國內外特醫食品注冊管理制度比對及建議

陳晗琪 劉 敏 余 貞 胡 坤 陳 選 劉東波,5

(1. 湖南農業大學園藝學院,湖南 長沙 410128;2. 國家中醫藥管理局亞健康干預技術實驗室,湖南 長沙 410128;3. 中南大學湘雅三醫院營養科,湖南 長沙 410013;4. 湖南省食品標準化協會,湖南 長沙 410013;5. 湖南省代謝性疾病醫學營養干預技術工程研究中心,湖南 長沙 410128)

特醫食品作為一種需要醫療準入的營養食品,其在患者疾病治療、康復和機體功能維持中的安全性和有效性,以醫學和營養學為基礎,通過科學研究已得到證實[1]。中國的特醫食品產業相較于其他國家起步較晚,但在近幾十年得到了迅速發展[2]。截至2023年4月底,國家市場監督管理總局共批準108款特醫產品[3],雖然通過注冊審批的特醫產品還在不斷增加,但在全球老齡化嚴重與慢性疾病患病率升高的背景下,消費者對醫學營養用來預防與治療的需求極大,現有的特醫產品遠遠滿足不了人們的需求[4],因此,特醫食品行業在中國市場具備著巨大的增長潛力[5]。

中國特醫食品的注冊管理制度(《食品安全國家標準特醫食品通則》)[6]已經基本建立,但注冊流程相對復雜,審批時間較長,申請材料要求繁瑣。特別是,從產品配方設計、生產工藝優化、臨床試驗設計到產品生產完成,對其進行穩定性、安全性、有效性的評估,到最后注冊申請成功上市銷售,每一個環節都需要耗費相當大的科研投入與時間成本。大體上,一款產品從研發到獲批至少需要2～3年[7];另外,除產品標準外,國外的原料和食品添加劑標準也與國內存在差異,如中國有國家強制食品安全標準的原料和食品添加劑,在進口國外產品時需符合國內的標準[8];在現場核查方面,申請人在申請進口國外特醫食品時,需向國家市場監督管理總局注冊審批,會受到申請企業所在地的限制,需根據實際情況確定現場核查時限,需耗費大量精力與成本。盡管近些年,中國陸續發布與特醫食品相關的標準與法規,中國特醫食品行業正在穩步前行,但仍存在產品供不應求、虛假宣傳誤導消費者以及其他產品質量安全等問題[9],特別是嬰幼兒配方奶粉,極易與普通奶粉混淆[10],影響嬰幼兒的健康成長。

多種弊端限制了中國特醫食品產業的快速發展,因此亟需國家完善相關的法律法規,結合中國特醫食品的實際情況進行實施,通過不斷改進和優化,提高中國特醫食品的注冊管理水平,促進行業的發展和創新。文章分析對比了中國與其他國家在特醫食品注冊管理制度上的差異,并從特醫食品的研發、加快國外產品準入、完善產品標準等方面提供參考建議,這對于滿足特殊人群的健康需求以及促進產業結構升級和經濟發展都具有重要的意義。

1 中國特醫食品的注冊管理制度

特醫食品是指為滿足某些特殊醫學用途而制備的食品。中國既往由于沒有醫用食品和特殊醫學用途配方產品的相關標準,因此進口國外產品到國內市場僅能通過保健食品或藥品的注冊途徑,但由于特醫食品在國外均作為食品進行管理,因此在引入該類產品時面臨許多注冊難題[11]。2015年,中國修訂通過《中華人民共和國食品安全法》[12],要求特醫食品進行配方注冊,并明確其作為食品的法律屬性。如今中國制定了一系列標準與法規,完善特醫食品法律體系[13],對其進行嚴格監管,相關法規見表1。

表1 中國特醫食品法規監管一覽表

中國高度重視特醫食品的發展,嚴格把控產品質量,于2010年發布《特殊醫學用途嬰兒配方食品通則》(GB 25596—2010)、2013年發布《特醫食品通則》(GB 29922—2013)和《特醫食品良好生產規范》(GB 29923—2013)3部食品安全國家標準,這3部標準在法律上賦予了特醫食品重要意義[14],打破了特醫食品在生產和銷售上無法可依的局面,規范了中國對特醫食品的監管。另外,通過比較發現中國對特醫食品的分類更為細致,將特定人群進一步細分為不同亞類,如針對嬰幼兒的特醫食品分為無乳糖、低乳糖、早產兒/低出生體重配方等等[15]。與此同時,中國對特醫食品實行注冊管理,根據2016年頒布的《特醫食品注冊管理辦法》[16]及相關配套文件[17],在進行特醫食品注冊時,要求申請人提交一系列說明該產品安全有效的證明材料[18],從生產、標簽、配料、檢測到上市流通均有相關的標準與法規規范特醫食品的注冊上市[19],以期打破外資企業獨占的局面。特醫食品注冊成功后進入市場,需在醫生或臨床營養師的指導下使用[20],由國家市場監督管理總局及地方市場監管部門負責特醫食品的市場監管。

2 不同國家與地區注冊管理制度比對

目前相關國家對于特醫食品的注冊管理模式大致分為三類:上市前注冊審批、上市前通報、上市前不需要注冊和通報[21](見表2)。

表2 特醫食品注冊管理規定對比

中國和日本管理模式類似,屬于上市前注冊審批類,中國和日本均制定了相關的管理制度來規范特醫食品的注冊流程。2016年國家市場監督管理總局出臺《特醫食品注冊管理辦法》及相關配套文件規定,在中國需要由申請人向國家市場監督管理總局提交相關申請材料,獲批特醫食品注冊證書后,方可在中國市場生產銷售;同時在中國臺灣地區,也要通過臺灣衛生福利部食品藥物管理(TFDA)審查,取得許可證后才可以進行生產銷售,在申請TFDA查驗之前,需經過人體試驗,如果是從國外進口的產品,有國外銷售證明即可;在日本同樣采取審批制,《健康增進法》[23]明確規定,病人用特殊食品需經日本厚生省批準后才能上市銷售,從申報到獲批至少需要半年。歐盟屬于上市前通報類,歐盟將特醫食品作為特殊膳食用食品進行管理,在上市前沒有相關審核要求,僅要求食品企業經營者向歐盟成員國主管機關提供所有符合(EU)2016/128的必要信息[24];在美國,特醫食品作為醫用食品進行管理,上市前不需要注冊和通報[25]。根據《醫用食品進口和生產指導手冊》[26]1項指導原則,美國食品藥品監督管理局(FDA)有權在醫用食品上市后對其進行監管(通過市場監測、不良事件報告監測、設施檢查、警告信等等),FDA監管下,特醫食品必須確定疾病/病癥,必須通過數據證實獨特的營養需求,并且必須證明產品能夠滿足確定的營養需求。

3 完善中國特醫食品注冊管理的建議

3.1 鼓勵推動以中藥材為原材料的特醫食品注冊

中醫素有“藥食同源”理論。“藥食同源”指既能作為藥物治療疾病,又能作為食品食用的物質[27]。近年來,國家及地方省市在積極推動藥食同源目錄的試點與認定,中國藥食同源目錄在持續擴容中,但納入藥食同源的物質多作為藥品或保健食品的原料使用,尚未將藥食同源的物質用于研發生產特醫食品。就適用人群與功效而言,保健食品適用于一些特定人群,以調節人們的身體機能,強調保健作用,不能以治療疾病為目的;而特醫食品是指專門為營養不良重癥及慢性疾病患者提供必要的營養,從而達到緩解疾病,在疾病治療中發揮重要作用。雖然兩者均屬于食品,不能聲稱具有疾病治療效果,但特醫食品能針對特殊人群提供營養支持,改善患者狀況,促進康復。而藥品雖能治療疾病,但有一定的毒副作用[28]。因此,推動以中藥材為原料的特醫食品的研發注冊是一個值得關注和促進的領域。

建議遵循以中醫藥理論為指導原則,鼓勵推動以中藥材為原材料的特醫食品研發注冊,在傳統中藥材的基礎上開發具有特定功能的食品,更好地維護身體健康和預防疾病,充分發揮中藥材的功效。首先應加強科研支持,增加對以中藥材為原料的特醫食品的科研項目資金投入,推動創新和發現;其次,加強以中藥材為原料的特醫食品的科學研究和臨床驗證,保證其品質和安全性。最后在注冊管理制度上,應放寬對中藥材為原料的特醫食品的準入,制定相關標準來加強監管。

3.2 加快引進罕見疾病、特殊疾病營養食品和國外特醫食品

目前,國際上公認的罕見病有7 000余種,患者多達3億人,僅有不到10%的疾病有已批準的治療藥物或方案[29]。中國罕見病患者的數量已達2 000多萬人,并以每年20萬的人數遞增[30],大部分罕見病嚴重威脅患者壽命及影響生活質量。中國《罕見病診療指南(2019年版)》[31]中指出,特醫食品、飲食治療是多種遺傳代謝罕見病的主要治療方法之一,而中國缺少罕見病方面的特醫產品,所以在進口方面要加快對人民最急切的罕見疾病特殊疾病營養食品的引入。

與此同時,為保證中國營養食品健康發展,應結合中國人群的實際情況,不斷豐富中國營養食品產品種類,可以從國外進口暫時國內沒有辦法獲得特醫食品證的產品和具有臨床功效的其他食品,如除腫瘤型、糖尿病型和腎病型的其他10種類型特醫食品、益生菌類食品。其中益生菌在國外營養保健市場上非常受歡迎,許多國外生產商都推出了針對特定人群的益生菌配方食品,如針對精神疾病的益生菌特殊配方食品PS128,可以改善自閉癥、多動癥、抽動癥、抑郁癥、失眠及帕金森等的癥狀,菌株已經拿到美國FDA食品安全認證[32];美國的達諾恩公司(Danone)生產了針對兒童的益生菌配方,包括Actimel和DanActive等品牌;美國的日立制藥(Hitachi Chemical)生產了針對孕婦和哺乳期婦女的益生菌補充劑Align Jr以支持母體和胎兒的健康;德國的拜爾斯多夫公司(Biogena)生產了一種針對腸道功能障礙和腸炎癥的益生菌特殊配方食品Probiocult等。

罕見疾病特殊疾病營養食品和國外特醫食品有一些共同的特點,即偏向特殊人群或疾病,可以為某些罕見病患者和特定人群提供有效的營養支持和治療手段,具有較高的可靠性和高效性。需要注意的是,所有從國外進口這些產品,在中國市場上都必須遵守中國的法律。此外,在進口這些食品時,要注意其來源、檢驗及進口資質等,確保它們符合相關的標準和要求,以保障消費者的健康權益。

3.3 完善標準體系,優化審批方式

特醫食品市場需求巨大,但由于不同國家和地區法規的不同,特醫食品在進口標準方面存在差異,而特醫食品注冊流程相對復雜,審批時間較長,申請材料要求繁瑣;此外,特醫食品注冊費用較高,導致產品價格高,普及范圍小;最后特醫食品的引進渠道單一,大大限制了產品發展,導致患者無法及時穩定獲得所需營養[33]。

目前中國在產品注冊和市場準入方面,市場流通的聲稱特醫食品的產品,均是從國外品牌進口或是以藥物注冊的,中國市場上跨國公司占比達到了90%以上,而中國廠家在市場上的品種總共不到20個,不少病種在中國無相應的特醫產品可供使用[34]。根據《特醫食品臨床試驗管理規范(試行)》[35]要求,在中國進行特定全營養配方食品的注冊,需要嚴格進行100例隨機雙盲對照臨床試驗[36]。對于歐美發達國家已經有超過30年安全使用歷史的特定疾病型特醫食品成熟產品來說,已積累了很多臨床研究數據,但在中國仍需按要求重復進行臨床試驗,其資金與時間的投入甚為巨大,企業一般會就其風險與收益進行分析評估后再決定是否開展,相當多的研發主體對開展適用人群量少的特醫食品的研發生產沒有積極性。

針對以上情況,建議完善中國特定全營養配方食品的標準體系。目前在中國13種特定全營養配方食品目錄中,只有糖尿病、腎病、腫瘤3種特定全營養配方食品有臨床試驗技術指導原則[37],其他10種類型的特定全營養配方食品,如果從啟動臨床試驗到有產品上市要3年左右,所以建議先引入進口產品,同時完善其余的臨床試驗技術指導原則;在確保臨床試驗科學規范的前提下,對某些特殊情況的臨床試驗進一步細化、優化,按具體情況分類實施有關臨床試驗要求,加快審批速度[38]。如在國外已有超過5年安全使用歷史的成熟產品,且具有1 000例以上的臨床研究數據,可以采取備案制,加快產品準入;與此同時,建立信息公開制度,讓消費者了解備案食品的審核情況、質量、安全和有效性,增加公眾對備案食品的認識和信任;在審批流程上,需簡化審核手續,提高審核效率,并且加強與國際的信息共享,借鑒外國的先進經驗和技術,不斷提高審核質量和效率;此外,還應加強審核人員的培訓和專業能力提升,提高審核人員的專業素質和工作效率;最后建立一套風險評估機制,從食品安全、功效等多個方面對食品進行綜合評估,確保審核結果的安全可靠。