含糖飲料強(qiáng)制FOP標(biāo)識國際實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)
——以新加坡營養(yǎng)等級標(biāo)簽為例

黃澤穎

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所,北京 100081)

中國居民飲用含糖飲料現(xiàn)象普遍存在。根據(jù)《中國居民膳食指南科學(xué)研究報(bào)告(2021)》,中國含糖飲料消費(fèi)量逐年上升,城市人群游離糖(指添加到食品中的單糖和雙糖,加上蜂蜜、糖漿和果汁中天然存在的糖)攝入有42.1%來自含糖飲料和乳飲料[1]。《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告(2020年)》顯示,18.9%的中小學(xué)生經(jīng)常飲用含糖飲料[2]。過多攝入含糖飲料會引起肥胖,增加2型糖尿病、高尿酸血癥以及患癌風(fēng)險(xiǎn)[3]。據(jù)統(tǒng)計(jì)[4],2019年中國因含糖飲料導(dǎo)致的死亡人數(shù)高達(dá)4.66萬人,與1990年相比增加了95%。中國高度重視全民的減糖控糖,推行“三減三健”專項(xiàng)行動;《健康中國行動(2019—2030年)》倡導(dǎo)增加蔗糖等糖的強(qiáng)制標(biāo)識,鼓勵企業(yè)進(jìn)行“低糖”或者“無糖”的聲稱以及積極推動在食品包裝上使用“包裝正面(FOP)標(biāo)識”信息引導(dǎo)消費(fèi)者關(guān)注飲料含糖量。FOP標(biāo)識是位于食品包裝正面或超市貨架正面的營養(yǎng)標(biāo)簽,旨在通過圖標(biāo)、符號等簡化格式顯示食品營養(yǎng)狀況或整體營養(yǎng)價(jià)值,讓消費(fèi)者快速做出健康選擇[5]。1989年以來,已有40多國推行FOP標(biāo)識,其中,智利與新加坡是全球推行高糖飲料強(qiáng)制FOP標(biāo)識的代表性國家,智利警告標(biāo)簽啟動較早,國內(nèi)一些學(xué)者已進(jìn)行了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[6-7],而新加坡營養(yǎng)等級標(biāo)簽是2022年底啟動的含糖飲料強(qiáng)制FOP標(biāo)識,雖有少數(shù)學(xué)者調(diào)查了營養(yǎng)等級標(biāo)簽對在售飲料甜味劑含量[8]以及對居民膳食質(zhì)量的影響[9],但當(dāng)前文獻(xiàn)尚缺乏對標(biāo)簽實(shí)施的政策、依據(jù)、效果及不足進(jìn)行系統(tǒng)闡述。基于此,研究致力于填補(bǔ)研究空白,提出促進(jìn)中國含糖飲料強(qiáng)制FOP標(biāo)識落地實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)啟示。

1 標(biāo)簽出臺背景與政策演進(jìn)

1.1 新加坡人從飲料攝入過多糖,糖尿病問題嚴(yán)重

2018—2019年全國營養(yǎng)調(diào)查顯示,新加坡人日均消耗60 g糖,超過世界衛(wèi)生組織推薦量的2倍,且每天攝入的糖一半以上來自飲料,其中預(yù)包裝飲料占64%,現(xiàn)制飲料占36%;新加坡超過1/7的成年人患有糖尿病,在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中排名第二,如果不采取減糖措施,預(yù)計(jì)到2050年糖尿病患者總數(shù)將超過1/5[10]。在此背景下,新加坡衛(wèi)生部出臺了針對含糖飲料的營養(yǎng)等級標(biāo)簽。

1.2 新加坡營養(yǎng)等級標(biāo)簽政策在不斷完善和發(fā)展

從2018年以來標(biāo)簽政策演進(jìn)脈絡(luò)(表1)可看出3個規(guī)律:① 營養(yǎng)等級標(biāo)簽從抽象方案向具體可行的措施轉(zhuǎn)變,表現(xiàn)為強(qiáng)制營養(yǎng)標(biāo)簽政策方向升級為詳盡評判標(biāo)準(zhǔn)與政策規(guī)程;② 營養(yǎng)等級標(biāo)簽管制范圍從起初的預(yù)包裝即食消費(fèi)飲料擴(kuò)大至預(yù)包裝粉末或濃縮飲料、分配器飲料,再向新鮮調(diào)制飲料延伸,引導(dǎo)居民在不同形式的飲料減糖控糖;③ 營養(yǎng)等級標(biāo)簽與廣告限制從獨(dú)立措施轉(zhuǎn)為有機(jī)組合,最低等級標(biāo)識的飲料被禁止廣告宣傳。

表1 營養(yǎng)等級標(biāo)簽政策的演進(jìn)脈絡(luò)[11-12]

2 營養(yǎng)等級標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施規(guī)則及形式

營養(yǎng)等級標(biāo)簽的不同等級有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施規(guī)則。具體的規(guī)定如表2所示,在營養(yǎng)素度量法模型方面,營養(yǎng)等級標(biāo)簽采用了閾值系統(tǒng),通過設(shè)定不同的糖與飽和脂肪酸含量閾值,從健康到不健康依次設(shè)定A、B、C、D 等級,分別對應(yīng)深綠色、淺綠色、黃色、紅色,其中,A級用深綠色表示,對應(yīng)最低糖和飽和脂肪酸含量閾值以及不含有阿斯巴甜、糖醇、多元醇等甜味劑,A級飲料包括礦泉水、無糖茶飲料等,這些飲料每100 mL含糖量少于1 g,且不含人工添加的甜味劑;D級用紅色表示,對應(yīng)最高的糖和飽和脂肪的含量閾值。在標(biāo)簽實(shí)施方面,營養(yǎng)等級標(biāo)簽在A、B級飲料自愿實(shí)施,而在C、D級飲料強(qiáng)制實(shí)施,并且D級飲料禁止在廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、紙媒、戶外等投放廣告,雖然允許在超市等銷售點(diǎn)的促銷招牌顯示廣告,但這些廣告必須清楚顯示飲料的D級標(biāo)簽。較健康選擇標(biāo)志是新加坡于1998年實(shí)施的亞洲首個FOP標(biāo)識,是關(guān)于低糖、低飽和脂肪酸、高膳食纖維、高鈣食品的認(rèn)證,為了使健康選擇標(biāo)志與營養(yǎng)等級標(biāo)簽在飲料營養(yǎng)健康分級的應(yīng)用趨于一致,新加坡健康促進(jìn)會(health promotion board)于2020年修訂了《較健康選擇標(biāo)志營養(yǎng)指南》,聲明了C級和D級的飲料不得使用較健康選擇標(biāo)志,如果飲料符合表2的A、B兩級要求和較健康選擇標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn),則產(chǎn)品不僅可以標(biāo)示A、B級標(biāo)簽,還能標(biāo)示低糖、低飽和脂肪酸等較健康選擇標(biāo)志[13]。

表2 新加坡飲料的營養(yǎng)等級要求[10]

營養(yǎng)等級標(biāo)簽顯示飲料營養(yǎng)等級與糖分百分比,但在不同飲料有不同標(biāo)識形式。營養(yǎng)等級標(biāo)簽形式見圖1,左框有水平與垂直兩種全面標(biāo)簽形式,主要應(yīng)用在預(yù)包裝飲料與分配器飲料,標(biāo)注在飲料正面包裝與分配器的正面。右框是簡化的營養(yǎng)等級標(biāo)簽,擬于2023年底應(yīng)用于飲料網(wǎng)點(diǎn)、餐飲店等零售場所以及酒店、教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、托兒設(shè)施等非零售場所的現(xiàn)制飲料,標(biāo)簽以電子記錄或菜單形式提供給消費(fèi)者[14]。

圖1 營養(yǎng)等級標(biāo)簽的不同形式[10]

3 支撐營養(yǎng)等級標(biāo)簽實(shí)施的配套措施

3.1 營養(yǎng)信息列表為飲料營養(yǎng)等級評價(jià)提供數(shù)據(jù)支撐

新加坡的營養(yǎng)信息列表(nutrition information panel,NIP)類似中國營養(yǎng)成分表,強(qiáng)制標(biāo)示預(yù)包裝食品的能量值以及蛋白質(zhì)、碳水化合物、總糖、脂肪及飽和脂肪的含量。而且,商家如果在NIP自愿標(biāo)示乳糖/半乳糖含量,那么利用NIP的總糖含量減去乳糖/半乳糖含量就可判斷營養(yǎng)等級;如果NIP沒有聲明乳糖/半乳糖,則將乳糖/半乳糖的含量視為0。

3.2 一系列管理規(guī)定為營養(yǎng)等級標(biāo)簽落地提供指導(dǎo)

根據(jù)《食品規(guī)例》的有關(guān)法例,制造商有責(zé)任根據(jù)飲料營養(yǎng)信息列表的總糖、乳糖/半乳糖、飽和脂肪酸含量以及是否含有甜味劑等信息,輸入到營養(yǎng)等級計(jì)算器確定飲料的營養(yǎng)等級和糖分百分比(新加坡健康促進(jìn)會官網(wǎng):https://www.hpb.gov.sg/healthy-living/food-beverage/nutri-grade),再根據(jù)《營養(yǎng)等級標(biāo)簽圖形應(yīng)用的初步使用指南》向新加坡健康促進(jìn)會申請標(biāo)簽,并按照《預(yù)先包裝飲料及非訂制自動飲料機(jī)調(diào)配飲料的現(xiàn)行辦法》《實(shí)施營養(yǎng)等級飲料標(biāo)簽和廣告要求的初步指南》標(biāo)注營養(yǎng)等級標(biāo)簽以及按規(guī)實(shí)施廣告營銷[15]。

3.3 處罰制度促進(jìn)營養(yǎng)等級標(biāo)簽的規(guī)范化實(shí)施

制造商申請營養(yǎng)等級標(biāo)簽圖片前不需要注冊產(chǎn)品插圖或提交任何測試結(jié)果,飲料貼上標(biāo)簽后上市會有相關(guān)部門監(jiān)管,如果漏貼、偽造以及違規(guī)廣告宣傳均會受到懲罰,且違規(guī)商品的數(shù)量越多罰款金額越大,但第一次違規(guī)受到的罰款上限是1 000新加坡元(折合人民幣約5 000元),而第二次是2 000新加坡元(折合人民幣約1萬元)。

3.4 周全的標(biāo)簽科普宣傳引導(dǎo)健康飲料消費(fèi)

消費(fèi)者對標(biāo)簽的了解和需求是營養(yǎng)等級標(biāo)簽發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于營養(yǎng)等級標(biāo)簽是解釋性FOP標(biāo)識,優(yōu)點(diǎn)是消費(fèi)者看到符號、圖形就能快速做出購物選擇,但弊端也很明顯,一些消費(fèi)者會質(zhì)疑評判標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。針對這些問題,新加坡衛(wèi)生部制定了線上線下科普宣傳計(jì)劃,在HealthHub網(wǎng)站(https://go.gov.sg/nutri-grade)詳盡介紹營養(yǎng)等級標(biāo)簽原理與使用方法,且在各大飲料零售店通過海報(bào)、宣傳手冊、電子屏對標(biāo)簽進(jìn)行宣傳教育[16]。

4 營養(yǎng)等級標(biāo)簽借鑒的國外標(biāo)識概況

營養(yǎng)等級標(biāo)簽除了與新加坡較健康選擇標(biāo)志在低糖、低飽和脂肪酸飲料認(rèn)證有機(jī)銜接外,在顏色編碼、等級凸顯、禁止廣告宣傳等方面廣泛借鑒了國際主流的FOP標(biāo)識。相關(guān)的FOP標(biāo)識如表3所示,營養(yǎng)等級標(biāo)簽的營養(yǎng)素度量法模型參考了英國交通燈信號標(biāo)簽,對糖、飽和脂肪酸等限制性營養(yǎng)成分含量設(shè)置閾值,并以不同顏色表達(dá);營養(yǎng)等級標(biāo)簽參考了智利警告標(biāo)簽的實(shí)施模式,包括標(biāo)簽強(qiáng)制性實(shí)施以及禁止廣告營銷;營養(yǎng)等級標(biāo)簽的不同營養(yǎng)等級分類、多顏色編碼、等級凸顯等外觀設(shè)計(jì)參考了法國營養(yǎng)評分標(biāo)識。

表3 與營養(yǎng)等級標(biāo)簽相關(guān)的包裝正面標(biāo)識

5 營養(yǎng)等級標(biāo)簽的實(shí)施效果

在新加坡相關(guān)政策宣傳造勢下,營養(yǎng)等級標(biāo)簽在降低飲料含糖量、推出健康替代品、控制高糖飲料消費(fèi)等方面取得初步成效。

5.1 在售飲料的含糖量降低,健康評級提高

營養(yǎng)等級標(biāo)簽促使制造商重新調(diào)整飲料配方,顯著降低了飲料含糖量。數(shù)據(jù)表明,預(yù)包裝飲料的糖含量中位數(shù)已從2017年的7.1%降至2021年的4.6%;31%的含糖量在6%及以下,94%的含糖飲料的糖含量不超過12%。市場上近2/3的飲料被評為A、B級,是2017年的兩倍多。2017年,市場上僅有約30%的預(yù)包裝飲料被評為A、B級[20]。

5.2 健康評級高的飲料銷量顯著增加,而評級低的銷量下降

營養(yǎng)等級標(biāo)簽讓消費(fèi)者了解飲料的不健康程度,提醒選擇健康飲料。數(shù)據(jù)[20]顯示,A、B級的飲料銷量增長較快,從2017年的37%增長到2021年的71%,而含糖量較高的預(yù)包裝飲料(C、D級)的銷量從2017年的63%下降至2021年的40%。而且,含糖量低于5%的飲料銷量在同一時期從37%上升到60%。

5.3 更多更健康替代飲品被研發(fā)和推向市場

營養(yǎng)等級標(biāo)簽引導(dǎo)商家開發(fā)新的健康飲料產(chǎn)品,控制飲料的糖和脂肪含量。數(shù)據(jù)[20]顯示,新加坡商家將一些含糖量較高的果汁與低糖蔬果混合重新配制,或重新配制成果汁飲料。添加糖和飽和脂肪含量較低的健康化咖啡和茶種類從2017年的24%增加到2021年的36%。

6 啟發(fā)

與新加坡相比,中國在利用營養(yǎng)標(biāo)簽引導(dǎo)居民減少含糖飲料消費(fèi)方面比較滯后,表現(xiàn)為僅在預(yù)包裝飲料應(yīng)用而現(xiàn)制飲料缺失、鼓勵型(如低糖、無糖營養(yǎng)聲稱)居多而警告型標(biāo)識空缺、標(biāo)簽與廣告禁令脫鉤等不足。因此,借鑒營養(yǎng)等級標(biāo)簽提出若干啟發(fā)。

6.1 加快糖含量信息強(qiáng)制性披露,為包裝飲料FOP標(biāo)識有效實(shí)施提供基礎(chǔ)保障

支撐新加坡強(qiáng)制性FOP標(biāo)識落地實(shí)施的配套措施很多,其中最基礎(chǔ)的是營養(yǎng)信息列表強(qiáng)制披露糖含量信息,既能減少制造商執(zhí)行營養(yǎng)等級標(biāo)簽的成本,又能便于消費(fèi)者找到評級依據(jù),也提高了政府監(jiān)管效率。相比之下,糖含量信息尚未是中國營養(yǎng)成分表強(qiáng)制披露的信息,雖然《預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽通則》(GB 28050—2011)修訂征求意見稿將糖列為營養(yǎng)成分表強(qiáng)制標(biāo)示的成分,但一直懸而未決,糖含量仍是商家自由選擇標(biāo)示的內(nèi)容,這導(dǎo)致高糖飲料制造商不愿意披露糖含量,而低糖或無糖飲料商家愿意披露糖信息但較高的售價(jià)會讓部分消費(fèi)者轉(zhuǎn)向含糖量更高的替代品。為克服鼓勵型標(biāo)簽的局限性,中國的首要任務(wù)是加快推進(jìn)糖信息的強(qiáng)制性披露,然后再謀劃FOP標(biāo)識,忌諱本末倒置,避免重蹈“健康選擇”標(biāo)識覆轍。

6.2 設(shè)定新標(biāo)準(zhǔn)法規(guī),促進(jìn)FOP標(biāo)識的應(yīng)用擴(kuò)大到現(xiàn)制現(xiàn)售飲料

隨著中國居民對休閑娛樂的需求越來越高,現(xiàn)制咖啡、奶茶、果飲的消費(fèi)量不斷增加,逐漸成為居民不斷增長的糖來源,但這些現(xiàn)制飲品非預(yù)包裝食品,不受中國《預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽通則》(GB 28050—2011)的約束,也不要求披露任何糖含量信息,使消費(fèi)者在不知情的情況下攝入更多的糖。為從更多渠道減少居民的糖攝入量,可借鑒新加坡營養(yǎng)等級標(biāo)簽,針對現(xiàn)制現(xiàn)售飲品制定FOP標(biāo)識,對于非預(yù)包裝食品缺乏營養(yǎng)成分表信息的難題,可通過標(biāo)準(zhǔn)制定、立法規(guī)范、監(jiān)管抽檢、嚴(yán)格處罰等組合措施推進(jìn)現(xiàn)制飲料強(qiáng)制性警告FOP標(biāo)識落地實(shí)施。

6.3 實(shí)施營養(yǎng)健康評級FOP標(biāo)識,支撐高糖飲料廣告禁令落地實(shí)施

在中國,含糖飲料的廣告營銷不受禁止,仍在誘導(dǎo)公眾尤其是年輕群體消費(fèi)含糖飲料,這變相地削弱減糖控糖行動效果。事實(shí)上,中國缺乏高糖飲料禁令實(shí)施抓手,建議借鑒營養(yǎng)等級標(biāo)簽經(jīng)驗(yàn),嘗試設(shè)計(jì)營養(yǎng)健康評級標(biāo)識,在營養(yǎng)素度量法模型開發(fā)階段可先摸查國內(nèi)在售包裝飲料含糖量分布規(guī)律,根據(jù)飲料糖量攝入比例設(shè)置含糖量閾值,將高于閾值的飲料劃入廣告禁區(qū)。如果標(biāo)簽推行受阻,首次實(shí)施時的閾值可適當(dāng)放低,然后逐步提高標(biāo)準(zhǔn),倒逼飲料產(chǎn)業(yè)健康轉(zhuǎn)型升級。