城鎮人口的持續增加和工業化發展，城市生活污水和工業廢水排放量逐年增長。據國家統計局數據，2020年我國城市污水排放已達到571.4億立方米，2021年工業廢水排放總量758.5億噸[6]。二是固體廢棄物污染。生活垃圾、工業垃圾和建筑垃圾已成為生態環境污染的重要因素，對這些垃圾處理不當，會對土壤、大氣、水和環境衛生產生不利影響。

3 新發展理念下民生型城鎮化高質量發展的優化路徑

推動以保障和改善民生為根本目的的民生型城鎮化，以新發展理念為引領，實現民生型城鎮化的高質量發展。民生型城鎮化是一項復雜的系統工程，涉及到經濟、社會、生態、環境等經濟發展的多個方面。因此，要完整、準確、科學、全面貫徹落實新發展理念，聚焦短板弱項，突出民生需求，持續優化民生型城鎮化高質量發展的路徑。

3.1 以創新為驅動，加快科技、管理和制度創新

創新始終是城市發展的不竭動力，民生型城鎮化高質量發展的重點和難點都在于創新。改革開放以來，我國高度重視創新在經濟社會發展中的作用，將創新作為民生型城鎮化深入推進的主要動力。以創新為引領，我國城鎮化戶籍制度和土地制度改革同步推進，城鎮產業結構不斷優化，城鎮化科技創新體系不斷完善，創新為民生型城鎮化高質量發展提供了源源不斷的內生動力。當前，創新城市治理方式，推動民生型城鎮化高質量發展，必須依靠創新驅動，實現城鎮化的內涵型增長。

第一，科技創新?？萍紕撔率敲裆统擎偦哔|量發展的關鍵。推動民生型城鎮化高質量發展，必須通過科技創新，優化產業結構、產業升級、延伸產業鏈、調整能源結構、減少資源消耗、提高能源效率，全面提升城鎮綜合承載力水平。實施創新驅動發展戰略，優化數字經濟發展軟環境，通過運用物聯網技術、人工智能、云計算、大數據等現代信息技術，加快推進創新型城市、智慧城市建設。強化企業在創新中的主體地位，提升企業科技創新能力，培育壯大新興產業，充分發揮企業在科技創新和研發創新中的引擎作用。

第二，管理創新。民生型城鎮化要以實事求是的態度確定城市定位，科學規劃，求真務實，樹立創新服務意識。將集約、智能、綠色、低碳理念貫穿到城鎮管理的全方面和全過程，整合城鎮管理資源，優化城鎮管理流程，推進城鎮管理數字化、智能化、智慧化，用科技為城市發展賦能。創新城鎮管理理念、管理模式和管理手段，實施人性化管理和親情化服務。堅持群眾參與，自覺接受群眾監督，為群眾排憂解難，保護群眾合法權益，實現城市管理水平和群眾滿意度的雙提升。

第三，制度創新。民生型城鎮化無論是從城鎮發展理念、城鎮規劃、城鎮建設到治理，還是城鎮的功能、布局、形態到環境，甚至城鎮的產業、文化及氛圍，都秉承創新發展理念，不斷創新制度供給，從頂層設計入手，推進各項制度的改革和創新，彰顯新時代中國特色社會主義的制度優勢。民生型城鎮化要始終把創新放在發展全局的核心位置，厚植創新土壤，釋放創新活力，將民生型城鎮化制度創新之路走寬、走廣、走實。

3.2 以協調促發展，全面實施鄉村振興戰略

城鄉關系是我國現代化建設的關鍵問題。目前我國城鄉關系已從城鄉二元分割、城鄉統籌階段向城鄉融合發展的新階段演變。實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合是構建新型城鄉關系的重要舉措。按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，堅持農業農村優先發展，推進農業農村現代化。具體而言，主要包括以下幾個方面：一是加快農業供給側結構性改革，推進農業現代化，拓寬和延伸農業產業價值鏈，培育農業農村新業態，促進農民持續增收，逐步縮小城鄉差距。二是有序推進農業轉移人口市民化，加大城鎮基本公共服務支出力度，拓寬投融資渠道，完善城鎮基礎設施建設，促進農業轉移人口全面融入城鎮。三是改善農村人居環境，推動美麗鄉村建設，破解城鄉發展不平衡矛盾，打破城鄉壁壘，在城鄉人、財、物等資源合理流動的前提下，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。四是推動鄉村文化振興，加大對鄉村文化的保護，傳承中華優秀傳統文化，增強文化自信，促進傳統文化與現代文化的有機融合，繁榮鄉村文化，在改革和創新中走出一條具有中國特色的鄉村文化振興之路。

3.3 以綠色為底色，大力發展綠色產業

產業是一座城市的靈魂，也是城市繁榮和發展的基礎和根本。綠色產業是民生型城鎮化的核心內容，決定著城鎮可持續發展能力及城鎮化品質。首先，要鞏固和加強農業的基礎地位，大力發展綠色現代農業。大力推廣綠色農業生產技術，治理農業生態環境問題。打造綠色低碳農業產業鏈，實現農產品生產、加工、流通、消費等環節的綠色低碳循環發展，提高農業生產質量和效益。其次，加快工業轉型升級，發展現代綠色工業。淘汰落后產能，不斷提升產業層次，工業設計向價值鏈高端延伸。優化產品結構，由高能耗、高污染、低附加值向高科技、高附加值、綠色環保方向轉變。不斷提高企業生產效率，形成一批在國內外有重要影響力的戰略性新興產業集聚發展基地，將特色優勢產業做大、做強、做優、做精。最后，大力發展低碳化的現代服務業。推動生產性服務業的專業化、高端化，延伸產業價值鏈，推進生產性服務業重點領域的綠色化改造；促進生活性服務業消費結構升級，倡導科技型、文化型、綠色健康型消費，培育“零碳”“低碳”“負碳”的新業態、新模式和新產業。加快發展教育醫療、健康養老、文化創意、體育健身等高品質服務業。

3.4 以開放為契機，強化城鎮化資金保障

城鎮化建設需要大量資金投入，在充分發揮中央政策財政資金作用的基礎上，逐步提升地方政府在城鎮化建設中的資金保障能力。具體而言，主要包括以下兩個方面：一是拓寬城鎮化資金來源渠道，構建多元化投融資模式。改變過去以土地財政和土地金融為主導的融資模式，充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，建立市場化投融資機制，鼓勵社會資本參與城市建設，如：特許經營權模式、基礎設施資產證券化模式、基礎設施產業投資基金模式、城投債模式等[7]。二是發揮東部與中西部地區的比較優勢，提高利用外資質量。改革開放以來，外商投資已成為我國現代化建設的重要驅動力，對我國城鎮化空間格局產生了重要影響。城鎮化水平較高的東部地區要充分發揮經濟發展水平、基礎設施方面的優勢，提升引進外資的質量，發揮外資先進技術和管理經驗的溢出效應，推動當地產業發展。而城鎮化水平較低的中西部地區，要充分發揮自然資源豐富、土地和勞動力成本低的優勢，牢牢把握承接產業轉移的有利機遇，改善城鎮基礎設施建設，營造良好的營商環境，加大招商引資力度，優化外商投資結構，聯動本地企業發展高附加值的第二、第三產業。

3.5 以公平共享為宗旨，優化城鄉資源配置

民生型城鎮化建設要堅持人民城市人民建、人民城市為人民，把以人為本的城鎮化理念落到實處，發揮好共享發展理念的引領示范作用。因此，走中國特色的民生型城鎮化道路要讓廣大農民能夠平等參與城鎮化進程、共享城鎮化發展成果，提升農民的獲得感、幸福感和安全感。具體而言，需要從以下兩個方面入手：一是促進城鄉生產要素雙向流通。通過明晰農村各類產權，利用市場機制盤活農村資源要素，如，深化農村土地承包經營權有序流轉，健全土地流轉的長效機制；建立以市場為主導的土地管理機制，賦予農民更多的財產權。二是合理配置公共資源，促進城鄉一體化。推動優質教育資源、醫療衛生資源向農村傾斜，社會保障向農村的全覆蓋，促進城鄉公共資源均衡配置和基本公共服務均等化；加強農村基礎設施建設，改善人居環境，實現城鄉規劃管理一體化。

綜上所述，民生型城鎮化是在總結增長導向型城鎮化經驗教訓的基礎上，結合我國基本國情和經濟發展階段，對原有的城鎮化模式進行改革和創新，探索出的一條具有中國特色的新型城鎮化道路。民生型城鎮化高質量發展符合城鎮化發展規律，順應時代發展潮流，順應民意民心，在創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念引領下，民生型城鎮化高質量發展之路將越走越堅實、越來越寬廣。