我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換探析

唐子旺，鄧集文

（中南林業(yè)科技大學(xué)，馬克思主義學(xué)院，湖南 長沙 410004）

引言

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量的環(huán)境鄰避設(shè)施成為我國經(jīng)濟增長和居民生活的必需品。環(huán)境鄰避設(shè)施因具有較強的負(fù)外部性而可能引發(fā)風(fēng)險。我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理由此興起。在實踐中，我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式逐漸形成。我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的現(xiàn)有模式是管控與回應(yīng)的結(jié)合型治理模式。該模式雖然具有一定的可取之處，但存在一些問題。這些問題在很大程度上影響了環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的效果，于是，我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式的轉(zhuǎn)換提上日程。

1 我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式的現(xiàn)狀

1.1 管控與回應(yīng)結(jié)合型治理模式的形成

我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的管控與回應(yīng)結(jié)合型模式自2013年開始。2013-2016年，雖然環(huán)境鄰避風(fēng)險處于高發(fā)期，但由于有前車之鑒，地方政府在沖突發(fā)生后作出一定的回應(yīng)。2017年至今，環(huán)境鄰避沖突的數(shù)量、規(guī)模有所下滑，地方政府和社會各主體對環(huán)境鄰避風(fēng)險的認(rèn)知能力也在不斷提升，開始反思管控型治理模式的不足，逐漸以理性的態(tài)度看待環(huán)境鄰避設(shè)施。隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，用先進的治理理念與科學(xué)的手段方法，實現(xiàn)環(huán)境鄰避風(fēng)險的有效治理已經(jīng)迫在眉睫。以昆明PX事件為分界線，此前地方政府采取的是管控型治理模式，而在此之后，地方政府在環(huán)境鄰避風(fēng)險治理中逐漸引入回應(yīng)性治理，注重傾聽公眾的意見和保護公眾的權(quán)益。比如在昆明PX事件中，面對公眾對環(huán)境鄰避項目的質(zhì)疑，地方政府加強與公眾的溝通與協(xié)商，昆明市長以“大多數(shù)群眾說上，市政府就上；大多數(shù)群眾說不上，市政府就尊重民意不上”[1]的回應(yīng)來表明政府對民意的關(guān)懷，最終市政府決定取消該項目。在積累大量環(huán)境鄰避事件應(yīng)對經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國地方政府雖然在項目選址上通常采取了管控型治理模式的方式，沒有充分吸納公眾的參與，但在環(huán)境鄰避事件發(fā)生之后，采取了回應(yīng)性治理的方略來化解風(fēng)險。管控與回應(yīng)結(jié)合型治理模式雖然較多地帶有傳統(tǒng)的管控色彩，但與純粹的管控型治理模式相比，有著重要的歷史進步。

1.2 管控與回應(yīng)結(jié)合型治理模式的不足

1.2.1 治理主體的多元性不夠

在管控型治理中，政府是主導(dǎo)者，企業(yè)、公眾、環(huán)保社會組織是治理的客體或被治理的對象，他們既沒有起到多少作用，也基本上沒有獲得主體資格。回應(yīng)型治理模式下，政府仍是主導(dǎo)者，但企業(yè)、公眾、環(huán)保社會組織可以一定程度地參與進來。兩種模式結(jié)合而成為現(xiàn)有模式。從總體上講，在當(dāng)前我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理中，政府是最重要的治理主體；雖然企業(yè)、公眾、環(huán)保社會組織也擁有一定的治理主體資格，但其在現(xiàn)實中沒能較好地扮演主體角色。這其實是治理主體多元性不夠的問題。

1.2.2 治理程序的包容性不夠

治理程序關(guān)涉包容性問題。治理過程的民主是治理程序包容性的重要方面[2]。治理程序的包容性不夠是我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理現(xiàn)有模式的另一個問題，其主要體現(xiàn)為風(fēng)險定義的開放性不夠、決策機制的包容性不強和利益表達機制的包容性不足，從而出現(xiàn)壟斷環(huán)境鄰避風(fēng)險的定義權(quán)或解釋權(quán)、公眾較少擁有參與環(huán)境鄰避決策的機會、公眾的利益訴求時常被忽視，以及中立第三方缺失等治理結(jié)果。

1.2.3 治理成果的共享性不夠

治理成果的共享性不夠是我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理現(xiàn)有模式的又一問題。該問題主要表現(xiàn)在風(fēng)險分配不均等和利益補償不到位兩個方面。一方面，在風(fēng)險分配方面，“風(fēng)險同財富一樣，它們都是分配的對象[3]。”而一旦涉及風(fēng)險分配問題，就可能存在分配均等與不均等的爭論。如果風(fēng)險分配出現(xiàn)不均等現(xiàn)象，矛盾沖突就容易發(fā)生。另一方面，在利益補償方面，個人利益服務(wù)于公共利益和國家利益當(dāng)然無可厚非，但這種利益受損并非無條件的犧牲，而應(yīng)該得到國家的利益補償。可實際上對設(shè)施周邊公眾的利益補償沒有到位。

2 我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實動因

我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的現(xiàn)有模式存在的不足在很大程度上影響了治理的績效。現(xiàn)有模式的內(nèi)在缺陷導(dǎo)致治理實踐面臨績效欠佳的困境，為我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的模式轉(zhuǎn)換提供了現(xiàn)實訴求和操作推力。這一困境主要表現(xiàn)為公眾的鄰避情結(jié)難以消解、環(huán)境鄰避風(fēng)險時而升級、環(huán)境鄰避設(shè)施選址成功率較低與選址不合理并存。

2.1 公眾鄰避情結(jié)難以消解

環(huán)境鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響致使公眾產(chǎn)生鄰避情結(jié)。公眾的鄰避情結(jié)需要通過環(huán)境鄰避風(fēng)險治理來消解。但是，我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的現(xiàn)有模式存在一些問題。現(xiàn)有模式的問題使環(huán)境鄰避風(fēng)險得不到有效的化解，公眾的擔(dān)心和憂慮也就得不到消除，公眾的鄰避情結(jié)也就難以消解。尤其是在現(xiàn)有模式下，環(huán)境鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響給公眾帶來的實際創(chuàng)傷使公眾對類似設(shè)施產(chǎn)生抵制的心理。公眾傾向于在既有經(jīng)驗或想象力的脈絡(luò)中去估算風(fēng)險[4]。環(huán)境鄰避設(shè)施危害的歷史記憶和現(xiàn)實狀況促使公眾進行風(fēng)險估算。公眾通過經(jīng)驗判斷覺得環(huán)境鄰避設(shè)施存在風(fēng)險，他們就會產(chǎn)生鄰避情結(jié)。可以說，由于現(xiàn)有模式存在問題，環(huán)境鄰避設(shè)施給公眾帶來了不同程度的實際危害，導(dǎo)致公眾的鄰避情結(jié)難以消解[4]。

一方面，鄰避情結(jié)的形成不需要任何技術(shù)、經(jīng)濟、政治層面的理性知識，但其消解卻離不開技術(shù)、經(jīng)濟、政治的互動與支撐。通過技術(shù)手段減少和消除環(huán)境鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響是消解鄰避情結(jié)的治本之策，然而它受到兩個關(guān)鍵因素的制約：一是現(xiàn)代科技的限度；二是信任關(guān)系的形成。人類在社會實踐中創(chuàng)造了科學(xué)技術(shù)，但科學(xué)技術(shù)自身也會對生態(tài)環(huán)境與人類健康造成潛在的“副作用”[5]。“危險的源頭不是無知而是知識，不是缺少控制而是完美地支配自然，不是由于脫離了人的理解，而是因為工業(yè)時代建立了決策和客觀限制的體系[3]。”現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)帶來的危機，只能通過科技的手段來治理，但并非一朝一夕可以完成；而且科技的不確定性會產(chǎn)生新的負(fù)外部性影響幾乎是一種必然，科技以治理環(huán)境鄰避風(fēng)險可能會陷入技術(shù)循環(huán)負(fù)外部性影響的怪圈[6]。

2.2 環(huán)境鄰避風(fēng)險時而升級

環(huán)境鄰避設(shè)施對整個社會福利的持續(xù)改進，以及國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的達成至關(guān)重要。然而，環(huán)境鄰避設(shè)施的建設(shè)與運營通常面臨著公眾的抵制和反對。這種抵制和反對是一種主要的社會風(fēng)險。環(huán)境鄰避設(shè)施的社會風(fēng)險是社會穩(wěn)定制約因素；若處置不當(dāng)，它就可能演變升級為環(huán)境鄰避沖突。為此，相關(guān)部門采取了許多措施應(yīng)對環(huán)境鄰避風(fēng)險。但是，由于我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的現(xiàn)有模式存在一系列問題，社會風(fēng)險并沒有得到有效化解，有時甚至演變升級為社會沖突。即由于現(xiàn)有模式存在缺陷，環(huán)境鄰避風(fēng)險時而升級。

環(huán)境鄰避風(fēng)險時而升級是現(xiàn)有模式面臨的一種績效欠佳的困境，它表現(xiàn)為環(huán)境鄰避沖突時有發(fā)生。近些年來的實際情況確實如此。目前，容易引起沖突的環(huán)境鄰避設(shè)施主要有垃圾焚燒項目、PX項目和涉核項目。以垃圾焚燒項目為例，隨著居民生活垃圾和工業(yè)垃圾的增多，垃圾處理成為大多數(shù)城市的重點工程，大多數(shù)城市主張通過興建垃圾處理廠來處理各類垃圾。但是，垃圾處理廠的選址卻遭到項目周邊的公眾的反對，并引發(fā)了一系列環(huán)境鄰避事件，如北京六里屯垃圾焚燒廠事件、上海松江垃圾焚燒廠事件、廣東番禺垃圾焚燒廠事件、湖北仙桃垃圾焚燒發(fā)電廠事件等。

這些沖突意味著環(huán)境鄰避風(fēng)險時而升級。為了更好地解決環(huán)境鄰避問題，在李瑞農(nóng)主編的《中國環(huán)境年鑒2017》中，環(huán)境保護部宣傳教育中心在負(fù)責(zé)編寫“開展環(huán)境社會風(fēng)險防范與化解研究”部分時，重點圍繞垃圾焚燒、PX和涉核等環(huán)境敏感項目的、公眾參與相關(guān)問題進行了調(diào)查研究，研究表明管控型模式的局限性使我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理面臨困境。

2.3 環(huán)境鄰避設(shè)施選址成功率較低與選址不合理現(xiàn)象并存

環(huán)境鄰避設(shè)施在增進公共利益的同時，也產(chǎn)生或可能產(chǎn)生負(fù)外部性影響。當(dāng)環(huán)境鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響對公眾的生活環(huán)境、人身健康、財產(chǎn)安全等帶來較大威脅時，該設(shè)施便成為公眾抵制的對象。因此，設(shè)施的成功選址與合理選址便成為評價管控型環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式績效的重要指標(biāo)。成功選址重在強調(diào)“成功”，合理選址重在強調(diào)“合理”。

有的時候，“成功”并不等同于“合理”。一種環(huán)境鄰避設(shè)施的成功選址，可能是在政府的管制下形成的。公眾迫于一定的壓力，即使認(rèn)為選址不合理，亦只能接受。比較而言，合理選址更能獲得公眾的認(rèn)可和贊同，更有利于環(huán)境鄰避設(shè)施建設(shè)的順利推進。成功選址與合理選址是值得期待的，但我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的現(xiàn)有模式主要是管控型模式，該模式存在的缺陷使得環(huán)境鄰避設(shè)施選址成功率較低與選址不合理并存。

在現(xiàn)有模式下，設(shè)施選址不合理的現(xiàn)象較為普遍地存在著。這可能有多方面的成因。首先，環(huán)境鄰避設(shè)施選址決策的科學(xué)依據(jù)不足。從目前我國的實際情況來看，部分環(huán)境鄰避設(shè)施選址決策缺乏充分的科學(xué)論證；在設(shè)施選址程序中，部分環(huán)評報告尚未充分應(yīng)用科學(xué)的風(fēng)險分析工具。設(shè)施選址決策的科學(xué)依據(jù)不足帶來選址的不合理，比如風(fēng)險大的設(shè)施可能建在社區(qū)附近。其次，環(huán)境鄰避設(shè)施選址決策不合理。由于缺乏環(huán)保意識，進行環(huán)境鄰避設(shè)施選址決策時，一般優(yōu)先考慮設(shè)施的建設(shè)和運營成本，卻很少考慮設(shè)施對周邊公眾的負(fù)外部性影響，從而導(dǎo)致設(shè)施選址決策的不合理。再次，空間規(guī)劃不合理。不合理的政績考核制度和用人制度以及權(quán)力本位的共同作用，使一些規(guī)劃不合理。這種不合理主要表現(xiàn)為規(guī)劃決策缺乏遠景目標(biāo)和連續(xù)性，空間利益分配不合理。環(huán)境鄰避設(shè)施選址決策涉及地理空間資源的配置問題，需要考慮空間利益的公平分配。但事實上空間利益分配存在不合理現(xiàn)象，設(shè)施選址的不合理現(xiàn)象隨之產(chǎn)生。

3 我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的方向選擇

3.1 包容性治理能夠有效化解環(huán)境鄰避風(fēng)險

包容性治理能夠增強環(huán)境鄰避項目公眾參與的有序性。包容性治理內(nèi)含政治吸納。政治吸納體現(xiàn)對社會公眾或社會群體的包容。包容性治理含有的政治吸納。它可以突破利益表達過程中政治參與的無序狀態(tài)，能夠彌補政治制度化不足，促進有序政治參與，進而促進政治穩(wěn)定[1]。

政治吸納是一種制度化的吸納。通過制度運作，環(huán)境鄰避設(shè)施周邊的公眾被納入到有序政治參與的軌道上來。遵循政治吸納的邏輯，環(huán)境鄰避項目從選址到建設(shè)的各階段都要實現(xiàn)信息公開，充分征求項目周邊的公眾的意見，讓其進行合理的利益表達。同時，包容性治理能夠提升環(huán)境鄰避項目實施的有效性。在環(huán)境鄰避項目各個階段，包容性治理的有效性強調(diào)充分吸納項目周邊公眾的意見，從而創(chuàng)造政治認(rèn)同，為項目的有效實施夯實基礎(chǔ)。

只有社會公眾或社會群體被吸納進來，環(huán)境鄰避決策才會獲得他們的認(rèn)可，才會得到良好的執(zhí)行。只有在充分征求意見和進行民主溝通的基礎(chǔ)上，作出兼顧公眾利益的決策，才能盡可能減少公眾的抵制和反對，更有效地實施環(huán)境鄰避項目，避免環(huán)境鄰避沖突的發(fā)生。

3.2 包容性治理的合法性

環(huán)境鄰避風(fēng)險在一定程度上緣于決策模式的開放度較低。開放度較低的環(huán)境鄰避決策模式的基本特征是決策的民主性不強，較多的公眾被排除在決策之外。這種決策模式容易使一些地方政府面臨合法性問題。包容性治理具有開放性特征，因而需要通過它來化解合法性問題。包容性治理涵蓋政治吸納。政治吸納能夠保證制度化利益表達渠道的暢通，有效擴大公眾參與。公眾參與和決策的合法性存在相關(guān)關(guān)系。“公眾參與的價值之一在于其能夠提升決策的合法性。”從一定程度上講，公眾參與已成為公共決策合法性的重要基礎(chǔ)。公眾參與決策的過程對政府部門來說是一個吸納公眾意見的過程。吸納公眾意見有利于化解利益矛盾，達成價值共識，促進利益相關(guān)者的政治認(rèn)同。據(jù)此推論，包容性治理具有合法性。

3.3 包容性治理的倫理品性

包容性治理具有的倫理品性主要體現(xiàn)在三個方面：一是承認(rèn)主體差異。包容性治理強調(diào)要實現(xiàn)各主體間的相互包容與理解，將各種階層、性別、年齡、能力、經(jīng)濟狀況或社會地位的人口納入到治理主體結(jié)構(gòu)中，充分保障他們的權(quán)益，從而有效地參與環(huán)境鄰避設(shè)施的生產(chǎn)。二是注重維護正義。包容性治理以維護正義為價值旨趣。它承認(rèn)或尊重各治理主體之間的差異性，避免出現(xiàn)事實上的不平等，進而達到實質(zhì)正義。最終，包容性治理將平等和權(quán)利納入倫理建構(gòu)中，實現(xiàn)形式正義和實質(zhì)正義的統(tǒng)一。三是強調(diào)協(xié)商合作。包容性治理的主體是多元的。他們來自各個領(lǐng)域，具有不同的背景，有著不同的利益、意見和視角，需要通過協(xié)商合作來達成目標(biāo)。包容性治理強調(diào)多元協(xié)商。通過平等理性的協(xié)商，不同觀點、想法的碰撞、比較與鑒別促進共識形成，從而增進環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的包容性。如此，環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)才能順利進行。