政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的主要目的、基本形態(tài)和實(shí)現(xiàn)路徑

葉戰(zhàn)備，馬宏麗

（南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815）

當(dāng)今社會(huì)，數(shù)據(jù)信息已成為我國(guó)政府的重要戰(zhàn)略資源和資產(chǎn)。提高政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理成效，實(shí)現(xiàn)巨量的政務(wù)數(shù)據(jù)資源有效利用，是當(dāng)前智慧政務(wù)建設(shè)所面臨的關(guān)鍵性問題。近年來，政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理引起了政府的高度重視。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)信息的聯(lián)通和共享，以此提升政府的協(xié)同化治理能力[1]。2019年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》特別指出要加快推進(jìn)各地區(qū)、各部門的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)互通，加快推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)和政務(wù)服務(wù)在各個(gè)地區(qū)、部門和層級(jí)之間的合作、共享與協(xié)同[2]。2020年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》發(fā)布，首次將“數(shù)據(jù)”上升為五大生產(chǎn)要素之一，強(qiáng)調(diào)了政務(wù)數(shù)據(jù)的價(jià)值并要求各地區(qū)以及各部門加快推進(jìn)數(shù)據(jù)的共享、整合、分析、管理[3]。2022年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2022〕14號(hào)）中明確提出構(gòu)建協(xié)同高效的數(shù)字化政府履職體系，同時(shí)提出“集約建設(shè)、互聯(lián)互通、協(xié)同聯(lián)動(dòng)”的要求[4]。

一、文獻(xiàn)回顧及問題的提出

政務(wù)數(shù)據(jù)是指政府在日常行政管理、政策制定和公共服務(wù)等方面收集、存儲(chǔ)、處理、發(fā)布的各種數(shù)據(jù)，包括統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、行政管理數(shù)據(jù)、社會(huì)公共服務(wù)數(shù)據(jù)、人口、資源、環(huán)境等方面的數(shù)據(jù)。

政務(wù)數(shù)據(jù)治理則是指政府在收集、整合、存儲(chǔ)、發(fā)布、使用政務(wù)數(shù)據(jù)的過程中，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理、利用的行為，以推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)的共享、開放和利用，增強(qiáng)政府治理的透明度和效能，具體包括政務(wù)數(shù)據(jù)收集和整合的規(guī)劃與設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)共享與開放、數(shù)據(jù)安全與保護(hù)、政務(wù)數(shù)據(jù)的利用與分析等。黃璜將政務(wù)數(shù)據(jù)治理劃分為三個(gè)層面：在宏觀層面上政府對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)數(shù)據(jù)化進(jìn)程的治理，在中觀層面上政府以及其他社會(huì)主體對(duì)與公共事務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)資源和行為的治理，在微觀層面上政府對(duì)數(shù)據(jù)操作、數(shù)據(jù)元素、數(shù)據(jù)安全等具體問題的處理[5]。也有學(xué)者著眼于治理過程，主張政務(wù)數(shù)據(jù)的治理是根據(jù)治理的思維方式對(duì)傳統(tǒng)的政府信息管理方式進(jìn)行改進(jìn)[6]，以政府作為治理主體，為提升公共管理效率、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)保值和增值而對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行的治理活動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)政府公共行政走向數(shù)據(jù)化“善治”的過程[7]。而關(guān)于“協(xié)同治理”方面的研究主要集中于社會(huì)協(xié)同治理取向，多從治理與善治的理論背景出發(fā)，分析市場(chǎng)和社會(huì)的主體作用，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作或協(xié)同治理[8]，強(qiáng)調(diào)公民參與或者官民協(xié)同治理[9]，以實(shí)現(xiàn)多元協(xié)作或治理[10]，建構(gòu)社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制[11]，等等。這一研究取向不斷深化，一方面開始涉及公共危機(jī)的協(xié)同治理[12]；另一方面開始關(guān)注多元主體的角色定位和職能分工，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政務(wù)公開職能，提升政府公信力和執(zhí)行力[13]，或者強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)治理重心下移和社區(qū)治理，提升社會(huì)自治能力[14]。

隨著數(shù)字技術(shù)的迅速發(fā)展，我國(guó)正快速進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代。第51次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2022年12月，我國(guó)在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模已達(dá)9.26億，總網(wǎng)民規(guī)模則已達(dá)10.67億。[15]，《2022聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，我國(guó)電子政務(wù)水平在193個(gè)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)中排名43位，是自報(bào)告發(fā)布以來的最高水平，也是全球增幅最高的國(guó)家之一。盡管我國(guó)“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象仍較為普遍，但上述數(shù)據(jù)卻從另一個(gè)層面顯示了我國(guó)政府的政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理水平在數(shù)字信息技術(shù)的影響下正快速變化。在此時(shí)代背景下，中央以及地方政府均作出了諸多論述。為提高數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)能力，2021年《廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作方案》提出了首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)方案，代表著政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理已成為智慧政務(wù)建設(shè)的重要一環(huán)[16]。而政府作為重要的政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的重要主體，近年來，以“數(shù)字政府”為主題的相關(guān)研究也較為豐富。數(shù)字政府的研究與管理學(xué)的演進(jìn)有著較為緊密的聯(lián)系，服務(wù)型政府等理念的提出直接影響了數(shù)字信息技術(shù)應(yīng)用在政府治理領(lǐng)域的目的及方向[17]，接下來為解決政府治理過程中出現(xiàn)的碎片化問題，又提出了無縫隙政府、整體性政府理論[18]。與此同時(shí)，受到開放治理、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理等相關(guān)理論的影響，電子治理、維基政府等相關(guān)研究相繼涌出[19]，不同治理主體之間邊界模糊等問題逐漸受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。此類研究具體可分為兩個(gè)類別，一方面是數(shù)字政府內(nèi)部協(xié)同治理研究，聚焦大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展下的政府內(nèi)部變革，著眼于提高政府內(nèi)部信息資源共享以及跨部門協(xié)同應(yīng)用，包括電子政務(wù)平臺(tái)等政府治理工具的創(chuàng)新[20]；另一方面是數(shù)字政府與外部主體協(xié)同治理研究，聚焦數(shù)字社會(huì)形態(tài)下的政府與其他治理主體之間的關(guān)系，重在加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)組織與其他社會(huì)組織之間的合作[21]。

事實(shí)上，政務(wù)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)性和不確定性特征凸顯了并非所有治理行為都可以被制度化為固定的框架體系。根據(jù)上述論述視角和分析，可以將“政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理”界定為發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多方主體在資源配置和社會(huì)治理等方面的助推力量，通過數(shù)據(jù)融合、技術(shù)創(chuàng)新、平臺(tái)建設(shè)等方式，提高政務(wù)數(shù)據(jù)的獲取、處理、應(yīng)用和管理能力。這一過程需要明確政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的主要目的，建立起有效的政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的基本形態(tài)，并做好實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的路徑規(guī)劃，以滿足政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多方利益相關(guān)者對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的需求，促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化和社會(huì)管理創(chuàng)新。同時(shí)，政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理現(xiàn)代化還要注重安全與發(fā)展的平衡，保護(hù)個(gè)人隱私和信息安全，以人民為中心，以公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，建立公開透明的信息公共服務(wù)體系，提升政務(wù)數(shù)據(jù)治理的公信力和社會(huì)認(rèn)可度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和全面進(jìn)步。

政務(wù)數(shù)據(jù)數(shù)字化、協(xié)同化治理一方面模糊了政府部門的邊界，沖擊了以權(quán)威為依托的等級(jí)制集權(quán)體系，另一方面，強(qiáng)化了政府部門間的溝通與協(xié)作，豐富了公共事務(wù)治理主體的結(jié)構(gòu)組成，新的協(xié)同治理模式和高效的組織體系由此出現(xiàn)。圍繞這一命題，本文將從主要目的、基本形態(tài)、實(shí)現(xiàn)路徑三個(gè)視角展開論述。“主要目的”重在建立有效的社會(huì)數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)的融合交換機(jī)制來促進(jìn)數(shù)據(jù)共享和合作，并通過技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)使得數(shù)據(jù)價(jià)值最大化。“基本形態(tài)”重在建立起政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方面的合作，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)在不同部門、不同層級(jí)、不同地域之間的協(xié)同共享與管理，增強(qiáng)政府與社會(huì)之間的互動(dòng)和協(xié)作，為公眾提供更精細(xì)化的公共服務(wù)，并提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，以技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的協(xié)同效應(yīng)。“實(shí)現(xiàn)路徑”重在規(guī)范信息數(shù)據(jù)的生成及收集使用，提升政務(wù)數(shù)據(jù)的可利用性和精準(zhǔn)性，從而加強(qiáng)政府決策和政策制定的科學(xué)性和有效性。在注重實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的耦合與內(nèi)聚，強(qiáng)調(diào)以人民為中心的同時(shí)，理順安全與發(fā)展的關(guān)系，注重信息安全和隱私保護(hù)。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的主要目的

治理環(huán)境的不確定性使得信息社會(huì)形態(tài)下的治理體系和治理能力不足以完全滿足現(xiàn)代化治理需求，更具綜合性和一體性功能的政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理成為政務(wù)數(shù)據(jù)現(xiàn)代化建設(shè)中不可缺少的部分。在當(dāng)前信息社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)型的背景下，政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的主要目的更多體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)間的數(shù)據(jù)共享和整合，以及數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化。

（一）實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)間的數(shù)據(jù)融合

政府與社會(huì)間的數(shù)據(jù)融合是實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的關(guān)鍵。通過整合資源、優(yōu)化運(yùn)營(yíng)、提供更好的民生服務(wù)、提高治理水平和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等途徑，打破傳統(tǒng)意義上政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度管理的權(quán)力運(yùn)行方式，有效彌補(bǔ)在社會(huì)資源配置中的政府失靈和市場(chǎng)失效，促使公共利益聚合最大化、社會(huì)資源配置最優(yōu)化[22]，也使得數(shù)據(jù)價(jià)值最大化，釋放數(shù)據(jù)生產(chǎn)力的巨大潛能。

政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)在實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)間的數(shù)據(jù)融合過程中扮演了關(guān)鍵的技術(shù)角色。平臺(tái)建設(shè)需要注意各個(gè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化，包括數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、流通等，以確保數(shù)據(jù)的一致性、完整性和可操作性。通過數(shù)據(jù)融合打破不同部門和組織之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合和共享，并形成高效的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。此外，跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享可以進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)開放和共享的普及度和自由度，通過低成本或免費(fèi)的算法或代碼開放，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的廣泛利用。當(dāng)前，政府與公民、企業(yè)的技術(shù)合作可以有效解決政府的公共數(shù)據(jù)開放及平臺(tái)企業(yè)向政府?dāng)?shù)據(jù)開放中存在的單向傳輸問題。在未來，政府和公民、企業(yè)之間的數(shù)據(jù)互動(dòng)將向更高級(jí)別的融合階段演進(jìn)。通過技術(shù)分工的協(xié)同方式，可以避免資源和工作的浪費(fèi)，提高政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的效率和質(zhì)量。政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)需要更加注重?cái)?shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)，完善數(shù)據(jù)共享機(jī)制和法律制度。同時(shí)，政府需要關(guān)注社會(huì)和公民對(duì)數(shù)據(jù)開放和共享的態(tài)度和需求，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放和共享的可持續(xù)發(fā)展。在政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理中，數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是密不可分的。政府應(yīng)依據(jù)公眾需求和社會(huì)價(jià)值，不斷推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)，發(fā)揮數(shù)據(jù)技術(shù)的積極作用，進(jìn)而提升政府的公共管理效能和社會(huì)治理水平[23]。

（二）實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化

隨著政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，政府公共治理核心邏輯可能會(huì)發(fā)生變化，從過去的政策制定和執(zhí)行邏輯轉(zhuǎn)化為以“數(shù)據(jù)為王”的技術(shù)理性邏輯。隨著大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)在政府決策和管理中的應(yīng)用不斷增加，政府部門越來越多地依賴數(shù)據(jù)技術(shù)，數(shù)據(jù)治理在政府公共治理中也愈發(fā)重要。政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的主要目的，在于實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化，有效提高政府治理效率。一是使政務(wù)數(shù)據(jù)的政治價(jià)值最大化。協(xié)同治理要求政府能夠以精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)方式將相關(guān)的大政方針政策通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)傳輸給人民群眾，實(shí)現(xiàn)政府與人民群眾間的有效溝通，使政策更好地得到貫徹落實(shí)。同時(shí)，人民群眾也能夠通過政務(wù)平臺(tái)將自己的訴求或建議反饋給政府，使政府能夠適時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，不斷提高政府治理效率。二是使政務(wù)數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值最大化。社會(huì)治理現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要方面。協(xié)同治理要求政務(wù)數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中能夠發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。以重大公共衛(wèi)生事件為例，需要調(diào)動(dòng)交通、醫(yī)療等多部門的數(shù)據(jù)服務(wù)，形成高效的危機(jī)管控機(jī)制，提升政府治理效能。三是使政務(wù)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化。數(shù)據(jù)作為與土地、技術(shù)、勞動(dòng)力和資本并列的五大要素之一，具有顯性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)。相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)化推送可以讓企業(yè)少跑路，為企業(yè)節(jié)約成本，間接提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

此外，一些敏銳的學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到技術(shù)邏輯中可能存在的正義困境，即僅考慮技術(shù)上的可行性，而忽視數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此，政府需要更加重視政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理中的價(jià)值導(dǎo)向，強(qiáng)化政務(wù)數(shù)據(jù)的社會(huì)責(zé)任，注重傳統(tǒng)道德價(jià)值和人文關(guān)懷的融入，深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值中的人文精神內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理的更高層次的價(jià)值創(chuàng)新。

三、政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的基本形態(tài)

構(gòu)建一個(gè)多層次、多中心的結(jié)構(gòu)體系是政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理體系建設(shè)的重點(diǎn)之一。在平衡不同主體利益結(jié)構(gòu)和不同組織間關(guān)系的視角下，政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理包括數(shù)據(jù)的生成、存儲(chǔ)、開放、交易、利用和監(jiān)管等方面，涉及數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)、法律法規(guī)等因素，以及基礎(chǔ)設(shè)施和人才儲(chǔ)備等方面的基礎(chǔ)支撐。

合理的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)模式是提高政務(wù)數(shù)據(jù)治理現(xiàn)代化水平的必然選擇。從基本形態(tài)上看，政務(wù)數(shù)據(jù)治理協(xié)同主要包括多元主體之間的協(xié)同、治理工具與治理對(duì)象的協(xié)同、技術(shù)創(chuàng)新與公民需求的協(xié)同。其中，多元主體之間的協(xié)同是指多種主體間的有序參與和合作，包括各級(jí)政府、社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等，進(jìn)而促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)在融合的基礎(chǔ)上共享[24]，這樣的協(xié)同治理方式可以有效提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理的效率和質(zhì)量。治理工具與治理對(duì)象的協(xié)同主要體現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)和專業(yè)的服務(wù)這兩方面，涉及統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、拓展覆蓋面與用戶建立良好的關(guān)系，以此提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，推進(jìn)治理工作，提高人民生活水平。技術(shù)創(chuàng)新與公民需求的協(xié)同在于推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升社會(huì)價(jià)值，政務(wù)數(shù)據(jù)治理也應(yīng)以此為目標(biāo)，聚焦應(yīng)用需求和實(shí)效，找準(zhǔn)數(shù)字化應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的協(xié)同效應(yīng)。

（一）多元主體之間的協(xié)同

實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的主要目的是發(fā)揮更大的協(xié)同效應(yīng)，而協(xié)同效應(yīng)不是單純將多個(gè)主體行為簡(jiǎn)單相加，而是多個(gè)主體在共同目標(biāo)下進(jìn)行資源整合和協(xié)同行動(dòng)，從而達(dá)到更好的協(xié)同效果。政府單獨(dú)進(jìn)行數(shù)據(jù)管理的線性模式已經(jīng)無法滿足發(fā)展需求，因此越來越需要跨越組織邊界的合作，以利用技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的集成和定制[25]。

在政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中，協(xié)同治理主體的作用至關(guān)重要。多元主體包括政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)和民眾等。不同的治理主體在治理過程中擔(dān)任不同的角色，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)在融合的基礎(chǔ)上共享，進(jìn)而提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理的效率和效益。政府部門作為協(xié)同治理的主體，主要進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)的采集、管理、共享和安全保障，并統(tǒng)籌分配資源；社會(huì)組織和企業(yè)作為政府部門的合作伙伴，通過技術(shù)支持和資源共享等方式參與協(xié)同治理；民眾則是政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的重要參與者和監(jiān)督者，通過參與數(shù)據(jù)采集和監(jiān)督數(shù)據(jù)使用等方式提高政府的治理效能和公信力。多元主體之間通過信息共享、資源整合和合作共贏等方式協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的共同管理和治理。

（二）治理對(duì)象與治理工具的協(xié)同

現(xiàn)代社會(huì)，數(shù)據(jù)在治理領(lǐng)域扮演著重要的角色，為了數(shù)據(jù)效益最大化，協(xié)同治理多方面的優(yōu)化和完善必不可少。首先，增加數(shù)據(jù)資源的數(shù)量和多樣性，在統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)提高數(shù)據(jù)的覆蓋面，另外，提高優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)資源池中的比例，確保數(shù)據(jù)資源的動(dòng)態(tài)更新，以此更好地利用數(shù)據(jù)來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，提高治理效率和成效。其次，從治理對(duì)象的視角出發(fā)，提升數(shù)據(jù)服務(wù)的專業(yè)性和用戶體驗(yàn)，以滿足不同服務(wù)對(duì)象對(duì)數(shù)據(jù)的需求。可以通過與服務(wù)對(duì)象建立良好的互動(dòng)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)，了解并滿足服務(wù)對(duì)象的需求和意見，根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整，以確保數(shù)據(jù)服務(wù)的質(zhì)量和效益。再次，還需加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理的安全和隱私保護(hù)，完善數(shù)據(jù)共享機(jī)制和法律制度。此外，政府需要關(guān)注社會(huì)和公民對(duì)數(shù)據(jù)治理的態(tài)度和需求，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的公平可持續(xù)發(fā)展。

總之，優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)資源和專業(yè)的數(shù)據(jù)服務(wù)是數(shù)據(jù)治理工作中的重要一環(huán)。加強(qiáng)這方面的工作，有助于推進(jìn)治理工作的開展，更精確地滿足社會(huì)需求，提高公民的幸福指數(shù)。在數(shù)據(jù)治理中，數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是密不可分的。通過數(shù)據(jù)優(yōu)化和完善，可以提高數(shù)據(jù)治理的效率和質(zhì)量，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。

（三）技術(shù)創(chuàng)新與公民需求的協(xié)同

推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算和區(qū)塊鏈等技術(shù)創(chuàng)新主要是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值，政府在數(shù)據(jù)治理方面也應(yīng)遵循這一目標(biāo)。作為技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力，社會(huì)需求理應(yīng)被認(rèn)真考慮。在此基礎(chǔ)上，為了使數(shù)據(jù)利用在治理方面更加精準(zhǔn)有效，應(yīng)堅(jiān)持以應(yīng)用需求和實(shí)際效果為導(dǎo)向，聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，并滿足公民自身的發(fā)展需求和應(yīng)用需求。以技術(shù)創(chuàng)新推進(jìn)數(shù)據(jù)在重點(diǎn)領(lǐng)域中的數(shù)字化應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)供需協(xié)同，從而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新方面取得更大的成果。

政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理是當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理的數(shù)字化發(fā)展將大大提升我國(guó)的電子政務(wù)水平。多元主體間的協(xié)同是政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的基礎(chǔ)，其涉及政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)和民眾的互動(dòng)合作。只有各方通過信息共享、資源整合、合作共贏等方式達(dá)成協(xié)作，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共同治理。治理對(duì)象與治理工具之間的協(xié)同是實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的重要一環(huán)。通過優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)資源和專業(yè)的數(shù)據(jù)服務(wù)，不僅可以使政務(wù)數(shù)據(jù)達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和拓展覆蓋面的效果，還能夠與服務(wù)對(duì)象建立良好的關(guān)系，提高政務(wù)數(shù)據(jù)治理的效益。技術(shù)創(chuàng)新與公民需求的協(xié)同則處在政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的核心位置。技術(shù)創(chuàng)新不僅推動(dòng)著政府?dāng)?shù)據(jù)采集、處理和共享方式的不斷升級(jí)，還滿足了公民對(duì)數(shù)據(jù)的多樣化需求，促進(jìn)了數(shù)據(jù)透明和公開。公民對(duì)需求的反饋也進(jìn)一步推動(dòng)了政府?dāng)?shù)據(jù)采集和共享的需求增長(zhǎng)，以及推動(dòng)了新的實(shí)踐，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理聚焦應(yīng)用需求和實(shí)效，推動(dòng)數(shù)字化應(yīng)用的發(fā)展。

四、政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑

政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理不僅要實(shí)現(xiàn)各個(gè)機(jī)構(gòu)的理念和追求目標(biāo)的一致，更要有規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)來保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和一致性，以提升數(shù)據(jù)的價(jià)值和應(yīng)用。在實(shí)現(xiàn)路徑上，本文從理念協(xié)同、規(guī)范協(xié)同、價(jià)值協(xié)同展開。理念協(xié)同旨在實(shí)現(xiàn)安全與發(fā)展之間的協(xié)同；規(guī)范協(xié)同旨在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理在管理、規(guī)則和平臺(tái)層面的協(xié)同；價(jià)值協(xié)同旨在實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的耦合與內(nèi)聚。在協(xié)同治理過程中，不同層面之間的協(xié)同相互促進(jìn)，相互配合，確保政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理重點(diǎn)任務(wù)的完整性、連貫性和順暢性。

（一）理順安全與發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)理念協(xié)同

理念協(xié)同重點(diǎn)在于充分理順安全與發(fā)展的關(guān)系。對(duì)于數(shù)據(jù)治理而言，必須全面考慮數(shù)據(jù)安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全以及國(guó)家安全等方面的問題。但是，安全并不等于對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行絕對(duì)的管制，相反，新興企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)緊密聯(lián)系、相互協(xié)作，既要平衡國(guó)家利益和社會(huì)福利最大化之間的關(guān)系，又要使數(shù)據(jù)主體的權(quán)益最大化。此外，發(fā)展問題本身就是安全問題，只有通過企業(yè)和行業(yè)的不斷更新和發(fā)展，才能不斷提升生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力，更符合國(guó)家的安全和利益。因此，在進(jìn)行數(shù)據(jù)立法時(shí)，必須堅(jiān)持安全與發(fā)展并重的平衡原則，并將此作為具體條款設(shè)計(jì)的指導(dǎo)原則。同時(shí)，在理解安全與發(fā)展的平衡意義以及考慮到數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球競(jìng)爭(zhēng)背景的同時(shí)，還需要考慮數(shù)據(jù)治理規(guī)則的外溢性[24]。這意味著制定整體性的數(shù)據(jù)治理規(guī)則，不僅要關(guān)注國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)的安全和發(fā)展，還要考慮到國(guó)際數(shù)據(jù)治理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，以避免數(shù)據(jù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的斷層和抵觸。只有在理念協(xié)同的基礎(chǔ)上，才能夠形成一個(gè)完整的、高效的政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系，發(fā)揮數(shù)據(jù)治理的最大功能，讓安全與發(fā)展之間的關(guān)系得到全面的平衡和協(xié)調(diào)。

（二）聚焦數(shù)據(jù)治理三大層面，實(shí)現(xiàn)規(guī)范協(xié)同

規(guī)范協(xié)同是指在政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，以規(guī)范數(shù)據(jù)的收集、管理、應(yīng)用和共享。通過加強(qiáng)管理層面、規(guī)則層面和平臺(tái)層面規(guī)范協(xié)同的建設(shè)，能夠更好地提高政務(wù)數(shù)據(jù)的可用性和安全性，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的高效協(xié)同。

在管理層面，立足于整體性治理，以優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理組織結(jié)構(gòu)、更高效地利用大數(shù)據(jù)資源為目標(biāo)。面對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中各自為政、數(shù)字鴻溝、信息孤島、職能交叉等問題，構(gòu)建無縫隙、一體化的跨部門協(xié)同治理體系尤為重要[26]。整體性治理意味著在以滿足公民的需求為主導(dǎo)、以信息技術(shù)為關(guān)鍵手段的前提下，以協(xié)調(diào)、整合為策略，實(shí)現(xiàn)政府組織橫向、縱向、功能以及公私部門間的整合[27]。因此，優(yōu)化重塑相關(guān)政府部門的職能定位、權(quán)力配置、責(zé)任履行和運(yùn)行規(guī)則，并建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)的治理組織系統(tǒng)，成為建立整體性治理體系的必要條件。除此之外，政府部門間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同也同樣重要。要建立政府的政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄體系，健全政務(wù)信息資源共享交換機(jī)制規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)人口、法人、空間地理、社會(huì)信用、電子證照等基礎(chǔ)信息庫和業(yè)務(wù)信息庫的互聯(lián)互通，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域主題數(shù)據(jù)庫建設(shè)。同時(shí)，依托數(shù)據(jù)共享推動(dòng)業(yè)務(wù)協(xié)同和成立政府大數(shù)據(jù)管理中心，完善跨部門數(shù)據(jù)治理協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以最大化利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源，提高政府治理效能。

在規(guī)則層面，著眼于確保各類規(guī)范的內(nèi)在統(tǒng)一，重在加強(qiáng)數(shù)據(jù)立法體系的一致性與合法性。在制定下層法規(guī)時(shí)，必須遵守上層法規(guī)的規(guī)定和法律上的不抵觸原則。對(duì)涉及基本權(quán)利的問題，必須遵守法律保留原則，確保合法合規(guī)[28]。在《中華人民共和國(guó)民法典》中對(duì)個(gè)人信息主體的權(quán)利、數(shù)據(jù)開發(fā)利用的原則及條件等內(nèi)容予以明確規(guī)定。在數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)中，相關(guān)的法規(guī)和規(guī)范能夠有效避免法律層級(jí)矛盾和規(guī)則沖突問題。作為現(xiàn)代公共治理體系的新成員，數(shù)據(jù)治理除了依靠硬法的強(qiáng)制執(zhí)行外，還需要軟法的治理效能來支持其有效實(shí)施，硬法與軟法的綜合治理至關(guān)重要。例如，數(shù)據(jù)治理研究所（Data Governance Institute，DGI）提出的數(shù)據(jù)治理框架，已被全球范圍內(nèi)的數(shù)百個(gè)組織廣泛應(yīng)用。這個(gè)框架使用了建議性和指導(dǎo)性的治理規(guī)則，將數(shù)據(jù)治理的六個(gè)主要領(lǐng)域分為不同的任務(wù)，需要不同的操作規(guī)則，涵蓋政策、標(biāo)準(zhǔn)和策略等方面。此外，軟法的優(yōu)勢(shì)在于其能更好地響應(yīng)客戶需求和內(nèi)部流程變化，具有適應(yīng)性和靈活性。因而，在硬法規(guī)定的基礎(chǔ)性規(guī)范前提下，有效發(fā)揮軟法的作用就顯得非常重要。對(duì)于數(shù)據(jù)開放共享、開發(fā)利用、安全保護(hù)等數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目而言，是依靠硬法來規(guī)范，還是由軟法來規(guī)制，或者實(shí)現(xiàn)二者之間的有效互補(bǔ)，是當(dāng)前學(xué)界仍需探究的問題。

在平臺(tái)層面，為社會(huì)子系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)整合和共享提供安全有效的平臺(tái)。平臺(tái)建設(shè)是政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的關(guān)鍵，負(fù)責(zé)對(duì)外提供優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)、對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)高效的辦公協(xié)同。數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施在組織架構(gòu)上至少應(yīng)包括三種類別的平臺(tái)。首先，是為實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享和協(xié)作而設(shè)計(jì)的業(yè)務(wù)流程的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。其次，是為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和開發(fā)人員打造的面向系統(tǒng)開發(fā)者的應(yīng)用開發(fā)平臺(tái)，以便于設(shè)計(jì)、規(guī)劃和開發(fā)數(shù)字化服務(wù)。再次，是為居民和企業(yè)提供的面向最終使用者的互動(dòng)服務(wù)平臺(tái)，讓公民與政府進(jìn)行互動(dòng)并獲取所需服務(wù)[29]。公共數(shù)據(jù)平臺(tái)、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、協(xié)同辦公平臺(tái)和政務(wù)數(shù)據(jù)中臺(tái)等政務(wù)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)必須在各個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)整合和共享，以打破政府內(nèi)部溝通障礙、提高政府優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)的能力，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)暢通，同時(shí)實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門和跨地區(qū)的協(xié)同。

（三）著眼公共價(jià)值的耦合與內(nèi)聚，實(shí)現(xiàn)價(jià)值協(xié)同

價(jià)值協(xié)同旨在實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的耦合與內(nèi)聚。公共價(jià)值代表了公眾偏好，是公共管理學(xué)科的重要概念，在政治協(xié)調(diào)表達(dá)中具有重要作用。當(dāng)前公共管理話語體系強(qiáng)調(diào)效率和結(jié)果導(dǎo)向，預(yù)示著治理將更廣泛地關(guān)注公共價(jià)值創(chuàng)造目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)持續(xù)反饋、學(xué)習(xí)和適應(yīng)[30]。作為政府治理活動(dòng)之一，政務(wù)數(shù)據(jù)治理需要介入數(shù)據(jù)生產(chǎn)全流程，同時(shí)也需適時(shí)回應(yīng)公眾需求，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的創(chuàng)生。

當(dāng)代中國(guó)，政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理需倡導(dǎo)“以人民為中心”的理念，而協(xié)同轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的必要途徑。一方面，多元主體價(jià)值的共同創(chuàng)造是關(guān)鍵，政府、企業(yè)和個(gè)人都可以成為公共價(jià)值的生產(chǎn)者。因此，需要超越政府中心主義，注重多元主體間的協(xié)同互補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)不同主體優(yōu)勢(shì)資源在政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中的協(xié)調(diào)和共享，促進(jìn)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。另一方面，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的前提是其被多元主體的共同認(rèn)可。政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理是一個(gè)多元主體民主協(xié)商的過程，政府、企業(yè)和個(gè)人共同協(xié)商合作，以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值和利益的調(diào)適。此外，還應(yīng)警惕由技術(shù)理性帶來的正義困境問題，數(shù)字鴻溝所帶來的新的社會(huì)不公問題需要多元主體共同參與，構(gòu)建完善的協(xié)同治理機(jī)制來保障公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理需明確以公共價(jià)值為目標(biāo)，同時(shí)注重以人民為中心的公共價(jià)值理念，充分考慮數(shù)據(jù)治理中的弱勢(shì)群體，推進(jìn)技術(shù)理性與價(jià)值理性的耦合。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)采取以下措施：第一，政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中要注重對(duì)數(shù)字弱勢(shì)群體的權(quán)益保護(hù)，通過提高技術(shù)普及率、提供包容性的數(shù)據(jù)平臺(tái)和優(yōu)化數(shù)字資源分配，消弭不同群體之間的“數(shù)字鴻溝”。在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，需要綜合考慮公眾滿意度和數(shù)據(jù)效率，并保留傳統(tǒng)線下服務(wù)，避免只看數(shù)據(jù)而忽視人民需求。第二，建立多元主體和政府間的對(duì)話協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值期望的平衡，從而更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)的公共價(jià)值。在這個(gè)過程中，需要注重各方的利益平衡和需求結(jié)合，實(shí)現(xiàn)多方協(xié)商。政府需要做好中介和監(jiān)管的角色，同時(shí)充分考慮不同方面的利益和需求，以協(xié)同推進(jìn)數(shù)據(jù)治理，讓數(shù)據(jù)更好地服務(wù)人民，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、結(jié)語

總體來看，政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理既是釋放數(shù)據(jù)價(jià)值的現(xiàn)實(shí)需要，也是貫徹“數(shù)字政府”理念、構(gòu)建多元主體協(xié)同共治體系的重要支撐。盡管數(shù)據(jù)開放共享起到重要的推動(dòng)作用，但從實(shí)踐和理論中認(rèn)識(shí)到，作為推動(dòng)政府治理創(chuàng)新的重要手段之一，數(shù)據(jù)共享和數(shù)字化應(yīng)用僅僅是實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的基礎(chǔ)條件。作為回應(yīng)社會(huì)形態(tài)變化的一個(gè)宏大命題，本文并不能對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體內(nèi)容等重要議題給予充分討論，此為不足。但是，在設(shè)計(jì)制度、平衡利益、共享數(shù)據(jù)安全等方面，側(cè)重于從目的、形態(tài)、路徑入手，在此，基本形態(tài)是為實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理主要目的而存在的，各方面的協(xié)同作為基本形態(tài)的關(guān)鍵內(nèi)容，從而形成了實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑。從以上三個(gè)方面，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的相關(guān)問題進(jìn)行了探討，并形成未來可供持續(xù)研究的議題進(jìn)程。