新疆水利工程棄渣利用及土地復墾問題的探討

楊軍柱

（新疆伊犁河水利水電投資開發（集團）有限公司供水工程管理處,新疆 烏魯木齊 830000）

1 前言

某大型輸水管線工程深埋在地下,沿山前沖洪積傾斜平原地區通過,植被類型總體上為半灌木、小灌木荒漠植被,草甸鑲嵌式分布,群落類型簡單。棄渣巖性為中泥盆統塊狀凝灰巖、凝灰質砂巖、第四系上更新統一全新統沖洪積砂礫石。在大開挖地段埋深較大,產生的棄渣較多,涉及面積156.83 hm2,土地的復墾困難。目前棄渣場均按照自然資源等行業部門的要求辦理臨時用地手續,辦理手續的前置條件有：具備相應資質的單位出具《土地勘測定界報告》《環境影響評價報告》《土地復墾方案》《使用林地可行性報告》等。取得用地手續后,按照上述報告的內容使用土地,使用完畢開展土地復墾工作。現行的這種土地使用的管理辦法沒有考慮到棄渣可以視作礦產資源加以利用的問題,水庫、明渠工程也有類似問題。由此,筆者根據《新疆維吾爾自治區礦產資源管理若干事項暫行辦法》等系列文件精神,結合工程實際提出改進土地復墾政策及有效利用棄渣的構想。

2 工程建設用砂石料須取得礦業權手續的現狀分析

2.1 現行礦產資源稅收繳已發生巨變

隨著經濟發展以及資源利用環境的情勢變化,國家以及地方政府對礦產資源的管理已經發生了巨大的變化。例如,新疆地稅局以《關于在修筑公路路基及水庫大壩工程中使用就地開采的砂石料、粘土征免資源稅的批復》（新地稅地發字〔2001〕9 號）,同意工程建設就地開采的砂石料免資源稅,但該文件于2018 年廢止。2020 年9 月19 日,新疆通過了《關于自治區資源稅具體適用稅率、計征方式及減免稅辦法的決定》,上述法和決定均未對因工程需要在工程建設征地范圍內動用或采挖砂、石、土用于本工程建設的情形作出明確免征資源稅的規定,意外著免征資源稅的政策結束。

2.2 現行工程建設用砂石料辦理手續發生巨變

1998 年8 月12 日,原國土資源部《關于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產資源使用法律問題的復函》（國土資函〔1998〕190 號）第二條：“建設單位因工程施工而動用砂、石、土,但不將其投入流通領域以獲取礦產品營利為目的,或就地采挖砂、石、土用于公益性建設的,不辦理采礦許可證,不繳納資源補償費。”在此政策下,工程建設項目使用砂石料的手續要求是取得國土資源部門頒發的臨時用地許可證、使用完畢后完成土地復墾或植被恢復即可。2019 年12 月31日,自然資源部下發《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7 號）。據此,2021 年1 月15 日,新疆自然資源廳發布了《關于印發＜新疆維吾爾自治區礦產資源管理若干事項暫行辦法＞的通知》（新自然資規〔2021〕1 號）,第四條：…地（州、市）負責石灰巖、花崗巖等非金屬礦產礦業權出讓、登記；縣（市）負責磚瓦用粘土、建筑用砂（河道管理范圍外）采礦權出讓、登記。河道管理范圍內砂石土開采管理適用河道管理相關規定。即工程建設砂石料的開采需要取得采礦許可證后,再完成臨時用地許可后才能取料,取料完畢后根據礦山環境治理的有關規定進行土地復墾或者植被恢復。在永久征地范圍內取料無需辦理采礦許可證。因此鼓勵結合河道清淤取得砂石料的使用權[1-2]。第六條：自然資源主管部門按照礦業權出讓、登記權限建立年度出讓項目庫。出讓礦業權,應當征求同級發改、工信、生態環境、應急、林草、水利、交通等主管部門合規性意見后,報本級人民政府審批。據此可知,取得建筑用砂的手續需要層層審批,一個部門不同意,就無法取得用地手續,且辦理程序非常紛繁復雜。第八條：…全面采取招、拍、掛方式公開競爭性出讓,完成在自然資源部、礦業權出讓登記權限同級自然資源主管部門門戶網站（或政府門戶網站）和政府公共資源交易平臺發布公告,公告不少于20 個工作日。據此可知取得建筑用砂的手續需要的時間長、且公開競爭性后資金高,以往取得臨時用地手續后采砂挖石的時代已經過去。因此,鼓勵工程前期盡可能在永久征地范圍類進行料場選址,同時還可減少水土保持和環境保護的資金投入[3-4]。

3 臨時棄渣用地現狀分析

3.1 現行臨時用地及土地復墾的時間規定

新修訂的《土地管理法實施條例》,自2021 年9 月1 日起施行。對臨時用地的定義是指建設項目施工、地質勘查等需要臨時使用的土地。某工程棄渣場用地屬于建設項目施工臨時用地,使用期限一般不超過二年。建設周期較長的水利等基礎設施建設使用的臨時用地,期限不超過四年。但國家林業局關于印發《建設項目使用林地審核審批管理規范》規定：臨時占用林地累計延續使用時間不得超過項目建設工期,相比較,國家林業局的規范更具有操作性,否則存在工程尚未竣工,就需臨時用地的復墾,明顯不符合實際情況。土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾,使其達到可供利用狀態。實踐中,新疆地處荒漠地帶的林、草地在一年類是很難通過復墾驗收或植被恢復的。

3.2 現行臨時用地有關費用及土地復墾的資金規定

土地復墾義務人應當與損毀土地所在地縣級自然資源主管部門在雙方約定的銀行建立土地復墾費用專門賬戶,足額預存土地復墾費用。某輸水工程靜態畝均投資為2838 元。

《新疆耕地占用稅實施辦法》對耕地的定義是指用于種植農作物的土地,包括復墾整理地,即本文涉及的臨時用地復墾需要繳納該稅種。某工程所在的博州地區為15 元/m2即畝均10000 元。納稅人在批準臨時占用耕地的期限內恢復所占用耕地原狀的,全額退還已繳納的耕地占用稅。即使退稅,但當下需要繳納巨額稅金,擠占了工程投資,國家投資的水利項目不計列可退的稅金,因此項目法人需要面對資金缺口的問題。

草地植被恢復費的收取按照《自治區發展改革委 財政廳關于草原植被恢復費收費標準及有關事宜的通知》（新發改收費〔2014〕1769 號）,臨時作業生活區、物資堆放場所等400 元/畝,進入財政局國庫。

《土地勘測定界報告》《環境影響評價報告》《土地復墾方案》《使用林地可行性報告》等技術服務報告的編制費用沒有具體的規定,需要合同談判確定。在近年來政府購買服務以及審批權“外包”的情況下,各報告價值不菲。

綜上,取得臨時用地的稅費及技術服務費用高昂。

3.3 土地復墾的現狀分析

某工程《土地復墾方案報告書》編制單位資質證書的發證機關為中國土地學會,發證理由“符合土地規劃機構條件”。報告主要的復墾措施包括表土剝離、地表建（構）筑筑物拆除及固化處清理、土地平整、土地松土、回覆表土、土壤培肥、植被重建等步驟。但荒漠地帶的表土類似一層殼狀,幾乎無法實施剝離,因此回覆表土無法就地實現,易地取土又發生新的破壞。《土地復墾方案報告書》僅作為報批手續使用,幾乎不具備可操作性,僅實現為報批程序服務的目的,沒有體現復墾的公益屬性,亦無體現為恢復農用地使用功能負責的目標。這是把原本不適合外包的行政職能外包,將政府直接制定復墾或植被恢復方案的責任委托于所謂的專業機構造成的后果。

3.4 荒漠地帶土地補償費用

3.4.1 永久征收土地補償費

2020 年12 月8 日,新疆自然資源廳印發《關于公布自治區征收農用地區片綜合地價標準的通知》（新自然資規〔2020〕4 號）,區片綜合地價以縣為單位制定,最多劃分3 個區片,適用于永久征收土地,其中集體所得土地補償費不高于區片綜合地價的30%,土地承包人所得安置補助費分配比例不低于區片綜合地價的70%。另外采取地類調節系數的方法區別林、草地的地價。例如,某工程所在地博州精河縣茫丁鄉為例,區片編號I,區片綜合地價為46500 元/畝,每畝荒漠類草地的安置補助費為綜合地價與草地調節系數之積,即46500×0.3=13950 元/畝,其中土地承包人所得的安置補助費用為13950×0.7=9765 元/畝,集體所得土地補償費為4185 元/畝。

3.4.2 臨時征收土地補償費

土地使用者應當根據土地權屬,與有關自然資源主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同,并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。即臨時用地的土地補償費用由合同談判產生,且簽訂合同的主體為自然資源主管部門、農村集體經濟組織、村民委員會。鑒于永久征收土荒漠草地的補償費僅為13950 元/畝,臨時用地只可能低于這個標準,就更沒有吸引力,荒漠地帶土地復墾的難度大,加之近年來土地衛片執法越來越嚴格,在工程實踐中法定的這三個單位均不愿意簽訂臨時用地合同,而臨時用地合同及據此補償到位的票據是辦理用地手續的比備件,無疑增加了建設單位辦理用地手續的難度。相比稅費及技術服務費用,土地的補償費用偏低。

4 解決問題的措施

4.1 嘗試棄渣礦產資源的可行性

對于棄渣,要按礦產資源對待,鼓勵工程土地復墾或植被恢復義務人將棄渣向當地自然資源局申報價值評估,被受理后,將工程建設的棄渣按礦產資源的分類納入礦產資源規劃區塊,并進行圖面編號,明確占地面積,載明資源量值后,納入統一的公共資源交易平臺體系。按照新疆自然資源廳《關于印發＜新疆維吾爾自治區礦產資源管理若干事項暫行辦法＞的通知》（新自然資規〔2021〕1 號）第四條出讓登記權限,根據礦種分別對應自治區級、地（州、市）級、縣（市）級的權限開展礦業權出讓登記工作。除依法可以采取雙方協議方式外,應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定礦產資源的出讓資金并納入同級財政。之前的土地復墾費用預存,統一納入礦山地質環境治理恢復基金進行管理,不足部分由土地復墾義務人補齊。為了調動土地復墾義務人的積極性,將之前繳納的臨時用地耕地占用稅全額原路退回。土地的復墾工作,由資源部門按照礦山地質環境治理恢復進行。需要注意的是要將國土變更調查、土地衛片執法檢查與臨時用地管理有機結合,填報臨時用地信息系統時需要排除被定性為延期復墾而判定為非法圖斑的問題。經申報資源資源部門認為不具有礦產資源價值的棄渣,土地義務人必須客服困難完成土地復墾工作并按程序驗收合格后,將土地使用權歸還至原土地承包人。從提高政府收入的角度,棄渣礦產化政府有一定的積極性。

4.2 提高荒漠地帶棄渣場臨時征用土地補償標準

建議荒漠地帶的棄渣臨時用地補償標準按照區片綜合地價即永久用地標準執行。理由如下：在實施土地復墾及生態修復工程的同時,必須持續保護原土地承包人的土地收益,土地復墾是階段性的,生態系統尚不穩定,需要繼續采取強有力措施鞏固土地復墾的成果,待土地全面治理和修復,生態系統實現良性循環,需要經過幾年的時間。為了保障土地承包人的收入不會因臨時征用及復墾期限的不確定而降低,提高荒漠地帶棄渣場臨時用地標準并強制列如工程投資概算,做到不虧欠承包人是必要的經濟手段。從化解用地矛盾的角度出發,相信政府也具有積極性。

4.3 重視恢復結果

土地復墾或植被恢復方案的編制單位應該交由林、草行業主管部門負責,并逐步上升到法律層面。充分引進行業內的科研成果,無科研成果的可以借助土地承包人耕作土地的經驗,類比農牧民自建房屋的情況,土地是承包人的生產資料,有理由相信并授權承包人自行編制方案是可行的。造價參照區片綜合地價每個縣不超過3 個標準的政策規定,每個縣的土地復墾或者植被恢復方案不能超過3 個,防止方案泛濫話。按照草地植被恢復費的收繳方案強制收費。其核心目標是將方案的編制和具體的工程建設項目分離,讓工程的項目法人專心實施工程建設。土地恢復的任務交由林草行業主管部門制定植被恢復或者復墾方案,從頂層設計上改變方案的編制進行政府采購的現狀,防止對非政府組織賦予涉及土地恢復方面的自由裁量權。建設單位只負責出資,從報批用地的程序上改由政府組織制定復墾方案,真正體現復墾工作的公益屬性。同時將當下對報批程序負責的現狀改變為對土地的原使用功能負責,徹底改變土地復墾方案捆綁具體建設項目后,由自然資源部門裁判簡運動員的現狀。杜絕以每宗臨時用地都需要單獨編制土地復墾方案擅自提高土地復墾方案編制工作要求的情況發生。若難以實現土地復墾或植被恢復方案交由林草專業部門或原土地承包人負責的改革。那么退一步,建議將方案由報批用地手續的前置條件調整為事后補充要求,規定在土地復墾或者植被恢復前編制完成并能夠實施即可。目前新疆實施的建設項目用地,因無法完成水澆耕地的占卜平衡,因此,建設項目大概率都選址于草地,能夠棄渣的地方也有限。從集約用地的角度出發,對于建設周期較長的水利項目,若該宗臨時用地可以作為其他建設項目的臨時用地使用,甚至已規劃為某新單獨選址項目的永久建設用地,則可以暫緩或者免除方案提交。將政府有關部門的審批權變為其義務,實現起來難度大,需要加大對荒漠地區生態失調的問責力度倒逼政府提高公共服務水平。

5 結語

打通棄渣和礦產資源化之間的政策通道,同時減少了土地復墾或植被恢復面積；對荒漠地帶土地復墾給予大于一年的更合理的時間；由政府組織林、草部門按照區片統一編制科學的可操作的方案；土地復墾的實施單位可以通過公開招標競選單位產生,同等條件下,優先選擇原土地承包人。在砂石礦產化手續辦理耗時長成本高、土地復墾植被恢復難度大的荒漠區域,本文的提出措施對水利、交通道路等線性工程,在降低時間和資金成本方面具有意義,技術上比較容易實現。但在調動政府及相關部門的積極性上具有一定難度。