全面實現不動產統一登記的功能及意義

【關鍵詞】不動產登記 以人查房 房地產稅 【中圖分類號】D923 【文獻標識碼】A

2023年4月，全國自然資源和不動產確權登記工作會議宣布，中國全面實現不動產統一登記，這標志著我國不動產統一登記制度體系基本成型。早在2015年3月，我國《不動產登記暫行條例》生效施行，就實現了我國不動產登記依據、不動產登記機構、不動產登記簿冊、不動產登記信息平臺的“四統一”，不動產統一登記制度于法律層面在我國正式確立。不動產登記制度作為不動產市場的基礎性制度廣受民眾關注，其意義、功能和作用是什么？我們有必要從法律視角就不動產登記的功能展開討論，并回應民眾關切。

不動產統一登記的核心功能與附加功能

●不動產登記的核心功能。不動產登記制度是國家確認并保障民事主體的合法財產權利，保障不動產交易安全與秩序的基礎性制度。在制度體系上，不動產登記制度系《中華人民共和國民法典》物權編的重要組成部分，故其本身直接產生的私法效用，可謂之主體功能，系最本源、核心的功能效用。①在性質上，不動產登記的核心功能屬于私法中的功能。

一是權利確認與保護功能。該功能即通過確認不動產的物權歸屬，確保不動產物權人對其不動產的支配關系。登記制度的實質在于：通過明確不動產的權利歸屬，賦予不動產物權變動以權利外觀，使記載于登記簿上的權利推定為正確性權利，記載的權利人推定為合法的不動產物權主體，登記起到了“定紛止爭”的作用，使不動產財產的歸屬關系、交易關系得以合法化、清晰化，為市場交易的秩序和安全提供了保障。由于被登記的不動產物權具有對世性、排他性，其他任何人都負有不得侵犯該物權的義務，如此形成了對不動產物權的周延保護。

二是物權公示功能。不動產物權的公示，即不動產物權的“得、喪、變更”須以可取信于社會公眾的方式表現于外部，讓公眾所知曉，該方式即登記。為確保不動產交易正常運轉，登記作為不動產物權的公示方法，在靜態角度宣示了權利歸屬和權利內容，保護了權利人的權益，穩定了財產關系；在動態角度，登記的不動產物權被賦予公信力，對不特定第三人產生信賴力，第三人出于對登記公示的信賴而敢于從事不動產交易，從而降低了交易的不確定性，增強了交易信心，維護了交易效率、安全與秩序。

三是服務功能。不動產登記的事項繁多、內容復雜，登記后的不動產物權即產生公示與公信力。正是由于不動產登記機構對不動產資料的記載、儲存，使其為相關民事主體提供了開放性不動產信息查詢服務，方便了民事主體及公權力主體查詢不動產登記資料。希望與不動產權利人進行交易，且符合查詢條件的第三人均可通過不動產登記信息管理基礎平臺依法查詢、復制該不動產權利人的不動產登記資料。不動產登記機構提供的不動產信息查詢服務，使不動產登記具有了服務功能。

●不動產登記的附加功能。不動產登記還具有管理不動產、征收稅賦和進行宏觀調控等附屬性功能，這些功能在不動產統一登記以及信息網絡科技高度發展的背景下會更加凸顯。②當代社會，國家對社會的治理，公權力對市民社會的介入，政府對市場的調控須借助私法制度和手段，而不動產登記制度恰好具有此功能，此功能可稱作不動產登記的附加功能。在性質上，不動產登記的附加功能屬于公法上的功能。就核心功能與附加功能而言，核心功能的發揮會產生溢出效應，從而帶來附加功能。

一是行政監管與宏觀調控功能。不動產登記的監管功能，即不動產登記機構將不動產的界址位置、面積、用途，權利類型、權屬界線等不動產的自然信息和權利信息登記造冊，使政府能夠準確掌握全國范圍內的不動產現狀及不動產交易信息等，既起到了監管房地產市場的作用，亦可為政府宏觀調控房地產市場，制定調控政策提供決策參考；也為編制國土空間規劃、監督不動產價格等提供依據。

二是征收稅賦功能。稅務部門征收房地產稅，需要掌握納稅人完整的房地產信息。不動產統一登記制度的建立，不動產登記信息管理基礎平臺的建成運行，可以為政府依法征收房地產稅提供詳實、有效的房地產數據和基礎材料，為房地產稅改革和推進創造積極條件。

三是反腐敗功能。建立在信息互通共享基礎上的不動產統一登記制度，確保了國家、省、市、縣四級相關部門對登記信息的實時共享。不動產登記信息在國家有關部門（如公安、檢察、法院、國安、紀檢監察、工商、財政、稅務、金融、審計、統計等部門）之間的互通共享，可以及時、準確獲得公務人員等各類官員擁有的不動產信息，亦有助于支撐官員財產的申報核實工作。

“以人查房”與不動產登記的功能

房產信息關乎每個主體的財產隱私安全。能否向不動產登記機構申請輸入某人姓名來查詢某人擁有的房產信息？哪些主體有權查詢他人的不動產登記資料？基于不動產登記功能考量，現行法應作出妥適的規則安排。

不動產登記資料的查詢主體是誰？不動產登記資料包括不動產登記結果和不動產登記原始資料。根據現行法規定，有權查詢不動產登記資料的主體有兩大類：第一，權利人、利害關系人；第二，有關國家機關。其中，前者是私法中的民事主體，后者是依法履行公權力的公法上的主體；前者中的權利人系不動產登記簿記載的不動產權利人本人，其有權查詢的不動產登記資料既包括不動產登記結果，也包括不動產登記原始資料，其繼承人、受遺贈人因繼承和受遺贈取得不動產而查詢不動產登記資料的，適用權利人本人查詢的相關規定；權利人的監護人、清算組、破產管理人、財產代管人等依法有權處分和管理不動產財產權利之人，亦可參照適用權利人本人查詢的相關規定。利害關系人（如因房屋買賣、贈與、互換、抵押、租賃等構成利害關系之人）查詢權利人的不動產登記資料，原則上只能查詢不動產登記結果，不能查詢不動產登記原始資料。公法上的查詢主體，主要包括人民法院、人民檢察院、國家安全機關、監察機關以及其他執行公務的有關國家機關，其有權依法查詢、復制與調查處理事項有關的所有不動產登記資料。

當然，享有查詢權的民事主體和公權力主體應當向不動產登記機構說明查詢目的，對查詢的不動產登記信息承擔保密的義務，不能泄露，也不得用于其他目的，否則應承擔相應的法律責任。

“以人查房”還是“以房查人”？所謂“以人查房”，就是指用自然人姓名、身份證號碼或者單位名稱、統一社會信用代碼等特定主體身份信息查詢他人的房屋等不動產信息。由于不動產登記機構記載、存儲了全國范圍內不動產的基礎數據和信息，那么，公眾可否向不動產登記機構提供某人的身份信息進而申請查詢某人的房屋等不動產信息，即可否“以人查房”？

在不動產登記簿的設計上，我國采取以物為中心的編成主義，即“不動產”這一“物”在登記簿中處于核心地位，以不動產所在的行政區域、地段和地號為序，相應設置不同的登記簿。實踐中，他人查詢不動產權利人的不動產登記資料，應當清楚寫明該不動產的坐落地段、不動產單元號、權屬證書編號以及需要查詢的事項，并出具查詢人的身份證明或法人、非法人組織的資格證明等。也就是說，所謂“查詢不動產登記資料”，法律上實際上表達的是“以房查房”，而不是“以人查房”，但通過“查房”確實可以間接實現“查人”的目的，即通過查詢某地段的房屋等不動產信息，進而查詢到該不動產為誰所有以及所有權人的相關信息。但是，如果查詢人僅提供被查詢人的“特定主體身份信息”，是不能查詢被查詢人的不動產登記資料的，即不允許“以人查房”。

事實上，基于不動產登記信息生成電子新數據的過程，電子化在技術上突破了登記簿物的編成和人的編成的差異，電子數據的生成使“人”“房”交織，也使“以人查房”在技術上變得可行，但同時亦對個人財產隱私權造成威脅。故此，一些國家和地區在肯定“查房”的同時，嚴禁“以人查房”。例如，我國香港特別行政區的不動產公開查冊制度是全方位的，任何人均可以通過不動產的名稱、坐落、編號等多種線索進行查詢，但禁止以人名或者法人的名稱為線索進行查詢。③

《不動產登記資料查詢暫行辦法》第15條規定，“不動產權利人可以申請以下列索引信息查詢不動產登記資料”，第一項即“權利人的姓名或者名稱、公民身份號碼或者統一社會信用代碼等特定主體身份信息”。該條規定系對“以人查房”的肯認，但須注意的是：除法律法規另有規定，“以人查房”的適用主體僅限于不動產權利人本人，而權利人以外的其他單位和個人不能申請“以人查房”。《房地產登記技術規程》第6.1.4條規定 “登記資料不得僅以權利人姓名或名稱為條件進行查詢。”顯然，作為“軟法”的國家行業標準是禁止“以人查房”的。《中華人民共和國不動產登記法》（征求意見稿）第111條【一般民事主體查詢】規定，任何組織或者個人提交合法有效的身份證明，可以按照不動產的坐落、不動產權屬證書號或者不動產單元號查詢該不動產的登記簿中記載的下列信息，如不動產的自然狀況、不動產是否共有等等信息。顯然，該條肯定的也是“以房查房”，而非“以人查房”或者“以房查人”。可見，我國現行法和登記實踐是否定“以人查房”的。

為何禁止“以人查房”？《中華人民共和國民法典》第207條規定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律平等保護，任何組織或者個人不得侵犯。”《不動產登記暫行條例》及其實施細則第1條均規定，不動產登記的目的之一是要保護權利人的合法權益。不動產是民事主體最有價值的財產，不動產財產權利是民事主體最重要的財產權利；記載于不動產登記簿中的不動產登記資料，屬于《中華人民共和國個人信息保護法》中的個人財產信息，其關乎不動產權利人的財產安全與隱私權利。不動產登記簿記載的不動產信息，對享有查詢權之外的社會公眾具有一定的私密性。試想，如果任何人可以隨意查詢我們的不動產信息，我們的財產安全何在？一個缺乏財產安全的不動產登記制度，顯然非民眾所期盼。因此，否定“以人查房”在法律上具有正當性和合理性，是在享有查詢權的特定主體的知情權與不動產權利人的隱私權之間進行妥適的價值平衡后作出的制度安排，旨在避免不動產權利人的財產隱私借由不動產登記查詢受到侵害。如此，方有利于保護不動產權利人的財產隱私和商業秘密，維護不動產物權的完整性、排他性、支配性和獨立性，維護市場秩序。

不動產登記是征收房地產稅的既不充分也不必要條件

我國統一不動產登記信息平臺的建設在一定程度上為將來征收房地產稅奠定了基礎，作為不動產登記附加功能的征收稅賦功能，其與不動產登記的內在邏輯關系為何？不動產登記能否承載征收房地產稅的功能？這些問題尚有必要予以廓清。

房地產稅的作用及我國的實踐。稅收是國家機關憑借公共權力，運用法律手段，為了滿足社會公共需要按照預定的程序和標準，參與國民收入分配，無償取得財政收入的一種特定分配關系。對房地產征稅，不僅是國家增加財政收入的重要來源，而且也是調節不動產占有關系、持有關系、交易關系、收益關系，促進房地產市場健康發展的有效手段。有助于強化國家對房地產市場的宏觀調控能力；通過二次分配，縮小貧富差距；促進不動產資源的合理利用，抑制房地產投機行為。④2021年，為積極穩妥推進房地產稅立法與改革，引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議決定：授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作。

不動產登記與征收房地產稅的關系。我國不動產稅收結構在實踐中還存在一些問題，如房地產交易環節稅收較重，持有環節稅收較輕，可能會加重一些人多套房持有的情況。如果對房地產持有環節征稅，稅務部門就需要掌握每個家庭或每戶持有房地產的詳細信息，如此就有必要建構不動產統一登記制度。統一不動產登記信息平臺的建設，通過不動產信息平臺聯網，每戶或每個家庭持有的不動產信息就可以得到全面、真實反映，稅務部門亦可根據不動產的現狀調整房地產稅收在交易環節和持有環節的稅賦比例，從而為征收房地產稅奠定基礎。可以說，不動產統一登記的建立，為征收房地產稅清除了主要技術障礙。

但是，就征收房地產稅與不動產統一登記的關系而言，兩者并無內在的邏輯關系。從上海、重慶開征商品房房產稅的方案設計來看，除了彰顯房地產稅的固有功能，其初衷蘊含著調控房價的預期，并沒有和不動產登記制度相銜接。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“加快房地產稅立法并適時推進改革”，從黨中央的頂層設計來看，我國是否制定房地產稅法、何時出臺房地產稅法也沒有和不動產登記連接一起。從不動產登記的功能來看，不動產統一登記的建立也并非為了征收房地產稅，而是根據（原）《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國民法典》關于不動產統一登記的法律規定和要求必須完成的一項工作。即便沒有建立不動產統一登記制度也不妨礙征收房地產稅，例如我國上海、重慶地區征收房產稅試點之時，我國尚未實現統一的不動產登記制度；反之，即便完成了不動產統一登記，也不一定必然要征收房地產稅。征收房地產稅是一個復雜的系統工程，是否征收房地產稅是在遵循黨的領導下，由全國人民代表大會及其常務委員會依據國家經濟發展的實際需要而進行的立法抉擇。可見，不動產統一登記的完成只是為房地產稅的可能開征提供了技術與數據支撐，是征收房地產稅的既不充分也不必要條件。

不動產登記功能的轉變。在早期，登記是不動產物權變動的公示方法，同時也是為租稅的征收而設計的。⑤例如在日本，登記制度是作為地租的征收手段——地券制度的替代物而被引進的。在我國，宋代以后田土的登記更有魚鱗冊的設立，然而其主要目的均在征收稅賦，次要目的才是供質證以杜絕爭端。⑥不可否認，在農業社會，土地既是最重要的社會資源與財富，也是國家稅收的最主要來源。因此，國家對不動產進行登記的原初目的，主要是將其作為征稅的手段。隨著社會的進步和經濟的發展，主要以稅收為目的的不動產登記制度，在價值取向與功能上與近現代不動產登記制度存在較大距離。當今社會，一是人們擁有財產的類型愈發豐富、多樣，除了不動產，知識產權、數據、技術等也成為民眾財富的組成部分；二是伴隨我國房地產市場的發展，不動產交易日益頻繁、普遍，交易主體更加關注不動產的交易安全，而借助登記制度對不動產的信息予以公開和表彰，提高了民眾對不動產物權的認可度，強化了交易信心、交易安全與效率。因此，不動產登記制度的功能亦產生嬗變。不動產登記不僅是為了滿足國家的財政收益，而且更主要是為了保護不動產權利人的權益，穩定財產關系，維護交易秩序與安全，如此，登記制度亦實現了功能的蛻變，從重在保護公法目標轉向私法目標，不動產權利的確認與保護功能、公示功能等得以彰顯，而征收房地產稅反而退化為不動產登記的附加功能。

不動產登記堅持自愿申請原則以及對附加功能的影響

鑒于不動產登記采用自愿申請原則，已登記的不動產并不能體現出實際購買、居住使用的不動產的真實數據。盡管在制度層面我國已經完成了統一不動產登記，但不動產登記制度依然不能負載推動反腐敗和征收房地產稅的功能。

堅持不動產登記的自愿申請原則。有觀點認為，為了便于征收房地產稅，強化國家對不動產的管理及反腐敗工作的推進，應當對不動產登記實行強制登記制度，當事人從事不動產交易的必須登記；不登記，不僅不能產生不動產物權變動的效果，還應當承擔行政處罰的后果。此觀點值得商榷。根據現行法規定，我國的不動產登記系以自愿申請登記為原則，以職權登記、囑托登記等為例外。依據《不動產登記暫行條例》第14條的規定，無論當事人單方申請還是雙方申請，登記程序的啟動應當依據當事人的申請；是否申請登記系當事人自己的權利，登記機構不得強制要求當事人必須申請登記。蓋因不動產交易屬于民事法律行為，《中華人民共和國民法典》第5條規定，“民事主體從事民事活動，應當遵循自愿原則，按照自己的意思設立、變更、終止民事法律關系”。不動產登記依申請原則是民法意思自治、自愿原則的體現。

就不動產登記的核心功能而言，不動產登記的權利確認功能意在保護不動產權利人的合法權利；公示功能則為了維護不動產交易安全和交易秩序，服務功能意在方便交易主體查詢、復制不動產登記資料，此等核心功能產生的是民法效用，不涉及行政管理的法律效果。申請登記的行為系民事行為，當事人不申請登記，或者不能產生物權變動的法律效果，或者不能產生物權對抗效力，不能因之否定當事人基于交易合同產生的債權法上的保護效力。鑒此，當事人從事不動產交易，其主觀上是否愿意將其交易信息記載于不動產登記簿，是否接受不動產登記機構審核其提供的交易材料，是否查詢交易相對人的不動產資料等，完全取決于其意思表示，法律上不能強制當事人必須將不動產交易資料進行登記。

不登記對附加功能的影響。征收房地產稅與反腐敗作為不動產登記的附加功能，如果當事人對其不動產權利不申請登記，對該等附加功能會產生何種影響？如前文所述，我國現行法對不動產登記采取自愿申請原則，是否登記由當事人自己抉擇，非其必須履行的一項義務。以房屋買賣為例，不登記只是不發生房屋所有權變動的法律效果，法律不能強制當事人必須辦理房屋所有權轉移登記。這樣，在不動產登記領域，就會存在沒有辦理登記，未記載于登記簿的不動產，未取得不動產權利證書的不動產權利。實踐中，未辦理不動產登記的情形較為復雜，有的是當事人主觀上不愿意申請登記；有的系尚不具備申請登記的條件，如因開發商“跑路”未辦理首次登記，導致購房者不能辦理轉移登記；有的系因規劃、建造等存在違法行為而客觀上不能辦理登記，如“小產權房”等違法建筑；也有歷史遺留原因、購房政策改變等難以辦理登記，如“校產房”“軍產房”“房改房”等。

對于征稅和反腐敗而言，盡管可以通過已有登記的不動產數據為房地產稅的開征提供技術與數據支撐，也確實可以發現一些官員的貪腐行為。但鑒于登記的不動產與實際建造、居住使用的不動產在數量上并非等量對應關系，登記的不動產并不能體現出實際建造、居住使用的不動產的真實數據。可見，依賴不動產統一登記制度實現懲治官員腐敗的目標實則誤解了不動產登記的功能。不動產登記制度并不承載“以人查房”的功能，“以人查房”推動反腐敗工作的進程只能說是民眾在當今對不動產登記制度的一個溢出期待。同樣，把征收房地產稅看作不動產登記制度的主要作用也是片面的，這種觀點也容易導致稅務機關推卸自己應當履行的主要職責。⑦

總之，就不動產統一登記制度本身及其實施效果而言，應著力關切該制度的核心功能能否順利實現。不能因附加功能產生溢出效用而削弱或者淡化核心功能，更不能片面夸大附加功能的作用。不動產登記制度系物權法的組成部分，不是反腐敗和征收房地產稅的法律，反腐敗要多措并舉，征收房地產稅實為一復雜的系統工程，不能因之而對不動產統一登記制度寄予過高的期許。

（作者為南開大學法學院教授、博導）

【注釋】

①王亦白：《不動產登記的雙重功能與登記審查使命》，《中國土地》，2018年第9期。

②程嘯：《不動產登記法研究》，北京：法律出版社，2018年版，第63頁。

③陳耀東：《登記信息查詢與不動產權利保護》，《中國不動產》，2015年第8期。

④陳耀東主編：《新編房地產法學》，北京：北京大學出版社，2018年版，第256-257頁。

⑤[日]近江幸治著、王茵譯：《民法講義ll物權法》，北京：北京大學出版社，2006年版，第92頁。

⑥謝在全：《民法物權論》，臺北1991年自版，第114頁。轉引自王利明：《物權法研究》，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第197頁。

⑦程嘯：《走出不動產登記制度的認識誤區》，《中國改革》，2013年第7期。

責編/谷漩 美編/楊玲玲