國家級新區浦東高質量發展的綠色低碳路徑優化研究

南劍飛

引言

國家級新區是承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能平臺，是加快構建新發展格局和著力推動高質量發展的重要依托[1-2]。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，是“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發展的主題和總要求。因此推動國家級新區高質量發展，特別是依托綠色低碳路徑推動高質量發展即綠色低碳高質量發展是一個亟待研究和解決的重大的理論和實踐問題。

黨的十九大以來，包括浦東新區在內的各個國家級新區高度重視高質量發展。但是，受諸多因素影響，國家級新區大多對高質量發展的認知有誤區，實踐有偏差。以浦東新區為例，無論是政府報告還是具體工作實踐，依然整體側重經濟建設維度的經濟高質量發展而弱化了其他方面的高質量發展，特別是以綠色低碳發展為重要路徑的生態文明建設方面的高質量發展，已成為顯著的短板[3]。這不僅不符合高質量發展的科學內涵、豐富構成及實踐要求，而且不適應碳達峰碳中和即雙碳戰略目標要求。基于此，本研究提出國家級新區浦東實現高質量發展的綠色低碳路徑問題，在文獻回顧和概念界定的基礎上，診斷了其綠色低碳發展的成效問題，著重探討了綠色低碳發展路徑優化舉措，為新時代新征程上其他國家級新區厚植高質量發展的綠色底色、提升人民高品質生活、實現高效能治理與可持續發展提供借鑒。

1 文獻回顧

1.1 國家級新區

國家級新區是指由國務院批準設立、以相關行政區和特殊功能區為基礎，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區[2]。1992年10月，我國第一個國家級新區——上海浦東新區誕生。歷經30多年的建設與發展，浦東新區已成為我國國家級新區典范。目前，我國國家級新區共19個（含東部8個、中部2個、西部6個、東北3個），已成為各省市經濟社會發展的重要引擎和創新高地。

1.2 高質量發展

“高質量發展”正式出現在黨的十九大報告中。黨的二十大報告中提出，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，強調高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務[1]。加快實現高水平科技自立自強，是推動高質量發展的必由之路；加快構建新發展格局，是推動高質量發展的戰略基點；人民幸福安康是推動高質量發展的最終目的；必須完整、準確、全面貫徹新發展理念，始終以創新、協調、綠色、開放、共享的內在統一來把握發展、衡量發展、推動發展；必須更好統籌質的有效提升和量的合理增長，始終堅持質量第一、效益優先，大力增強質量意識，視質量為生命，以高質量為追求；必須堅定不移深化改革開放、深入轉變發展方式，以效率變革、動力變革促進質量變革，加快形成可持續的高質量發展體制機制；必須以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發點和落腳點，把發展成果不斷轉化為生活品質，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。綜上所述，隨著新時代中國特色社會主義偉大事業不斷推進，高質量發展的內涵外延是全面的、動態的且日趨豐富。

1.3 國家級新區高質量發展

國家級新區高質量發展是近年來在國家層面高質量發展論斷提出、高質量發展理論研究、高質量發展實踐深入推進過程中，自然而然產生的一個重大理論和實踐問題。從理論研究層面看，截至2023年8月，進入中國知網，輸入篇名“國家級新區高質量發展”，共檢索到文獻23篇，含學術期刊與特色期刊文獻18篇、會議文獻2篇、報紙文獻3篇，其內容主要涉及：國家級新區高質量發展的相關關系（例如國家級新區高質量發展與數字經濟的關系、國家級新區高質量發展與產城融合的關系、國家級新區高質量發展與企業高質量發展的關系等）、動力機制、面臨困境、應對策略、作用發揮、評價體系、實踐探索等[4-11]。但有關國家級新區高質量發展的科學內涵、構成維度、形成機制、實現路徑、保障機制等未有研究，也未看到國家級新區高質量發展的綠色低碳方面包括浦東新區高質量發展的綠色低碳問題的研究成果。從實踐應用層面看，無論是國家級新區個體（例如天津市濱海新區）還是整體，都高度重視高質量發展問題。2020年1月17日，我國發布了《國務院辦公廳關于支持國家級新區深化改革創新加快推動高質量發展的指導意見》[12]，開啟了國家級新區高質量發展的新時代，提出了國家級新區高質量發展的總體要求及組織實施等。研讀發現該文件基于經濟建設維度提出了國家級新區實現高質量發展即經濟高質量發展的5個路徑，但是未涉及綠色低碳路徑。

2 國家級新區高質量發展的意蘊及其綠色低碳路徑

2.1 國家級新區高質量發展的內涵構成

基于文獻研究與實地調研，國家級新區高質量發展的基本含義是以新發展理念引領國家級新區高質量發展，以新發展理念的內在統一持續貫穿、深度融合于國家級新區各方面、全鏈條、全要素、全過程的高質量發展。國家級新區高質量發展是相對于以往發展的更高質量發展，是中國式現代化進程中發展的新階段，是一種新型質量觀，是全面建設社會主義現代化國家新征程上的首要任務，是“十四五”乃至更長時期經濟社會發展的主題與總要求。從“五位一體”總體布局出發，國家級新區高質量發展的構成維度，主要包括經濟高質量發展、政治高質量發展、文化高質量發展、社會高質量發展、生態文明高質量發展等方面[3]。

2.2 國家級新區高質量發展的實現路徑

基于新發展理念，國家級新區高質量發展的實現路徑主要涉及：新發展理念引領下的創新驅動發展路徑、協調協同發展路徑、綠色低碳發展路徑、改革開放發展路徑、共享共建發展路徑等五大類路徑[3]。每一類路徑，具體可細分為若干小路徑。例如：創新驅動路徑可以細分為技術創新路徑、管理創新路徑、思維創新路徑等。又如：協調協同發展路徑可以細分為物質文明和精神文明協調路徑、城鄉發展協調路徑、政府企業社會公眾四方協同路徑等。本文著重研究推動高質量發展的綠色低碳路徑。

2.3 國家級新區高質量發展的綠色低碳路徑

國家級新區高質量發展的最顯著特征是以綠色為普遍形態和以低碳為鮮明標識的高質量發展即綠色低碳的高質量發展。這符合習近平總書記所強調的，我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段[13]的重大論斷。基于文獻研究與實踐調研，文章提出推動國家級新區高質量發展的綠色低碳路徑，其實質是如何依托綠色低碳這個路徑，厚植國家級新區高質量發展的綠色底色，從而實現國家級新區的高質量發展。

3 國家級新區浦東高質量發展的綠色低碳現狀診斷

3.1 總體現狀

“十四五”時期特別是雙碳目標提出以來，浦東新區在推進碳達峰碳中和、推動綠色低碳高質量發展方面進行了積極探索，發揮了示范引領作用[14]。上海有13個區域和24個社區成為低碳示范創建單位。其中，浦東張江科學城進入低碳發展實踐區創建名單，北蔡鎮振東一居等6家則入選低碳社區創建單位。浦東生態空間布局持續優化，生態環境質量持續改善，城市環境更加生態綠色，人均公共綠地面積從2012年的11.52 m2提高至2022年的13.2 m2，森林覆蓋率從14.94%上升至18.83%，河湖水面積率達到11.34%，林長制和河湖長制全面落實。

3.2 問題短板

浦東在推動綠色低碳高質量發展中還存在一些問題或薄弱環節：土地、資源對高質量發展的約束更為趨緊等難題，需要加大突破攻堅力度；營造更有序、更安全、更干凈的城鄉環境和水、氣、綠等生態環境，雖然浦東“三個滯后”的問題得到有力緩解，但離人民群眾的更高期待還有差距；城市綠色發展、資源循環利用、產業低碳轉型、生態治理能力等方面有待加強、生態環境治理體系尚未完全建立、公眾生態環境素養有待提升（例如生活垃圾分類方面存在著“三難”問題即居民養成源頭分類習慣難、全程分類實施難、垃圾分類基礎設施建設落地難等）或者說綠色低碳高質量發展是明顯短板。

3.2.1 城市綠色發展與產業綠色轉型的推動力不足

一方面，傳統制造業需要加快向高端邁進。浦東傳統制造業信息化、智能化水平還不夠高，以“四新”經濟為代表的產業發展新增長點還需加快培育，尤其需要加快向產業鏈、價值鏈高端邁進。另一方面，綠色生產方式需要持續用力。安全、綠色、集約、高效的清潔能源應用推廣力度還不夠，再生資源回收利用體系尚未完全建立，循環經濟發展仍有很大提升空間，再制造等節能環保產業規模較小。對于城鄉結合地區和產業園區外分散的小型工業企業，環境管理和風險管控的難度較大，普遍存在環保管理人員缺乏、環保措施缺失、轉型升級動力不足等問題，給浦東綠色發展和產業轉型帶來一定壓力。

3.2.2 生態環境治理能力與城市精細化智慧化管理需求難以匹配

一方面，現有環境基礎設施仍需加強，智慧化監管和精細化管理能力不配套。生活污水處理方面，個別污水處理設施存在水質不穩定的情況，相關鎮管農污設施管養標準需要提升。生活垃圾處理方面，生活垃圾中轉站存在設備陳舊、能力不足等問題，長期超負荷運轉（現有轉運能力3 610 噸/日，2022年平均轉運量4 166噸/日）。濕垃圾在一段時間內處置能力仍有缺口，現有集中濕垃圾處理能力日均1 700噸，而2020年浦東全區濕垃圾分類量已達日均2 000余噸。建筑垃圾處置能力不足，浦東每年裝修、拆房等垃圾產生總量約400萬噸，可用的工程渣土消納場所不斷減少，后續消納出路面臨瓶頸。另一方面，部分領域環境監測能力仍存在短板。生態環境監測任務不斷增加、要求不斷提高，導致監測能力不能滿足環境管理和百姓關注的社會熱點需求。有關碳監測、海洋生態監測、輻射污染防治等新興領域的監測專業性強，普遍存在監管力量不足、監管設備缺乏、監管能力薄弱等問題。港口碼頭船舶污染仍然存在，個別碼頭仍存在碼頭初期雨水和沖洗水直排黃浦江、環保處理設施老舊等環保問題，港口碼頭環保監管長效機制有待進一步完善。

此外，浦東新區減污降碳協同增效工作在取得進展的同時，部分企業和園區層面存在減污降碳路徑不明確、溫室氣體排放家底不清、溫室氣體排放監測水平和執法力度不強、專業人員數量與能力不足等問題。浦東節能降碳和污染物減排的挖潛有待提升，浦東因碳排放總體量大且強度較大，實現雙碳目標，面臨嚴峻考驗。

4 國家級新區浦東高質量發展的綠色低碳路徑優化舉措

綠色化、低碳化即綠色低碳發展，已成為當今時代科技和產業變革趨勢。基于此，結合國家級新區典范浦東新區高質量發展的現狀問題特別是綠色低碳高質量發展短板，研究提出了國家級新區典范浦東新區高質量發展的綠色低碳路徑優化舉措：一是推動浦東經濟發展綠色化低碳化，二是推動浦東社會發展綠色化低碳化，三是聚焦浦東雙碳加快構建生態環境治理體系[3]。

4.1 推動浦東經濟發展綠色化低碳化

實現新時代浦東高質量發展，首先要實現浦東新區經濟高質量發展與可持續發展，推動經濟發展綠色化低碳化，核心是建立健全綠色低碳循環發展經濟體系。如何統籌處理經濟社會發展與生態環境保護之間的關系，推動經濟社會發展全面綠色轉型，是浦東貫徹新發展理念、構建新發展格局、建設社會主義現代化引領區的必答題。面向第二個百年目標，推動綠色低碳循環發展，是浦東新區經濟轉型升級的重要方向，是順應國際綠色發展潮流、積極應對氣候變化的必然選擇，務必建立健全浦東綠色低碳循環發展經濟體系。當務之急，應做好：一是針對綠色低碳循環發展經濟體系作出系統部署。二是強調結構性調整、重點突破和創新引領。三是加強綠色發展、低碳發展和循環發展的協同，盡快建立健全浦東綠色低碳循環發展經濟體系的頂層設計制度，包括制定并實施邁向碳達峰碳中和目標愿景的全面綠色轉型路線圖、時間表與優先順序，引領中長期政策導向，投資布局零碳未來，不斷積累經驗、優化和創新發展路徑，逐步形成政府引導、企業主體、市場調控、公眾參與的發展機制。加快綠色低碳循環發展的法治建設，形成有利于全面綠色轉型的法律法規、標準和政策體系，全面完善綠色低碳循環發展的市場激勵機制，加強綠色投融資機制建設[15]。

4.2 推動浦東社會發展綠色化低碳化

社會是以人為核心的，社會發展歸根到底是以人為中心的發展。推動浦東社會發展綠色化低碳化，本質上是要推動浦東全民形成綠色低碳的生活方式。取之有度、用之有節是生態文明的真諦，要加快形成綠色低碳生活方式，持續提升公眾生態環境素養。

4.2.1 提升公眾生態環境素養

提升公眾生態環境素養，主要涉及兩個方面：一是公眾對生態環境問題和環境保護的認知水平和程度，即“知”。二是公眾的環境保護行為取向和具體行動，即“行”。毋庸置疑，公眾生態環境素養，更多強調公眾對生態環境的知行合一與一以貫之[16]。持續提升公眾生態環境素養的基本路徑包括：深入學習貫徹習近平生態文明思想，不斷筑牢生態環境保護意識，持續增強公眾保護生態環境的責任感和緊迫感；圍繞“衣、食、住、行、用”等日常行為（例如人人參與、久久為功做好垃圾分類、綠色購物出行等），以綠色積分和碳普惠等機制引導、鼓勵市民全面深入踐行綠色消費理念和低碳生活方式；持續推進低碳社區創建工作，“十四五”期間推進市級以及區級低碳社區（含近零碳排放社區）創建。

4.2.2 引導企業履行社會責任

推動公共建筑綠色智慧照明系統建設，推行集中空調使用限溫制度和數字化辦公等，促進企業踐行低碳行動。推動浦東區內上市公司和發債企業加強環境信息披露，定期公布企業碳排放信息。充分發揮新聞媒體、行業協會和其他各類社會組織作用，督促、引導企業自覺履行社會責任。

4.2.3 強化領導干部培訓

浦東地域內各級各類黨校（行政學院）、干部學院包括企業黨校、高校黨校、社區黨校等要把碳達峰碳中和相關內容列入教學計劃，分階段、分批次、多層次對各級領導干部開展培訓，普及科學知識，宣講政策要點，強化法治意識（特別是相關的綠色低碳發展的法律法規），深化浦東新區各級領導干部對碳達峰碳中和的重要性、緊迫性、科學性、系統性的認識。

4.3 聚焦雙碳目標加快構建生態環境治理體系

推動國家級新區浦東高質量發展，客觀要求統籌推進經濟高質量發展與高水平生態保護，而最迫切的是要適應碳達峰碳中和要求，聚焦雙碳目標加快構建生態環境治理體系。

首先有序推進《浦東新區碳達峰實施方案》。2022年10月28日《浦東新區碳達峰實施方案》公開發布，這吹響了浦東新區正式推進雙碳工作的沖鋒號，也要求我們務必扎實有序推進浦東新區碳達峰工作。因此，需要有計劃、分步驟實施碳達峰行動，把碳達峰碳中和納入浦東新區建設發展整體布局，緊緊圍繞打造社會主義現代化建設引領區目標，抓好綠色低碳、制度創新、多元共治、示范引領等4個“注重”，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。當前，在明確《浦東新區碳達峰實施方案》主要目標的前提下，需要在實踐中著重落實好碳達峰八大任務，主要涉及：能源低碳轉型行動、工業領域碳達峰行動、城鄉建設碳達峰行動、交通運輸碳達峰行動、碳匯能力鞏固提升行動、循環經濟助力降碳行動、科技金融支持碳達峰行動、綠色低碳示范創建和全民行動。

其次生態環境治理體系是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。構建浦東新區生態環境治理體系是一項系統工程，涉及構建思想、基本原則、主要目標、重點任務等。浦東新區生態環境治理體系的基本原則：務必堅持黨的領導的基本原則、務必堅持多方共治的基本原則、務必堅持市場導向的基本原則、務必堅持依法治理的基本原則，這些基本原則彼此影響、相互制約。浦東新區生態環境治理體系的主要目標：到2025年，建立健全環境治理的領導責任體系（包括各級領導的主體責任、領導責任、監督責任等）、企業責任體系（包括依法實行排污許可管理制度、提高治污能力和水平、推進生產服務綠色化等）、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規體系，落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系[17]。在精準、科學、依法治理生態環境的過程中，浦東新區各級黨委和政府要從實際出發，務必落實好構建現代環境治理體系的目標任務和政策措施，務必確保重點任務產生功效，包括浦東新區紀檢監察機關牢牢抓住首要職責，充分發揮監督保障執行、促進完善發展作用，為生態環境治理體系與治理能力現代化提供堅強紀律保障。

為實現上述雙碳及生態環境治理目標，浦東新區可以從以下幾方面著手：一是強化責任落實，加快構建現代環境治理體系。堅持以習近平生態文明思想為指導，不折不扣落實好中央《關于構建現代環境治理體系的指導意見》和上海市《關于加快構建現代環境治理體系的實施意見》精神。落實政府、企業和公眾責任，保障制度落地、工作細致。二是突出創新引領，打好生態環境領域改革牌。要全面貫徹新發展理念，準確把握社會主義現代化引領區內涵要求，在生態環境治理模式創新方面作出浦東特色，繼續用好中央立法授權，積極制定浦東新區相應法規和管理措施，持續推進生態環境治理體系和治理能力現代化，率先構建經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系。三是注重示范引領，由點及面帶動現代環境治理體系目標實現。要充分發揮引領區先行先試的作用，在2022年成功創建第一批現代環境治理體系試點基礎上，積極開展第二批試點示范工作，更好體現浦東擔當、彰顯浦東主張、貢獻浦東智慧。

5 結語

2023年是貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，習近平總書記赴廣東、河北、山西、陜西、內蒙古、四川等地考察，多次提及高質量發展、生態環境保護、生態文明建設、綠色低碳發展等關鍵詞。2023年，7月17至18日，全國生態環境保護大會在北京召開，習近平總書記強調，我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段，生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期[13]。要加快推動發展方式綠色低碳轉型，堅持把綠色低碳發展作為解決生態環境問題的治本之策，加快形成綠色生產方式和生活方式，厚植高質量發展的綠色底色。以高品質生態環境支撐高質量發展，全面推進美麗中國建設，加快推進人與自然和諧共生的現代化。這為國家級新區依托綠色低碳路徑實現高質量發展，也就是綠色低碳高質量發展提供了重要遵循，提出了最新要求。無疑，實現國家級新區綠色低碳高質量發展之路，道阻且長，但是，行則將至，行而不輟，未來可期。