組建社會工作部推動城市基層社會治理法治化

周翔宇 董 宇

（1.云南省委黨校/云南行政學院 法學教研部，云南 昆明 650111；2.中共云南省委黨校/云南行政學院 社會和生態文明教研部，云南 昆明 650111）

2023 年3 月，中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》，提出組建社會工作部。社會工作部把分散在國家信訪局、民政部、國資委等部門的相關職能都整合在一起，能夠加強黨對全部社會工作的領導。更深一步，作為黨中央職能部門的社會工作部其目的在整合多元社會力量，統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設。①趙亞楠，樊士博，徐敏.統合治理與團結意蘊：組建社會工作部的邏輯理路探析［J］.統一戰線學研究，2023（03）.社會工作部的組建將給我國社會治理帶來新局面，或能以此為契機加快城市基層社會治理法治化進程。

一、中國基層社會自治演變

傳統農業中國時期，絕大部分人口生活在農村，據趙岡估算，1893 年中國城鎮人口占全國總人口的7.7%，這已經是開埠數十年后城市逐步工業化的狀況，有理由相信，在1850 年前后，中國城鎮人口比率降到最低點。②趙岡，陳仲毅.中國經濟制度史論［M］.新星出版社，2006：331.因此，這一時期討論基層社會更多是指農村。建國之后，伴隨著工業化發展，城市人口逐漸增多，但真正邁進城鎮化軌道已經是改革開放后了。

（一）沒有自治權的傳統中國社會

“皇權不下縣，縣下惟宗族”是大家比較熟悉的對中國古代鄉村的描述，但是對于我國基層社會的秩序形式一直以來存在著爭議。吳晗將紳權和皇權的關系劃分為三個演變階段，即共存、共治、奴役。但總歸紳權在基層承擔一定的公共事務，即“紳權和官權的合作而相得益彰”，①費孝通，吳晗.皇權與紳權［M］.天津：天津人民出版社，1988：48-54.近些年來對基層秩序形態比較有影響的描述是溫鐵軍提出的“皇權不下縣，”②溫鐵軍.半個世紀的農村制度變遷［J］.戰略與管理，1999（06）.其實質類似于早年費孝通所描述的“雙軌政治，”③費孝通.鄉土重建［J］.岳麓書社，2012：52.即一面是自上而下的皇權，另一方面是自下而上的紳權和族權，二者平行運作，互相作用，形成“皇帝無為而天下治”的局面。當然這一說法存在很多爭議，如秦暉通過史料研究認為在我國歷史上大部分時期，血緣共同體（所謂家族或宗族）并不能提供，或者說不被允許提供有效的鄉村“自治”資源，更談不上以這些資源抗衡皇權。④秦暉.傳統中華帝國的鄉村基層控制：漢唐間的鄉村組織［J］.中國鄉村研究，2003（01）.簡單地來講，在傳統中國社會并沒有形成真正意義“自治”秩序。筆者認為，雖然傳統中國縣級以下在相當長的歷史時期內沒有正式行政機構，或偶有設置但未形成較穩定的行政運作體制，⑤胡恒.“皇權不下縣”的由來及其反思［N］.中華讀書報，2015-11-04（05）.但是國家政權在縣以下的活動與控制卻十分突出，其表現就是廣泛存在的鄉吏和鄉、里、丘組織。⑥秦暉.傳統中華帝國的鄉村基層控制：漢唐間的鄉村組織［J］.中國鄉村研究，2003（01）.

從秩序層面看，傳統基層社會秩序由“鄉紳自治”所代表的“自發秩序”與國家權力的“組織秩序”兩種組成。在這套秩序體系中，存在三個主體，一是家族或宗族為基層秩序的自組織形式；二是鄉紳階層；三是代表國家權力的官吏。鄉紳群體作為特殊的存在源于其和國家權力有密切的聯系，事實上在政府和農民之間扮演著“中間人”的角色，吳晗對于紳士的身份有著生動的描述：“紳士的身份是可變的，有尚未作官的紳士，有作過多年官的紳士，也有作過了官的紳士，免職退休，不甘寂寞，再去作官。”⑦費孝通，吳晗.皇權與紳權［M］.天津：天津人民出版社，1988：48-54.

因此，鄉紳階層可視為基層社會的“準正式結構”，是皇權政治在基層的非正式制度形式。⑧周慶智.中國基層社會秩序變遷及其建構涵義［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2018（01）：而“雙規政治”實則體現的是傳統國家治理中正式與非正式制度間的組織關系：兩者各有邊界，各行其是，在正式制度上相互分離但在非正式制度上又相互關聯。⑨周雪光.論中國官僚體制中的非正式制度［J］.清華社會科學，2019（01）.

綜上，我們對于中國傳統基層社會形態有以下幾點認知：一是鄉村社會存在各種發達的制度化的社會控制組織和控制形式；二是“鄉紳群體”是國家權力在基層的“非正式制度形式”，補充和輔助國家在基層社會的管理；三是“雙軌政治”目的具有一致性即管理地方事務，區別在于存在形式和運轉方式；四是沒有社會自治但有基于“禮法”的“自發秩序”；五是賦役和靖安之外，國家較少干預基層秩序。⑩周慶智.中國基層社會秩序變遷及其建構涵義［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2018（01）.據此，筆者認為，中國古代基層自治實質是依附于國家權力，是國家在基層社會的非正式制度體系，抽象概括為有自治傳統，但不具有現代意義自治權的涵義。?周慶智.基層社會自治與社會治理現代轉型［J］.政治學研究，2016（04）.

（二）舊秩序的崩潰和新制度的構建

晚清中國在國家轉型中，中國古典政治秩序、古代典章制度和社會風俗發生了結構性裂變，是一個古典帝國向現代民族國家轉變的天崩地裂的過程。?任劍濤.在“國家－社會”理論視野中的中國現代國家建構［J］.天津社會科學，2012（04）.此時中國面臨的現代國家構建的任務是，與已完成現代化的西方國家相比，用更短的時間完成新國家體制的建構，更積極的政治手段介入和推動經濟和工業化的發展，更強有力的政府政策實現社會資源在各個社會集團間的再分配。但面臨的現狀是一個組織資源的匱乏或低組織化的弱小社會無法支持中國現代民族國家的構建，更何論強大的國家。①陳明明.黨治國家的理由、形態與限度——關于中國現代國家建設的一個討論［J］.復旦政治學評論，2009（01）.

辛亥革命后，孫中山代表的革命黨致力于中國現代國家的建設，然而，中華民國的建立僅僅確立了現代國家的形式，只是現代國家建構的開端，并隨時有崩潰的可能。②徐勇.“回歸國家”與現代國家的建構［J］.東南學術，2006（04）.孫中山對于現代民族國家嘗試遭遇了挫折，進而轉變為“中國式”現代國家——政黨——國家的興起做好了觀念與體制籌劃。③劍濤.政黨、民族與國家——中國現代政黨—國家形態的歷史—理論分析［J］.學海，2010（04）.中國共產黨接過了這一偉大歷史使命，以其政黨組織（如黨的支部）為因子，以黨的組織網絡為體系，借助各種形式的集體化運動，對中國社會進行組織化改造，從而使原先如散沙般分散的社會迅速變成一個高度組織化的社會。④林尚立.兩種社會建構：中國共產黨與非政府組織［J］.中國非營利評論，2007（01）.黨通過其強大的體制力量和組織力量，實現了中國共產黨對國家、社會的全面整合和領導。

新中國成立后，我國在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區管理（“街居制”）為輔的管理體制。國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優撫對象等，從而實現了對城市全體社會成員的控制和整合，達到了社會穩定和鞏固政權的目的。⑤何海兵.我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區制［J］.管理世界，2003（06）.在農村，在革命和鄉村改造后，鄉紳階層主導農村秩序解體，“政社合一”的人民公社體制建立。國家權力實現了直接延伸到基層社會，甚至“進村入戶”。⑥徐勇.“防震圈”、自治秩序與基層重建［J］.探索與爭鳴，2011（07）.

“黨領導國家”的體制就此確立，在結構上形成了黨、國家和社會三位一體的格局。在這一體制下，新中國在政治社會經濟建設上取得了空前的成效，也為日后的改革開放提供了穩定的政治制度構架。⑦賀東航.新中國現代國家構建的經驗、特征與核心動能［J］.南京大學學報：哲學.人文科學.社會科學，2019（04）.

（三）改革開放后城市基層社會秩序的再探索

改革開放后，中國國家社會關發生了大的變動，國家—社會理論研究也伴隨時代變革而逐步發展起來。國家與社會之間關系作為一種基礎理論一直被討論，西方市民社會的出現打破了國家社會一體化狀態，開始走向二元分離，據此，國家與社會之間關系以此為基礎，進而產生了國家中心論、社會中心論等多種理論、國家—社會合作主義等多種理論。

結合中國實際，唐士其認為，改革開放后的中國如果仍要構建一個獨立于國家的“市民社會”，學習早期西方現代國家發展之路去實現現代化，在理論上沒有依據，在實踐中可能是有害。現實的做法是采用“國家—社會合作主義”，建立符合中國實際的“強國家—強社會”模式，即國家在尊重社會相對獨立性的前提下積極介入社會生活，國家與社會，尤其是各種社會組織之間的一種協同合作、互相監督的良性互動機制。⑧唐士其.“市民社會”、現代國家以及中國的國家與社會的關系［J］.北京大學學報：哲學社會科學版，1996（06）.景躍進提出了“黨—國家—社會”三分法的理論構架，政黨存在極大的靈活性，既可以通過政府渠道來治理社會，也可以對社會發揮直接的影響。同時，基于中國共產黨在社會上的極大影響力，滲透于整個社會的基層黨組織發揮著政治領導、組織動員和落實政策的作用。

圖1 “黨—政府—社會”三分法理論構架圖

改革開放的現實是，伴隨著計劃經濟向市場經濟切換，中國社會建構方式再次經歷了大的轉換，同時也不斷地推動相關理論研究。此時中國社會開始從國家的權力控制和計劃安排中獨立出來，并接受了市場機制的作用。從客觀上看，市場經濟的發展推動城市社會發生了顯著的變化：一是多元經濟結構形成，社會分層明顯；二是社會組織涌現，社會主體多元化；三是城市化進程改變城市結構帶來流動人口；①杜德印，李強：市場經濟下社會管理體制研究——對北京市基層社區管理體制的調查研究［A］.2012.四是居民權利意識和自主觀念提高。

在這一大變革時期，國家與社會關系展現的是在全能政府“失效”和萬能市場“失靈”，國家與社會分離、作為國家與社會聯結點的“單位制”解體。綜上多種因素，此時城市社會建設的目標之一就是重新進行社會整合和社會再造。90 年代末，在社區建設的探索中，出現了兩種模式，一種以自治導向，即強化基層社區的功能，主要通過政府下放權力，建立社區自治組織，并通過這一組織動員社會參與進行社會整合，并形成“社區制”社會。②徐勇.論城市社區建設中的社區居民自治［J］.華中師范大學學報：人文社會科學版，2001（03）.另一種即上海探索出“兩級政府三級管理”模式，并在日后向全國推開。在這種模式中，社區組織開始承擔政府管理任務，另一方面，社區也要直面居民多樣化的現實需求，在此境況下，社區不斷行政化和社會不斷增強的自主性沖突于城市社區組織。

為解決這一困局，上海確立了自治與黨建共生的制度邏輯，通過城市社區黨建來實現社會自主參與與國家控制社會的平衡。黨、國家和社會三者關系遂從原先在點上集中的一體化結構，轉變為三角形結構。③林尚立.領導與執政：黨、國家與社會關系轉型的政治學分析［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2001（06）.林尚立對于這一方式路徑做出了精辟的總結，并提出了未來發展的重點：

第一，黨的領導必須充分尊重和保證社會的發展及其對國家的作用和影響。第二，黨的領導和執政必須給國家與社會充分的發展空間，努力通過與國家、社會建立制度化和法律化的聯系及合作來主導國家與社會的發展。第三，黨應該全面建設國家制度，并在通過全面掌握和運作國家制度來組織和領導社會的過程中，開發黨執政和領導的制度資源。第四，黨應該保持與國家、社會的相對獨立性，從而能夠作為相對獨立的力量運作國家制度，代表民眾利益，參與社會生活。④林尚立.社區自治中的政黨：對黨、國家與社會關系的微觀考察——以上海社區發展為考察對象［A］.組織與體制：上海社區發展理論研討會會議資料匯編［C］.2002 年：45-55.

二、城市基層社會治理法治化面臨的現實問題

1991 年，時任民政部部長崔乃夫指出：“社區建設是健全、完善和發揮城市基層政權組織職能的具體舉措，是建立‘小政府、大社會’的基礎工程。”自此，城市基層社區建設探索在全國展開，經過數十年的發展，諸多問題展現遲滯了城市基層社會治理法治建設。

（一）社區自治組織行政色彩濃厚

改革開放后，各地經過探索與實踐，最終確立了“兩級政府三級管理”模式，作為派出機關的街道辦事處被視為一級管理。早在這一模式確立之初，浦興祖就認為有悖于 “小政府，大社會”的理念，并指出，政府只承擔必要的職能，同時還應盡可能地培植社會的自我管理能力。并隨著社會這種能力的增強，政府應逐步地將某些職能交回社會，由社會自己去執行。如果政府依舊事無巨細包攬一切事物，即使街道辦事處成為一級政府，也是“管不了、管不好”。①浦興祖.特大城市城區管理體制的改革走向—兼談“兩級政府、三級管理”之提法［J］.政治學研究，1998（03）.隨著城鎮化進程的加快，街道事務愈發繁重復雜，并直接傳導于城市社區。街道把社區自治組織當成是政府的延伸，使其承擔了太多的政府職能，促使城市社區行政化成為我國社會轉型、經濟轉軌前期為了控制社會穩定而運用較為普遍的一種基層管控的方式。②郭德海，劉鑫渝.行政化與內生性：社區發展動力淺析［J］.伊犁師范學院學報：社會科學版，2011（03）.

我國行政體制的運行一直遵循歸口管理與屬地管理相結合的原則，地方行政機構既要接受“條狀”結構上各上級職能部門的領導，又要聽從“塊狀”結構上當地黨委和政府的指揮，即俗稱的“上面千條線，下面一根針”。在“條條領導，塊塊負責”的體制中，無論是上級職能部門的專業事項，還是本地區正在開展的“中心工作”，最終都會落到基層政府身上。如，“東部某省一街道粗略統計，2019 年共有工業、文教衛、城建等14 條線79 項。而西部一鄉鎮干部則反映，平均1 周至少有1 次上級督查檢查，甚至出現一項督查、檢查還未應付完，后面的督查、檢查已在工作計劃中。③杜曉光，郭妙蘭.一撥撥檢查督導讓基層苦不堪言［J］.中國紀檢監察，2020（22）.這些繁多檢查、督查折射的是基層權少事多、錢少事雜的治理困境。因為“中央及各級政府將屬地管理的事權（治安、就業、經濟發展、公共產品提供等等）一攬子交付下一級政府，而且將下級官員政府官員的任命、考核和管理委托給其直接或隔級上級部門”④周雪光.中國國家治理的制度邏輯—一個組織學研究［M］.生活.讀書.新知 三聯書店，2017：30.。客觀上存在的“權責倒掛”，與此同時，項目下鄉的體制下導致上級政府掌握大量的資源和話語權，基層政府在項目權責配置中的弱勢地位進一步凸顯，工作任務不斷加重。在“條塊”體制下，居委會事實上已成為政府在基層的代理人，⑤盧漢龍，李駿.中國城市居民委員會的工作比較研究：上海與沈陽［J］.中國社會科學：英文版，2008（01）.具有較強的行政色彩。

此外，在屬地管理責任不斷強化的背景下，越來越多的事項下放基層，處于壓力體制末端的基層政府既要完成上級下達的各項指標和考核，又囿于人力、物力、權力、資源所限，無法有效履行各項指標和任務，便將許多行政事務轉移給居民委員會，成為事實上行政管理的末梢。如政府將專業性較強的經濟普查、人口普查等工作下放到社區。近年來，隨著痕跡管理的推行，“凡事留痕”儼然成為社區工作者的“首要任務”，填寫臺賬成為社區治理的“新常態”，繁重的行政事務占用了社區大量的時間和資源，使社區自治的空間遭到擠壓。從另一個角度看，行政權擴張導致與自治空間界限不明，越俎代庖事件時有發生。以杭州白馬公寓事件為例，2013 年11 月，白馬小區業務會換屆被居委會叫停，同時居委會“代行”業委會職責，并批準動用維修基金，引起了公眾質疑。①小區居委會頂替業委會動用維修基金引質疑［EB/OL］.央廣網，（2013-11-05）［2022-09-15］http：//finance.cnr.cn/315/gz/20131105/t20131105_514041714_2.shtml（2022-09-15）.

總之，過度的行政化將會導致權力過于集中、降低了公眾參與、阻礙了法制的適用完善、壓縮了社會自治發展空間。

（二）社會自治能力不足

在前文回顧中國傳統社會其特點是“有自治，無自治權”的有限自治，而當下現狀亦如此。周安平曾詳細闡述了社會自治權的內涵，社會自治權是人民在將國家必要的權力交給國家后，由自己保留行使的權利。是共同體組成成員的自治而非該共同體機關的自治，自治權是自治體組成成員的權利而不是自治機關的權力。②周安平.社會自治與國家公權［J］.法學，2002（10）.此外，在前文國家-社會關系的回顧中得知，現代法律源于市民社會發展，國家與社會的良性互動是良好法治的根基。馬克思在其市民社會理論中也有相關論述，市民社會是政治國家的根基，市民社會對于政治國家來說是內容，而政治國家則是市民社會的正式表現。③俞可平.馬克思的市民社會理論及其歷史地位［J］.中國社會科學，1993（04）.市民社會和政治相分離普及了代表制，實現了政治平等、使權力分立成為必要以及確立了人權和公民權的基本原則。現代政治制度本身只有在私人領域達到獨立存在的地方才能發展。④何增科.市民社會概念的歷史演變 ［J］.中國社會科學，1994（05）.因此，社會自治能力的實質是自治權，根基是社會獨立性。

從國家社會關系角度分析，對社會自治體構成威脅主要來自國家公權力的擴張、介入和干涉。國家公權力如果趨于強大，那么社會自治的空間就會不斷萎縮，導致社會創造的積極性窒息。⑤周安平.社會自治與國家公權［J］.法學，2002（10）.基層社會治理行政化的背后是國家權力不斷下沉，行政權力過于集中，行政決策和執行過程缺乏廣泛的參與和監督，降低了公眾在治理決策中的參與機會，進而壓縮了社會自治能力發展空間。

此外，社會自治能力不足另一表狀為社會組織發展程度低。公民社會是相對獨立于政治國家的民間公共領域，其基礎和主體是各種各樣的民間組織。⑥俞可平.中國公民社會：概念、分類與制度環境［J］.中國社會科學，2006（01）.社會組織參與社會治理能夠有效地限制國家權力過分擴張而帶來的社會自主空間和社會自治能力的弱化，能夠明晰國家、市場和社會的邊界和責任劃分，進而有力地推進社會自治。⑦姜艷.社會組織參與社會治理：機會、實踐困境及優化路徑西華師范大學學報［J］.西華師范大學學報（哲學社會科學版），2022（03）.改革開放以來，社會組織得到蓬勃發展，首先，經濟體制改革釋放的紅利為各類社會組織的生長提供了必要土壤；其次，政治體制改革外溢出來社會管理和公共服務事項為社工組織、志愿者組織的成長了提供重要平臺。另一方面，由于社會組織的發展直接關系到中國共產黨執政的社會基礎，因此執政黨對社會組織確立了規范、控制、領導和引導、整合的行動框架。⑧林尚立.兩種社會建構：中國共產黨與非政府組織［J］.中國社會科學（英文版），2007（02）.基于此，在現實中，社會組織在方方面面對國家有所依賴，但同時依然可能享有各種實際的自主性，呈現“依附式自主”特性。⑨王詩宗 宋程成.獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思［J］.中國社會科學，2013（05）.盡管中央出臺了一系列政策措施，鼓勵社會組織蓬勃發展，與目前我國的經濟發展水平相比，社會組織的發育和發展程度仍然很低，功能單一、專業化程度不強，參與到基層社會治理中的能力有待提升。

（三）城市基層社會治理法治建設滯后

隨著數十年的發展，關于社區治理的法律建設取得了一定的成就，基本由以下構成，法律依據有《城市居民委員會組織法》、《中華人民共和國民法典》，行政法規有《物業管理條例》、部門規章《業主大會和業主委員會指導規則》以及地方立法和國務院及其組成部門的規范性文件。

從法律層面看，《中華人民共和國民法典》的出臺意義重大，其以私法規范彰顯自治的治理理念，而在具體的條文中通過社會自治主體的法律地位、“法律行為制度”自治行為規則的確立實現了自治理念的落地，①郭潔，佟彤.《民法典》推進國家治理現代化的法理闡釋［J］.政法論叢，2020（04）.為基層社會治理提供了民事法律上的依據。但是《中華人民共和國民法典》畢竟不是專門的基層社會治理法規，而真正作為我國城市基層社會的“基本法”的是《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，已嚴重滯后于城市社會治理發展的形勢。該法施行于1990 年，數十年沒有變化，僅2018 年進行了一次修訂，修改內容僅限于將居民委員會每屆任期改為五年。民政部2004 年曾公布過《城市居民委員會組織法（修訂稿）》，對社區居民會議的職權、居民委員會的性質、居民委員會與社區黨組織及城市基層政府的關系、居民委員會在社區服務中的地位和作用、居民委員會選舉的組織機構、居民委員會的選舉和罷免程序、居務公開制度等方面的內容進行了增刪，但之后就沒了下文。②李國祥.關于《城市居民委員會組織法》修訂的若干思考［J］.廣西社會科學，2006（01）.2021 年7 月，黨中央出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，明確提出要修訂《城市居民委員會組織法》，隨后，民政部發布了《中華人民共和國城市社區居民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》，該法修訂再次提上了日程。當下《城市居民委員會組織法》存在諸多問題，亟待修訂。如受時代所限，當時立法角度傾向國家管理，沒有體現社區自治；沒有滿足社區治理和服務的新需要；有關社區治理和服務有關的立法空白等，③胡承武.依法治國亟需加強社區自治立法——以《中華人民共和國城市居民委員會組織法》為視角［J］.領導科學論壇，2014（12）.最主要是沒有體現黨的領導核心要義。

在當下基層社會治理中，政策、文件發揮了很大作用，這雖然緩解了城市基層社會治理法律供給不足、立法滯后等矛盾，但并不符合社會治理法治化的內在要求。最重要一點是對于社區治理主體、組織形式、各主體之間的權責邊界、參與社區治理途徑等社會治理關鍵問題缺乏法律規定。

三、黨領導下的城市基層社會治理法治化

黨的十八大以來，基層社會治理法治化不斷被提出，黨的十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。黨的十九大報告提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”2021 年印發的《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出：“提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”“推進基層治理法治建設”。黨的二十大報告再次強調：“加快建設法治社會，推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平。”在黨的領導下不斷推動法治化進程是基層社會治理的根本路徑。

（一）城市基層社會治理的兩段論

基于中國社會實際，筆者認為，可以將城市基層社會治理分為兩個階段，第一階段是通過黨的領導實現構建基層社會治理基本秩序；在第二階段目標有兩個，即培養社會自治力和不斷加強制度、法治建設。在這兩階段任務中，黨的領導是核心，社會自治是基礎，制度化是關鍵，法治化是目標。

第一階段其實是指改革開放以后，基層社會秩序再次進入一個圍繞（黨政）權威重建秩序的過程。①周慶智.中國基層社會秩序變遷及其建構涵義［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2018（01）.這一歷史階段發展契合了亨廷頓的政治秩序模型，②（美）塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華等，譯.三聯書店，1989：51.其實質是重構了國家和社會關系。從上世紀末期上海探索，到2015 年“兩會”期間，習近平參加上海代表團的審議時指出，要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線；再到十九大報告明確提出，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享社會治理格局的戰略舉措；直至二十大報告明確指出，推進以黨建引領基層治理。這一秩序業已確立，并不斷發展完善，成為國家治理的基本內容構成。

在第二階段中，主要任務是加強制度、法治建設和培養社會獨立性，這兩個關鍵點也是相輔相承的。回顧中國基層社會的發展，新中國成立前，社會沒有能力自治，之后，社會沒有自治能力。因此，在改革開放之前，中國社會是不存在真正意義上的獨立性。改革開放后，四十多年的市場經濟巨變為社會自治發展創造了條件，但現實是社會自治仍然沒有獲得實質上的發展。周慶智認為這一狀況的根源是社會主體性并未構建起來，社會自治仍是國家權力框架下的社會自治。不過周慶智為基層治理提供了另一種思路，他認為，當下三種治理模式（科層治理、市場治理、社群治理）其實質是政府全能型治理主導，市場治理或社群治理處于從屬地位。因此，現如今面臨的問題不是去徹底改變這一境況，而是如何處理好政府與市場、政府與社會的關系，亦即基層政府所進行的實踐或創新應該集中在政府與社會、政府與市場的權利關系的法治規范領域當中。③周慶智.基層社會自治與社會治理現代轉型［J］.政治學研究，2016（04）.苗延義認為，我國的社區自治并非純凈自治，而是國家深度介入、以社區發展需求為取向、以居民廣泛參與為表征的集體性行動。從我國行政性和自治性關系角度看，去行政化實質是在追求一種純凈自治，在現有體制下，關鍵問題在于實現行政性與自治性的有效對接，促進兩者間的互促循環。④苗延義.能力取向的“行政化”：基層行政性與自治性關系再認識［J］.2020（01）.

筆者認為，中國基層社會已經確立了“黨、國家和社會”三角結構，短期內不會有大的變動。頂層設計已經為基層社會治理指明了方向，結合現狀，路徑已經很清晰，即在黨的領導下不斷推動基層社會治理法治化。因此，在實踐中的當務之急是以明晰政黨、國家、社會三者之間權責目標，不斷推動以法律、黨內法規、自治章程為代表制度建設。

（二）社會工作部主導城市基層社會治理法治化

2023 年3 月16 日，《黨和國家機構改革方案》全文公布，組建中央社會工作部提上日程。社會工作部的出現為基層社會治理法治化帶來了極大的可期待性，原因如下。

首先，社會工作部資源整合力決定了其是基層社會治理法治建設主導力量。社會工作涉及社會治理和基層政權建設、城鄉社區建設、社會組織發展、社會工作者隊伍建設、社會志愿者隊伍建設等諸多方面。以往，相關工作職責分散在不同黨政部門，缺乏集中統一領導和高效統籌協調，社會工作力量沒有得到有效整合，難以形成合力并發揮有力作用。近些年來，北京市、上海市、廣東省等不少省市都成立了社會工作委員會，并實行黨政合署辦公，逐步探索出了一些有效整合社會工作職責的改革辦法。組建中央社會工作部，將地方經驗總結提煉并上升到中央層面，有利于進一步自上而下地全面推動社會工作。與此同時，省、市、縣三級黨委也將組建社會工作部門，并相應劃入同級黨委組織部門的“兩新”工委（非公有制經濟組織和社會組織工作委員會）職責。這將使社會工作可以上下一貫地全面協同推進，并使地方社會工作得到更好的統籌協調。①社論.組建中央社會工作部，打開基層治理新局面［N］.新京報，2023-03-17（A02）.

總之，這一改革把分散在國家信訪局、民政部、國資委等部門的相關職能都整合到中央社會工作部，能夠加強黨對全部社會工作的領導。從治理的角度看，徐勇認為這次改革反映的是“大治理觀”，“大治理觀”一是強調國家對社會治理的主導性，二是強調社會參與的基礎性，社會工作部正是因應共建共治的要求而設立。②徐勇.再談以“大治理觀”看社會工作部［EB/OL］.（2023-03-28）［2023-05-06］.田野政治學，https：//mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1685500025&ver=4561&signature=I27TMKWDFFfC A8IeoiURgerrmwRSwx1BHEH45jqNc*mCV4ZUFsXj762outeI0tqSjrtZavbYgqZVSXdo71HxpVyH7zLPrjp1-uuUfcEW4Q7Gf98oeMPHFLApy1HB4-wU-&new=1（2023-05-06）.

社會的培養或許要經歷是一個長期過程，但法治化的進程則可以盡快制定并完善相關法律制度取得形式上的成果，并逐步實現形式法治向實質法治的轉變。筆者認為，社會工作部的成立極大的整合了社會治理的資源，可以主導同步推動第二階段兩個任務進程，即一手培養社會自治，一手推動制度建設。

四、城市基層社會治理法治建設途徑

中國法治建設包含了黨內法規和國家法律建設。首先，黨的十八屆四中全會正式確定“完善的黨內法規體系”為中國特色社會主義法治體系的五大子體系之一，明確了黨內法規是法治建設的重要組成部分。其次，從黨內法規和國家法律的關系來看，黨內法規和國家法律在價值取向的一致性、規范對象的相融性、功能發揮的互補性等。③付子堂.法治體系內的黨內法規探析［J］.中共中央黨校學報，2015（03）.第三，從根本看，二者的法治精神是一致的、相容的，都發揮制度的規范作用。④王勇.再論黨內法規與國家法律間的關系［J］.理論與改革，2017（03）.最后，從社會治理角度看，業已確立了國家政黨社會三角關系決定了政黨深度參與社會治理。因此，由社會工作部一體推進黨內法規、國家法律等制度建設，更能做到全面統籌，實現黨內法規和國家法制的有效銜接。

（一）加快基層社會治理專項黨內法規出臺

在當下的基層治理的結構中，基于黨的領導地位，黨內法規作用必將凸顯出來，這也要求城市基層社會治理相關黨內法規內容涵蓋到強化黨組織的領導、加強組織建設、規范黨員干部的行為、促進群眾參與，提高治理效能等方面。當下有關基層社會治理的黨內法規也不在少數，陳光根據黨內法規在基層社會治理功能將不同黨內法規劃分為四類，即法律性、道德性、政策性、政治性。⑤陳光.論社區治理多元格局中的黨內法規［J］.上海政法學院學報：法治論叢，2019（01）.如《黨章》第33 條明確了黨組織在基層社會中的領導地位，《中國共產黨農村基層組織工作條例》第10 條則規定了村黨組織的主要職責，這些都起到基本的規范性作用；又如《中國共產黨統一戰線工作條例》26 條規定，“宗教工作任務重的鄉（鎮、街道），黨委應當有領導干部分管宗教工作，并明確專人負責。”這一規定也凸顯了宗教工作的政治性。但由于這些條文分散于不同的法規當中，在立法主體、目的、出發點都存在較大差異，并未形成黨內法規對于基層治理的合力作用。

近些年來，已有地方黨委開始嘗試制定關于基層社會治理的專項黨內法規。2016 年12 月，中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》指出，探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權。2017 年5 月，中共中央決定在沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7 個副省級和省會城市開展黨內法規制定試點工作，允許試點城市黨委圍繞基層黨建、作風建設等方面制定地方黨內法規。自此，試點城市黨委具備黨內法規立法主體資格。武漢市委充分利用黨內法規的立法權，在2018 年6 月就出臺了《武漢市社區黨組織領導社區治理若干規定（試行）》。《規定》明確了社區大黨委的定位，將黨的領導、社區治理、基礎保障等方面貫通起來，作出了整體性部署、制度化安排，《規定》還提出了培育引進樞紐型社會組織，通過引進專業化的社會組織，培育孵化社區生活服務類、公益慈善類、文體活動類社會組織，在社區黨組織的領導下服務群眾，社區黨組織從“服務供給者”轉變為“服務引領者”。①王雪.武漢社區治理黨內法規，為全國城市社區治理提供制度樣本［EB/OL］.（2018-06-21）［2023-05-04］.大武漢，http：//www.app.dawuhanapp.com/p/30313.html.2020 年4 月，市委辦公廳、市政府辦公廳印發《武漢市社區工作者管理辦法》，該《辦法》以職業化為目標，開辟了社區工作者的上升途徑，為社區工作提供了人才支持和保障。

武漢市黨內法規落地城市基層社會治理為全國城市社區黨組織建設和社區治理提供了制度樣本，同時也為社會工作部出臺專項黨內法規提供了制度實踐經驗。但當下絕大部分地方依然沒有黨內法規立法權，難以出臺專項的黨內法規。而社會工作部組建后，作為黨中央職能部門是黨內法規中央制定主體，可以針對基層社會治理出臺專項黨內法規。因此，當下比較可行的做法是有中央社會工作部出臺城市基層社會治理專項黨內法規，由省級、直轄市黨委結合本地實際以黨內法規或規范性文件的方式出臺實施意見，而具體到設區市黨委，若沒有被賦予黨內法規立法權，可以出臺實施意見。

（二）城市社區自治立法設想

此次社會工作部的組建可以說為城市基層社會治理法治化提供了很好的契機，一方面由社會工作部牽頭可以打破民政部單一部門主導立法的慣例，在一個更宏觀的角度上平衡多方利益，回應多元訴求。另一方面，可以統籌多方資源，更快推進舊法的修訂和新法的落地。當今許多國家和地區都制訂了城市社區自治的法律法規，在經歷過一定時期的社區治理后，形成了各國立法特色。②劉志鵬.城市社區自治立法：域外比較與借鑒［J］.國家行政學院學報，2012（03）.

筆者認為，法治建設方面，不必只拘泥于《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的修改，大可借鑒他國立法經驗，結合中國城市基層社會治理實踐加快出臺中國的《城市社區自治法》 （以下簡稱《自治法》）。以下就《自治法》原則性規定提出幾點構想。

第一，堅持黨領導下的基層群眾自治制度。黨的十九屆四中全會首次提出要構建基層社會治理新格局。這一新格局的構建，不僅需要從理論上清晰厘清黨和政府在基層社會治理中的角色和功能、政府與社會在其中的權力邊界和職責范圍，而且還需要從體制機制上給予保障。就我國基層治理實踐，中國共產黨在領導人民建設現代國家的過程中，不僅確立中國的基本政治制度，而且把自身嵌入國家政權體系之中，“占據了核心位置，履行著重要的政治和行政功能”，①景躍進，陳明明，肖濱主編.當代中國政府與政治［M］.北京：中國人民大學出版社，2016：1-7.在國家政權無法到達的地方充分動員社會、組織社會、服務社會。在基層社會治理中，不同利益訴求相互交織、不同價值觀念相互碰撞、不同組織形式相互轉化，這其中必然需要一個公信力極高的公共權威進行協調，承擔元治理的任務。基于此，黨的基層組織在社會治理中就是要依托自身良好的群眾基礎，搭建一個平等對話的“公共空間”，促進基層社會各治理主體在其中理性交流、協商互動，走出理性經濟人的束縛，尋找公共利益的最大化。因此黨領導下的社區自治必須作為核心價值體現在立法當中，這既是歷史發展的必然，也是當下構建現代化治理體系的必然要求。

在堅持黨的領導同時應該明確自治組織和黨組織的關系。2019 年中共中央印發了《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，要求“全面推行社區黨組織書記通過法定程序擔任社區居民委員會主任、“兩委”班子成員交叉任職。”在加強黨對于社區治理全面領導的大背景下，社區黨組織和居委會兩者融合符合當下三角結構關系，在實際工作中形成了合力、提高了決策效率，但在實踐中也存社區黨組織只有領導或以黨代居的情況，兩者在功能分野上存在不清。導致社區治理工作缺乏專業性，更多地是依靠社區兩委共同負責人進行工作分配，影響社區治理的效率②王浦劬，李天龍.中國城市社區黨組織與居委會相互關系研究——基于 C、N 和 B 市的社區案例分析［J］.2021（07）.因此，《自治法》應增加黨組織和居委會職責劃分相應條款，當然也可以通過地方出臺具體的《實施辦法》，或以規范性文件來細化居委會和黨組織的權責界限。如2015 年，武侯區出臺了《關于進一步明確社區兩委職責依法推進社區治理創新的通知》，制定了社區兩委職責清單，明確了社區的事項清單，力爭促進基層自治組織自治功能回歸。③彭文春.武侯區創新社區治理改革 “三社聯動”成新常態［EB/OL］.（2016-02-16）［2023-03-11］.四川在線，https：//cd.scol.com.cn/qxxw/201602/54318964.html（2023-03-11）.而2020 年成都市出臺的《成都市社區發展治理促進條例》第十九條規定：社區治理應當在基層黨組織領導下，構建自治為基礎、法治為根本、德治為支撐的共建共治共享機制，注重發揮居民和社會力量作用，推動各類主體參與社區公共事務，實現政府治理與社會調節、居民自治的良性互動。至于黨的領導怎么體現、黨務和自治事務如何劃分并沒有相關規定。

第二，明確居民委員會的法律地位。2017 年10 月1 日施行的民法總則，明確了村（居）民委員會具有基層群眾性自治組織特別法人資格。《中華人民共和國民法典》在次確認了這點，第96 條規定基層群眾性自治組織法人為特別法人；第101 條也規定了居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。《中華人民共和國民法典》中也多涉及居民委員會在監護、業主的建筑物區分所有權、遺產的處理等方面承擔比較多的私法角色功能。

因此，《自治法》應明確基層群眾性自治組織法人資格。居民委員會法人地位的明確將極大的促進自治能力發展。居民委員會作為基層群眾性自治組織，在為社區提供公益服務，從事社區建設中需要進行大量的民事活動。如建設社區公益設施，代表村集體或者居民社區簽訂公益用品的買賣合同等，部分居民委員會還涉及集體經濟組織管理集體資產的職能，總之明確的法人資格、法人組織機構代碼促進了居民委員會開展社區公益事業的發展和建設、獨立進行經濟活動等，畢竟，真正的自治要在公民自我管理、自我教育、自我服務以及自我負責的實踐中不斷養成。

第三，增強基層社區自治效能。首先要明確基層政府與基層群眾性自治組織的關系，可以直接規定為“基層政府對基層群眾自治組織的指導支持和幫助”的關系，為增強自治能力提供了法律依據。其次，要明確建立社區工作事項準入制度。《居組法》規定了居委會“協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作。”但至于如何協助，沒有具體規定。這就導致了在實踐中居委會沒有辦法杜絕基層政府部門變相轉嫁政府職能、執法職責的做法，加劇了行政化傾向。2023 年《中華人民共和國立法法》修訂后，設區的市可就城市建設、市容衛生、環境保護、基層治理事項制定地方性法規的權限。基于此，地方政府要充分行使其行政立法權，以地方法規的形式明確基層治理的中政府與居委會的權責劃分。因此，在《自治法》中先明確建立準入制度，再結合地方實際，由地方立法細化權責，通過外部法律制度來厘清居委會的權責。具體看就是明確社區居委會不得承擔涉及政府職能部門執法職責相關事務；將那些原本屬于區政府及其職能部門、街道辦事處職責范圍內的事項，清理出社區居委會的工作范圍；明確居委會協助政府職能部門事務范疇，細化協助事務的方式方法；對委托給居民委員會辦理的有關服務事項，實行“費隨事轉、權隨責走”。

此外，《自治法》應加入“監督”內容，在居民自我監督的原則下，政府應該有限度的參與居務監督。雖然現行法律下，基層政府不具有監督居委會的法定職責，但由于社會分工專業化，部分居委具有較高的專業門檻，因此需要政府職能部門介入予以支持，如財務審計、建設項目審計等。

第四，培育人民群眾公共精神。公共精神是指公民在基層治理中更為積極主動，具有一種“公共事務的知識，一種歸屬感，一種對整體的關切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。①（美）羅伯特·B.登哈特.公共組織理論（第五版）［M］.竺乾威校，扶松茂，丁力譯.北京：中國人民大學出版社，2011：147.因此，《自治法》對民主決策制度、選舉制度、議事協商制度、居務和財務公開制度、自治章程等，特別是居民會議和居民代表會議規定的細化，為居民自治的實踐提供了制度資源。

首先，明確居民代表產生程序。比如居民代表由社區、企事業單位、社團組織推薦，也可以由社區居民5 人以上聯名推薦。推薦名社區居民會議、或代表會議通過后進行公示。其次，對于居民代表的任期、資格終止和罷免做出規定，如居民代表任期與居民委員會成員任期相同，可連選連任。居民代表如調離、遷出和發生其他情況，代表資格自行終止。此外，應增加對于社區工作人員的監察管理的相關制度。社區工作人員是社區公共服務人員，所用經費來自財政資金、社會捐贈或者居民集資，在依法接受法律監督的同時，也應同時接受社區群眾監督，也拓寬了人民群眾參與公共事務監督方式。通過法律形式明確公民在基層社區事物中的權利和義務，引導廣大人民群眾積極有序參與社區事物，構建社會治理共同體。

第五，推動社會多元主體共同參與。基層社會治理在實踐中存在著資源和能力有限與民眾需求無限間的張力之間的矛盾，推動企業、社會組織、公民等多元主體參與社會治理，釋放社會活力，以破解政府資源不足的境況。從社會自治能力的角度看，社會組織本身就是公民參與社會治理的有效載體，公民通過加入社會組織或者參加社會組織舉辦的活動，參與社會治理，踐行自治習慣，推動社會的自我運轉能力逐漸提高。②馬立，曹錦清.社會組織參與社會治理：自治困境與優化路徑——來自上海的城市社區治理經驗［J］.哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2017（02）.《自治法》確認要支持和引導多元主體參與社區治理，但更應該出臺更細化的可操作性制度，就幾個主要問題進行規定，包括居民委員會和社會多元主體合作事務范圍、合作方式；社會組織進入社區途徑；社區組織工作監督及效果評價等。以制度的形式引導和推動社會多元主體參與社區事務，形成居委會和社會組織資源共享、優勢互補，進而達到社會組織通過運用參與式方法提供社區公共服務、化解社區沖突、解決社區問題，以及在此基礎上促進基層協商民主制度建設，實現社區層面的參與式治理局面。

結 論

社會與國家的有機二元互動是現代法律制度根基。回顧傳統中國社會，所謂社會自治實質依附于皇權的有限自治。改革開放后，大變革中城市社區治理的探索確立了“兩級政府三級管理模式”，雖然重構基層社會運轉秩序，但是“行政化”趨勢下，并沒有給社會自治能力發展留下太多空間。而社會工作部的組建將開啟城市社會治理的新局面，更多有效資源將投入其中。但我們也應認識到，城市基層社會治理法治化是最終目標和根本方式，這也是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。