日本中小學教師減負的現實基礎、施策方向及啟示①

◎段伯淵 徐芷菡

教師承擔著為黨育人，為國育才的歷史重任。營造良好的教育教學環境，使教師能夠安心育人、潛心治學是各級教育主管部門的職責所在，也是倡導尊師重教社會風氣的基本要求。然而，現實中我國中小學教師工作存在時間過長、任務過重、事務繁雜等特點，高負荷教師的非教學負荷極高。[1]探索更符合社會現實、行之有效的減負方案，進一步優化教師工作的體制機制，成為各界應予以重視的關鍵問題。

在日本，為中小學教師減負的呼聲由來已久，2013年和2018年經濟合作與發展組織開展的“國際教師指導環境調查”中，日本中小學教師每周工作時長居于世界第一位。為此，日本文部科學省進行了一系列探索。本研究將聚焦日本教師境遇，探究日本中小學教師減負的現實基礎，并對已付諸實踐的舉措進行系統梳理，力求為我國中小學教師減負工作的推進提供有益的啟示。

一、日本中小學教師減負的現實基礎

在日本，教師負擔過重問題已橫亙社會幾十年，教師工作時間過長、身心健康受損嚴重等新聞屢屢見諸報紙，教師職業被視作“過勞死”頻發的重災區。從工作時間上來看，據文部科學省統計，2018至2021年間中小學教師的每日平均工作時長始終保持在10小時以上，相當比例的教師工作時間甚至長達12小時。[2]從工作內容上看，日本中小學教師不僅需要承擔教育教學工作，學校事務管理、學生社團工作指導等繁雜的非教學任務占據了大半工作時間。[3]長時間、高負荷的重壓下，身心俱疲成為日本中小學教師的真實寫照。文件顯示，日本2020年由于身體疾病請假休養時間超過一個月的教師就有12566人，罹患抑郁癥等精神疾病的教師高達5180人。[4]可以說，教師負擔問題嚴重阻礙了日本教育的進步發展，為中小學教師減負勢在必行。

（一）教師的教育任務艱困化

基于日本教師的工作實踐，其教育任務艱困化的典型特征包括教育目標高企化、學生問題棘手化及教學技術復雜化。首先，社會對學校教育的要求不斷走高，導致教育目標要求高企，甚至難以實現。伴隨日本經濟的高速發展，社會對個體人的要求不僅停留在基礎知識與技能的掌握上，培養擁有廣博知識、完善人格、高尚情操及強健身體等全面發展的個體成為新的教育目標。為回應社會的要求，教師需花費更多時間學習和更新教學內容、教學方式以及教育技術等。其次，社會的現代化導致學生管理的棘手化。21世紀以來，日本中小學充斥著學力衰退、校園霸凌、校園暴力及輟學等各類問題，這既增添了教師的教育難度，也使社會各界對學校、教師的信賴感不斷動搖。[5]為建設可信賴的學校，提升教師質量，政府及地方教育單位設計了初任教師研修、五年經驗者研修、骨干教師研修、學科指導研修等多種類型的教師培訓活動。[6]這事實上導致教師負擔加重。最后，教師的技術負擔不容忽視。2020年，在新冠疫情的催化下，日本進一步在中小學加速導入ICT（Information and Communication Technology）技術，以實現學生人手一臺終端的目標。[7]這就使日本中小學環境短期內發生巨變，諸多教師對學校環境產生了“水土不服”等問題。眾多教師不僅在課堂上難以靈活運用教室中的信息技術設備，還增加了網絡和系統運營、管理和維護等任務，釀成了新時代教師的技術負擔。[8]

（二）教師的職責限度模糊化

職責限度的模糊化指教師的職業特性導致其工作具有無界限性、無限定性等特征。在日本中小學，教師不僅需要指導學生學習，還需要承擔類似學生餐食、大掃除等生活方面的指導工作，甚至凡是與學生相關的一切事務都會被冠以學生指導的名義而落在教師的肩上。這導致原本隸屬于社會、家庭的責任過多地讓渡給了學校教師。加之日本中小學的組織架構、人員配置不完備，導致教師職責范圍不斷擴大、負擔日漸加重。[9]據調查，日本中小學教師普遍認為在日常工作事務中，學校運營相關事務、與外界溝通事務及學生社團指導（中學教師）等所造成的負擔感最重。[10]具體而言，學校運營相關事務指新任教師和教育實習生的面談指導、安全檢查與校內巡視、機器檢查、校園環境整理及值白班等。與外界溝通事務包括，一是與監護人或PTA（Parent Teacher Association）相關的家長會、家長接待、家訪等，二是相關地區安全巡視活動、地區協助活動等，三是地方行政機關教育委員會行政人員及團體訪問等。學生社團指導工作指課堂外的社團指導、社團競賽領導等。多而雜的工作任務導致教師難以合理安排時間，一方面不得不延長工作時間或者“打包”工作回家，導致長期處于身心俱疲的狀態，另一方面，邊緣性任務搶占了教學核心任務時間，分散了教師用于教學和學生指導等方面的精力。

（三）教師的工作時間非限化

教師工作時間的非限化指教師因缺乏明確的工作時間限制而陷入工作時間大幅延長的困境。雖說日本《勞動基準法》（以下簡稱“勞基法”）規定若超出每日8小時的工作時間上限，雇傭單位需額外支付薪酬，但由于《公立義務教育學校教職工工資特別措施法》（以下簡稱“給特法”）規定，除臨時性、緊急性等特殊工作外，其余工作都將視作教師主動、自愿性質的工作而不給予報酬。[11]這默許了教師加班無需支付額外薪酬的行為，事實上賦予了教師在法定勞動時間外工作的合法性。“給特法”的存在，讓工作量大幅度增長，陷入加班常態的日本教師在法律上無處申辯。與此同時，日本傳統教師文化中所蘊含的濃厚的為教育獻身思想，也是教師深陷工作負擔泥沼的主觀原因。[12]根據日本經濟產業省的調查，日本教師在行事風格上具有“兒童奉獻主義”的特征。所謂“兒童奉獻主義”，指教師為了學生可無限度地犧牲自己的時間。[13]這讓日本教師群體中彌漫著不計辛勞的工作氛圍，壓縮了教師在工作負擔問題上的話語空間。一味強調奉獻的后果是教師的身心健康受損、職業倦怠嚴重及職業吸引力弱化等系列問題逐步顯現，教育整體難以健康可持續發展。

二、日本中小學教師減負策略及實踐探索

針對中小學教師長時間、高負荷的現實狀況，日本政府積極引導中小學進行工作方式改革，實施多項策略為教師減負。

（一）厘清教師職責界限，削減非必要任務

為促使教師工作范圍明確化、合理化，2020年文部科學省發布了《關于教師等的標準職務明確化學校管理規則參考例》。該文件以縮減教師工作任務為出發點，設計了學校運行管理規則范例供各學校參考借鑒，提出教師“應當專注于發揮自身專業特性的工作”，“并非學校內的一切事務都應當由教師承擔，教師職務應當與學校管理職務相區分”等學校運行管理原則。[14]基于此范例，日本各中小學重新審視教師的工作范圍，試圖削減教師非必要工作或不該由學校承擔的工作，進而減輕教師的工作負擔。此外， 2020年文部科學省發布《基于學校工作方式改革的學生社團活動改革》指出，要充分與校外運功俱樂部、地區人才機構等開展合作指導學生社團活動，以此減輕或消除教師在學生社團活動指導上的負擔。[15]而面對類型多樣甚至重復的教師研修任務，文部科學省嘗試廢除教師資格更新制度，以削減非必要的“教師資格更新課程”等研修課程，避免教師因重復學習研修內容而浪費時間和精力。[16]

（二）增設學校支援人員，建設團隊型學校

面對學校及教師任務的復雜化、多樣化，在明確教師職責范圍的基礎上，以配置專業人才、建設團隊型學校的形式承接非教學工作，既能推進學校事務分配合理化、削減教師承擔的非必要事務，也有助于教師專注于教學、提升辦學質量。2018年文部科學省發布《為補習等目的派遣指導員計劃》后，日本開始在中小學配置教師事務支援人員，負責協助教師的工作，例如學習資料的印刷、學習數據的匯總、學校各類典禮儀式的準備及學校訪客接待等方面的事務性工作。2021年，日本文部科學省公布《學校教育法施行規則部分修正省令》，提出將在中小學內配置醫療看護人員（小學）、信息通信技術支援人員及特別支援教育支援人員，這些新增職位將協助教師或與教師共同承擔學校各項工作。[17]具體而言，醫療看護人員主要負責在校學生的醫療及健康管理等工作，信息通信技術支援人員主要負責學校ICT設備管理等工作，而特別支援教育支援人員主要負責在校殘障兒童的看護等工作。

（三）明確工作時間上限，改革教師考勤機制

解決教師工作時間的非限化問題，需要明確教師的工作時間上限。2017年日本厚生勞動省發布《關于合理把握勞動時間雇主應用措施指南》，規定“勞基法”的工作時間上限適用于所有工作單位，雇主（雇傭單位）有責任合理管控勞動者的勞動時間以保障勞動者健康。[18]2019年，日本正式修訂“勞基法”，要求法定勞動時間外的工作時間每月不得超過45小時，每年不得超過360小時。[19]文部科學省同年發布《關于公立學校教師的工作時間上限指南》，在教師工作時間的定義上將在校時間（除法定工作時間外的自我提升耗時及其他非工作時間）、校外的相關職務培訓、遠程辦公等時間都認定為教師的在校工作時間。[20]為嚴格落實教師工作時間上限的規定，2018年日本頒布《工作方式改革推進法》整頓勞動者的工作環境，并對《勞動安全衛生法》等法案進行修訂，明確雇主有義務采取打卡記錄、電子計算機記錄等客觀方式把握勞動者的勞動時間的規定。[21]在此基礎上，文部科學省發布了《關于公立學校教師的工作時間上限指南》，要求各學校采取較為客觀的方法記錄教師的在校工作時間，校外工作時間也應參照教師的報告采取盡可能客觀的方式記錄。[22]根據2021年的相關調查，日本中小學中采取較為客觀方式記錄教師上下班時間的學校比例達到80%，教師自主申報時間的學校比例則為16.1%。[23]日本改革學校考勤機制以落實對教師工作時間的限制，在一定程度上限制了學校延長教師勞動時間、迫使教師無節制加班等行為的發生。

（四）以信息技術為支撐，推進管理機制現代化

隨著ICT技術、學生移動終端等教育信息技術的迅速推廣，日本中小學教師在面臨多樣技術負擔的同時，也提供了減負新思路。在日本，不少中小學借助教育信息技術構建了校務支援系統，例如，北海道地區公立學校借助校務支援系統對學生個人信息、學生成績記錄、學生請假缺勤記錄等信息進行數字化管理，由系統制作各類名單、會議資料、證明材料等，有效提升了教師在學生管理、行政事務處理上的效率，縮減了教師在校務處理上的耗時。[24]此外，日本在中小學建立了“留守番電話”制度，規定學校將不再提供教師私人聯系方式，家長若要在下班時間與教師取得聯系，需采取郵件、電話留言等方式。 “留守番電話”制度的建立，有效保障了教師在私人生活時間不被侵擾。

（五）打破學校傳統慣習，完善教師健康關懷機制

日本文化中根深蒂固的教育獻身思想很大程度上導致學校工作氛圍壓抑、工作習慣固化，嚴重危害教師身心健康。要打破教師、學校長久以來形成的工作氛圍與慣習，需推進學校教職員工作意識轉變，完善教師健康關懷機制。為此，文部科學省于2019年發布了《學校勞動衛生管理體制》，提出在教職工50名以上的學校應選任設置“衛生管理者”（衛生相關技術性事項管理者）、“產業醫生”（教職工健康管理的醫學專家）及衛生委員會（調查審議重要衛生事項的機構），在10至49名教職工的學校應設置“衛生推進者”（負責衛生相關事務），以此整備學校勞動衛生管理體制。[25]同時，該文件還要求學校整頓面談指導體制，規定若“教師周工作時間超過40小時、月工作時間超過80小時則為積勞狀態”和“心理負擔過重、有必要接受面談指導和壓力測試”時，學校應安排教師接受醫生的指導。此外，日本地方教育管理部門還積極開展工作深化學校教師及管理者對相關法令、規定的認知與理解，以此保障教師健康關懷機制的落實。例如，在埼玉縣教育委員會從推進教職工健康管理、改善職場環境、調整教師休假制度三個方面推進教職工意識改革，通過督促高負荷教師參加心理疏導、發放《休假指南》和《育兒支援手冊》等文件、召開校長會議宣傳周末輪休制度、簡化教師休假手續等措施，確保教師獲得專心于教育活動的勞動環境，提升學校教育的整體質量。[26]

三、日本中小學教師減負的啟示

日本推進教師減負多年，雖然取得了階段性成果，但成效絕對談不上顯著。例如，在2018年至2021年間平均工作時長超出12小時的中小學教師比例均下降了近20%，但小學和中學教師勞動時間超出法定勞動時間的比例仍分別為95.7%和97.8%，勞動時間普遍未控制在法定勞動時間標準內。因此，日本中小學的各項減負舉措并未從根本上改變教師的現實處境，推進教師工作改革絕非易事。

一方面，教師減負工作的推進有賴于教育生態的整體性改善。當前，中小學教師負擔沉重的負面效應已擴滲透至教育的各個方面。教師長時間、高負荷的勞動處境直接或間接地引起教師工作熱情消減、教師職業倦怠感提升、教師崗位吸引力下降、新任教師職業素質難以保障等一系列問題，使得日本的整體教育生態惡化。在現有教育生態下，要實現教師減負和教育質量保障之間的平衡，有效推進教師減負舉措的落實并非易事。例如，受應試教育的浮躁情緒、社會競爭加劇等因素影響，社會大眾和學校管理者常常陷入短視向教師施壓，倒逼教師追加時間和精力投入，使諸多減負舉措淪為形骸、難以奏效。因此，要從根本上實現為教師減負，不僅要著眼于教師的工作負擔狀況，更需從多個方面發力改善教師的現實處境、提升教師的職業幸福感，推動教育生態的整體改善與健康可持續發展。

另一方面，教師減負不能僅著眼于事務上的削減，更應關注教師所承受的心理壓力。教師是教育活動最為直接的影響因素，直接影響著學校教育質量與教育職能的發揮。基于此共識，日本社會各界都將教師視為教育責任的主要承擔者。這也導致日本中小學教師受社會日漸攀升的教育期待、教育管理部門的壓力、愈加沉重的應試教育氛圍及“兒童獻身主義”道德壓力等裹挾，只能埋首工作難以喘息。因此，教師減負不能僅著眼于減少教師工作量、縮短教師工作時長，更為關鍵的是消解教師所承受的心理負擔。要實現此目標，一方面需要推進教師個體教育觀念的轉變，促成健康教師責任觀念的形成，另一方面則有賴于整個社會教育環境的改善，緩解來自家長、教育管理機構及應試教育等外部環境給予教師的心理負擔。

最后，教師工作時間的合理限定，也離不開學校管理方式的優化。日本單以管控工作時間的方式促進教師減負，如規定工作時間上限、改革考勤機制等舉措，并未有效限定教師合理工作時長。據報道，在《關于公立學校教師的工作時間上限指南》等文件發布后，學校管理者篡改或偽造教師工作時間記錄的現象屢見不鮮。由此可見，要真正實現教師工作時間的合理限定，還需要學校管理方式的協同優化為其保駕護航。具體來說，首先需要對教學和非教學任務進行合理劃分，優化教師工作流程，減少重復和無效工作。同時，引入更加靈活的工作安排，允許教師根據實際情況調整工作時間，以提高工作效率。此外，還應該采取更為人性化的管理策略，如提供專業發展支持和心理健康服務，以幫助教師更好地應對工作壓力。通過這些綜合性措施，可以在確保教學質量的同時，有效減輕教師的工作負擔，達到限定教師合理工作時間的目的。

四、結語

綜上，盡管日本政府多項舉措并施，為教師減輕了一定的工作負擔，但從整體上看，這些措施并未能從根本上改變教師的工作壓力。教師的工作減負不僅是對工作量的簡單削減，更是對教師心理壓力的關注與緩解。以此為鑒，我國在推進教師減負的道路上，更應當綜合施策，把握全局，營造一個支持性的教育環境。教師減負工作的推進不僅需要促進教師個體的教育觀念轉變，更需要從整體上改善教育生態，如改變社會對教師的不合理期待，減輕應試教育帶來的壓力等，以此構建一個更為健康的教育環境。這不僅有助于提升教師的職業吸引力和留任率，更是確保教育質量和學生發展的基石。只有當我們認識到并解決了教師面臨的實際問題，才能真正推動教育的可持續發展，實現教育的根本目的——培養出更多具有全面發展潛力的下一代。