環保下鄉的實踐困境及其倫理根源

謝海軍方 圓

（1.鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450006；2.河南省鄭州市二七區政府，河南 鄭州 450015）

基層治理是國家治理的基石，加強和鞏固基層治理是推進國家治理體系和治理能力現代化、鞏固黨在農村執政基礎、滿足農民群眾美好生活需要的必然要求。新中國成立以來，國家治理形成了依托行政機制，將國家意志滲透入鄉村基層的傳統。在集體化時期，中國共產黨通過政黨下鄉、政治下鄉、政策下鄉與行政下鄉，力圖實現對破碎鄉村社會的整合。進入新世紀，項目下鄉肩負著向鄉村地區輸送財政資源、供給公共物品、調動基層活力的中央政府（部門） 意圖。近些年來，隨著工業化、城鎮化的快速推進，中國環境問題日益嚴峻。尤其是，隨著點源污染與面源污染交織、生活污染與生產污染疊加，城市污染向鄉村轉嫁，鄉村地區成為我國環境問題的重災區。在這樣的背景下，加強鄉村環境保護與治理成為國家施政共識。2012年黨的十八大召開后，中央政府施政注意力不斷聚焦于生態環境議題，將“綠色”納入“五大發展理念”之中，把生態文明建設上升到“五位一體”總體布局層面，憑借內嵌于科層體制之中的目標考核責任制，以及不定期的生態環保督查，以制度變革、措施落實、資金投入與人員配備等形式將中央政府的環保意志高度滲透到鄉村基層。黨的二十大報告中指出：“促進人與自然和諧共生，推動構建人類命運共同體，創造人類文明新形態。”①習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［M］.北京:人民出版社，2022: 23-24.文中稱為“環保下鄉”。環保下鄉是國家環保職能向基層延伸的過程，其施政初衷在于打通國家環境治理的“最后一公里”，解決基層環保領域公權力運行失范、企業隨意排污、村民環保意識差等頑瘴痼疾。整體來看，經過數年推進，環保下鄉在推進基層治污、提高村容村貌整潔程度、提升村民國家認同感等方面成效顯著。然而，由于國家施政注意力的分散性、國家環保職能向基層滲透的有限性以及基層根深蒂固的權力—利益網絡等因素的制約，環保下鄉在部分地區也遭遇到一定困境。這些困境具有哪些類型？困境生成的具體原因是什么？對這些問題進行深入探討，有利于強化環保下鄉的實踐效果，對推進國家治理能力現代化建設具有重要意義。

一、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

鑒于目前我國環境問題的嚴峻性以及中央層面對環境治理與日俱增的重視程度，學術界和實操界對于環保下鄉的研究成果極為豐碩，涉及環保下鄉的背景、意義、問題等諸多方面。就環保下鄉困境的生成原因而言，主要有四種解釋：

一是技術失準論。本文所指的技術側重指工程意義上的“硬”技術②顏昌武，楊鄭媛.什么是技術治理？［J］，廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2020（56）.。在“硬”技術層面，環保下鄉遭遇失敗表現為基層監測站（特別是在經濟相對不發達地區）的人員構成、儀器設備、工作用房及資金投入等都受到一定制約，其開展轄區內環境質量監測和污染源監督性監測的能力相對較弱，監測的標準、范圍和深度都存在較大欠缺，以至影響到提供數據的全面性和準確性③洪大用.經濟增長、環境保護與生態現代化——以環境社會學為視角［J］，中國社會科學，2012（09）.。技術偏差論很好揭示了環保下鄉失敗的技術因素，但是這一解釋過于淺顯化，尤其是未能充分考慮到技術執行者的因素。

二是組織失靈論。這一解釋聚焦于行政過程。在縱向央地關系層面，環保下鄉遭遇困境在很大程度上是政府層級間委托代理失靈和層級規模過大導致的④盛明科，李代明.生態政績考評失靈與環保督察——規制地方政府間“共謀”關系的制度改革邏輯［J］，吉首大學學報（社會科學版），2018（04）.。面對無法完成的組織任務，再加之上下級之間信息不對稱與動機不一致，從而導致組織失靈現象；在橫向府際關系層面。組織失靈主要包括兩方面內容：一是環境治理體系存在問題。環境治理體制碎片化，形成“九龍治水”現象相互掣肘⑤K.Lieberthal.China’s Governing System and its Impact on Environmental Policy Implementation［J］，China Environment Series，1997（01）.。二是跨域環境治理中，地方政府基于自身利益考量，存在無序的府際競爭與府際博弈等問題⑥趙樹迪，周顯信.區域環境協同治理中的府際競合機制研究［J］，江蘇社會科學，2017（06）.。組織失靈論在技術失準論的基礎上，很好地揭示了環保下鄉遭遇困境的組織因素。然而，作為技術執行者的組織是由具體的個人組成的，通過加入組織中“人”的變量，對環保下鄉遭遇困境原因的解釋能夠更為深入一些。

三是政治權變論。這一解釋立足于政策執行者的主觀能動性。由于基層事務具有多樣性、復雜性特征，上級政府往往會賦予政策執行者一定的自由裁量權。政策執行者在環境治理過程中，為了實現行動目標，往往會在合法范疇內甚至越過合法界限，變通執行①王漢生，劉世定，孫立平.作為制度運作和制度變遷方式的變通［J］.中國社會科學季刊，1997（21）.、選擇性執行②O’BRIEN K J，LI L J.Selective Policy Implementation in Rural China［J］.Comparative Politics，1999（02）.、象征性執行③冉冉.中國環境政治中的政策框架特征與執行偏差［J］.教學與研究2014（05）.上級政策，或者存在共謀④周雪光.基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯［J］.社會學研究，2008（06）.、共識性變通⑤張翔.基層政策執行的“共識式變通”：一個組織學解釋—基于市場監管系統上下級互動過程的觀察［J］，公共管理學報，2019（04）.與策略主義⑥歐陽靜.壓力型體制與鄉鎮的策略主義邏輯［J］.經濟社會體制比較，2011（03）.等政策執行行為。政治權變論很好解釋了行動者與環保下鄉困境二者之間的因果關系，但是這一解釋也存在不足之處：一是該解釋主要聚焦于行政官員，未能揭示市場與社會主體對于環保下鄉困境的促成作用；二是該解釋指出了政治權變的事實，但是對于政治權變存在的深層社會機理揭示不足。

四是利益博弈論。在環保政策執行的過程中，中央政府、地方政府及轄區企業在經濟發展與環境保護問題上出現了多重利益博弈，而地方政府處在多重博弈的核心⑦劉凌波，丁慧平.鄉鎮工業環境保護中的地方政府行為分析［J］.管理世界，2007（11）.。在信息不對稱的情況下，地方政府和轄區企業容易形成“合謀”⑧袁凱華，李后建.政企合謀下的策略減排困境——來自工業廢氣層面的度量考察［J］.中國人口·資源與環境，2015（01）.。在政企合謀的過程中，企業通過違法或違規的方式節約了成本或提高了利潤，而政府官員則得到了更多稅收分成、更高的晉升概率或者更多的尋租收益⑨聶輝華.從政企合謀到政企合作——一個初步的動態政企關系分析框架［J］.學術月刊2020（52）.。利益博弈說強調是受到利益因素驅動，地方政府與污染企業合謀在環保政策執行過程中與中央政府進行博弈。這一解釋與政治權變論相輔相成，指出了企業在環保下鄉困境生成中所扮演的角色，同時也很好揭示了政治權變存在的利益博弈這一深層社會機理。但是利益博弈論也存在自身局限，主要體現在它將很多政策行動還原為權力與利益運作下的非正式行動，卻忽視了社會關系中那些不能還原的精神層次的現象和元素⑩周飛舟.論社會學研究的歷史維度—以政府行為研究為例［J］.江海學刊，2016（06）.。

總體而言，技術失準論與組織失靈論偏重從客觀因素層面解釋環保下鄉何以遭遇困境，政治權變論與關系庇護論偏重從主觀因素層面解釋環保下鄉何以遭遇困境。這些解釋對環保下鄉遭遇困境的原因作出了很好解釋，但是仍然可以從兩方面對已有研究進行拓展。第一，一項政策的有效執行勢必離不開政策執行的社會基礎。因此，我們就需求發展第五種理論，從社會基礎層面解釋，這就是本文的倫理研究視角；第二，從任務維度看，已有研究總體是將環保下鄉承載著的中央環保意圖窄化為環境治理。從其表層意義來看，這一點是沒有錯的。但是深入分析看，環境治理僅僅是一個寬泛模糊的任務概念。將環保下鄉遭遇失敗總體理解為環境治理遭遇失敗至少是不精確的。也正是基于此方面考量，在下文分析框架中，本文將環保下鄉承載的中央施政意圖拆分為提供生態產品、推動綠色發展、生產治理績效三方面。

（二）分析框架

1.環保下鄉是落實國家施政意圖的過程。面對生態環境日益惡化、人與自然環境日漸尖銳以及生態環境治理久治低效的現實局面，以黨的十八大會議召開為時間節點，黨中央施政注意力在環境治理領域的配置持續增強，環保下鄉就是在這樣的背景下被強力推進的。環保下鄉是國家環保意志高度滲透到鄉村社會的過程，同時也是國家施政任務在基層分解落實的過程。在下鄉進程中，中央政府的環保話語及其頂層設計則主要是憑借各種各樣的政策貫徹滲透到鄉村基層的，從而將社會主體的行動吸納入國家權力的可支配范圍內。政策是作為國家、政黨或政治集團為實現一定目標和任務而制定的活動計劃和行為準則①徐勇.“政策下鄉”及對鄉土社會的政策整合［J］.當代世界與社會主義，2008（01）.。在中國環境治理體制中，中央政府的角色是政策制定者，主要功能在于提供宏觀層次的環境政治話語、價值、理念、法律法規和政策工具，地方政府的角色是政策執行者，負責政策的實施，將中央政府的政治話語、法律和政策轉化為具體的環境治理績效②冉冉.如何理解環境治理的“地方分權”悖論:一個推諉政治的理論視角［J］.經濟社會體制比較，2019（04）.。從政策過程視角看，環保下鄉就是環境政策在鄉村基層的執行。同時，為避免環保政策執行偏差，政策規制也會被納入環保下鄉的政策范疇中。環保督查就是作為避免或規制環保政策執行偏差的一個具有中國特色的治理工具而被納入政府施政視野中。環保下鄉既可能承載單一屬性任務，也可能同時承載經濟、政治、社會、文化和生態等多項任務。一般來說，這些任務孕育于黨中央與國務院負責制定的高度抽象的理念、話語、目標、戰略和方針上，體現在具體的政策文本內容中。

通過梳理黨的十八大以來的政策文本（如表1），本文將環保下鄉的施政意圖提煉為一級施政目標環境治理。進而將一級目標環境治理分解為提供生態產品、推動綠色發展與生產治理績效三個次級目標。具體來說，生產治理績效的主要承接對象是基層官員。基層官員居于國家行政體系的末梢，是國家在基層的代理人。基層官員通過在政策輸出端采取環境治理的具體行動、措施、項目與方案等，改善生態環境，生產環境治理績效。這種治理績效實質是一種環境治理的實效合法性③冉冉.合法性與環境治理:研究議程、范式與來源［J］.國外理論動態，2019（11）.，即以環境治理的改善增進公眾對于國家政權的認可與自愿服從；推動綠色發展的主要承接對象是污染企業，國家通過環保下鄉，依法依規淘汰落后產能，推進生產服務綠色化，這是加快轉變經濟發展方式，提高發展質量和效益的內在要求；提供生態產品的主要承接對象是普通村民。國家通過環保下鄉，改善鄉村環境，來滿足村民日益增長的優美生態環境需求。

表1 環保下鄉的施政目標

2.倫理失范是環保下鄉困境形成的根源。國家推進環保下鄉的初衷在于改善基層生態環境，推進鄉村環境治理現代化。但是，部分地區的上述承接主體受到經濟利益、人情面子與政績訴求等因素的制約，存在政策落實不力的情況，影響到了環保下鄉的效率與效果，最終生成環保下鄉的困境。本文將環保下鄉遭遇的困境總結為三方面。分別是基層官員以象征式執法對國家生產治理績效邏輯的應對、個私企業以選擇性整改對國家推動綠色發展邏輯的消解、普通村民以生計型訴求對國家提供生態產品邏輯的阻滯。要說明是，在現實治理實踐中，基層官員、個私企業、普通村民與生產治理績效、推動綠色發展與提供生態產品三個次級目標是交叉對應關系。例如，生產治理績效目標，除了基層官員推動外，也會涉及普通村民與個私企業的配合。然而，基層官員是其中最為重要的主體，對國家生產治理績效的目標起到決定性作用。因此，考慮到現實的復雜性與行文的方便性，本文在理論建構過程中秉持“突出關鍵主體、忽視次要主體”的原則，對上述變量關系做出必要簡化，使之呈現單一線性的對應關系。

從表象看，環保下鄉困境的生成是基層相關主體與抽象意義上的國家互動博弈的結果。然而，深入探究下去，環保下鄉困境背后有著深刻的倫理根源。對此，本文提出基層倫理這一概念予以解讀。在古希臘時期，英文“倫理”ethos 一詞最早出現在《伊利亞特》一書，本意是為人共居之地。后來在長期演變過程中，引申出“習俗”、“規則”、“秩序”之意。也就是強調倫理對于人行為的規制之意。在中文語境中，“倫理”一詞最早見于《禮記·樂記》一書中：“凡音者，生于人心者也；樂者，通倫理者也。”也就是說，倫理是指將不同事務、類區分開來的原則規范。總的來說，無論是在英語語境，還是中文語境，倫理的基本蘊含是依據一定社會倫理道德的基本精神對人的行為進行規范。近代以來，由于倫理學的強大解釋力而被廣泛應用于解釋各種社會現象。在這一應用過程中，至20 世紀六七十年代，產生了“應用倫理學”。應用倫理學是借助于倫理學的學科理論、方法與視角來分析并解決重大實踐問題。應用倫理學的產生，標志著倫理外延的不斷拓展，從狹窄的倫理領域引申出經濟、政治、社會、生態、醫學、科技等領域，并由此衍生出各領域相應的倫理思想。本文所提出并探討的基層倫理在本質上屬于倫理學對外拓展的結果。具體來說，基層倫理限定在鄉村基層的空間范圍內，是倫理學在基層的應用延伸，包括基層行政倫理、基層生活倫理、基層市場倫理三大維度。基層倫理界定類別的多樣性由基層治理生態的多樣性所決定。

之所以基層倫理是環保下鄉困境形成的根源，其原因在于倫理在效力發揮過程中會轉向角色倫理。亦即依據倫理原則與規范對倫理承接對象的觀念、價值、態度與行為進行規制。也就是說，倫理的最終落腳點是具體的個人。因此，從角色倫理視角看，上述主體在環保下鄉過程中的政策落實不力行為，本質上是基層倫理規制效力失效的結果。本文將基層倫理效力失效總結為三大方面：在基層行政倫理領域，表現為公共利益對私人利益的僭越；在基層市場領域，表現為經濟效率對社會責任的替代；在基層生活倫理領域，表現為物質需要對整體需要的遮蔽（如圖1）。

圖1 本文分析框架

二、環保下鄉的實踐困境

環保下鄉需要特定承接主體執行或配合具體環保政策。在本文中，承接主體包括基層官員、個私企業與普通村民。上述主體在經濟利益、政績訴求與人情面子因素的影響下，出現執行或配合環保政策不力的情況，致使國家環保意圖受挫，環保下鄉陷入困境。

（一）基層官員：象征性執法對國家生產治理績效邏輯的應對

合法性是政治學研究的恒久話題。如何將國家治理權力轉化為被民眾廣泛接受的國家治理權威，是任何一類政體獲得合法性的根本所在。正如阿爾蒙德所言，“如果某一社會中的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規,而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么這個政治權威就是合法的”①（美）G.A.阿爾蒙德，等.比較政治學：體系、過程和政策［J］.上海譯文出版社，1987（01）.。直白來說，合法性就是國家權力被民眾自愿服從與認可的能力與屬性。通常來說，意識形態，程序和政府績效構成國家合法性的三個最根本來源。其中，政府績效也就是治理績效，其正當性來源于國家向社會提供公共物品的能力。從長期的政治實踐來看，穩定持久的治理績效能夠顯著鞏固與提升國家治理權威。生態環境屬于典型的公共物品。相應地，國家重視環境治理，推進并實現環境善治的過程也是生產國家合法性的過程。

黨的十八大以來，面對鄉村基層生態環境不斷惡化以及生態環境治理久治低效的局面，中央政府力推環保下鄉，通過黨政同責、一崗雙責、生態政績考核等手段，依托科層體制，將中央政府環境治理目標逐級細化，層層發包至基層予以落實。并推行中央環保督查，不定期下沉基層，以行政控制或行政監察方式向基層政府加壓環保壓力。中央政府推進環保下鄉，旨在于以環境治理績效的不斷生產增強普通民眾對國家環境治理行動的認同感與滿意度，進而提升國家合法性。但是，從基層實際執行情況看，一些基層執法人員存在以象征性執法應對國家生產治理績效邏輯的行為。象征性執法是與正式的制度規定、主流意識形態導向所描述的理想治理狀態存在一定落差的實際治理狀態，是次于正式制度所欲實現的秩序的一種治理狀態。通常而言，部分基層官員在具體執法活動中，熱衷于制造象征性符號，用模擬性話語、儀式化程序、表現性姿態、形式化行動表明自己在認真貫徹中央政府相關政策方針，但實際上是以有意營造的光鮮亮麗假象來遮蔽掉矛盾與問題，最終其所作所為對正式目標的實現毫無作用甚至背道而馳。

通常而言，基層官員的象征性執法行為建立在政企合謀的基礎上。基層官員被污染企業主“收買”，受到兩方面因素影響。一方面是基層官員受到財政收入增加與政治績效獲得的傳統發展觀驅使，縱容轄區內高污染企業的生存發展以及違法違規行為；另一方面是污染企業通過人情網絡甚至是金錢打點的行賄行為買通基層官員，從而為其違規違法行為“開綠燈”。2019 年8 月，發生于山東新泰市一座石料廠的礦山刷綠漆事件，就是基層政府官員通過象征性執法應對國家生產治理績效邏輯的典型案例。在該案例中，涉事石料廠為應付環保檢查，蒙蔽衛星監測，將一座礦山涂上了綠漆，環評手續也沒有辦理，同時生產過程中也缺乏必要的遮護物或阻擋物，揚塵嚴重，噪聲刺耳，整個山體被挖空近百米。對于如此堂而皇之地的違法企業違法生產行為，層環境執法官員在受到污染企業收買前提下，對其生產違法、制造污染的行為進行包庇，以象征性執法行應對上級環保治理行動。而象征性執法活動具有“陽奉陰違”的特點，隱蔽性強，危害性大，致使中央政府通過生產環境治理績效增加國家合法性的施政目標在部分地區打了折扣。

（二）個私企業：選擇性整改對國家推動綠色發展邏輯的消解

綠色發展是五大發展理念之一。“十二五”期間及之后，黨中央、國務院將生態文明建設提升到“五位一體”的高度，對加強綠色發展做了一系列新政策和新部署，相繼頒布《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《中華人民共和國環境保護法》與《生態文明體制改革總體方案》等具體方案，在產業結構與能源結構調整、土地管理、國土資源管理、節約用水保護水資源、培育壯大節能環保產業、清潔生產產業和清潔能源產業、海洋漁業持續健康發展、自然資源有償使用等方面落實綠色發展理念。全面推動綠色發展，既是我國經濟高質量發展的必然要求，同時也是解決污染問題久治不愈的根本之舉。在落實綠色發展的諸多環節中，企業處于末端環節，成為落實綠色發展的重要主體。在鄉村基層，散亂污企業構成企業數量的大頭。因而，強化對這些“散亂污”企業的綜合整治，全面開展“散亂污”企業及集群的綜合整治行動，大力培育綠色環保產業，壯大綠色產業規模，成為國家環保下鄉的重要任務。

國家對“散亂污”企業整改設定一整套標準，包括符合產業布局、辦理環評手續、安裝治污設施、辦理土地、環保、工商、質監等相關手續。被納入進停產整治名單的“散亂污”企業要獲得再生產經營資格，按照上述要求進行大力整改獲得制度合法性認同是必要條件。然而受到自利性因素驅使，為降低整改與后續生產經營成本，在部分地區，一些“散亂污”企業的整改行為帶有某種程度上的選擇性傾向。也就是說，對于整改難度低、對企業經營效率、盈利能力影響較低的整改內容，這些“散亂污”企業會做，并且形式工作做的很好，對于整改難度大，極為影響企業經營效率、盈利能力的整改內容，企業就盡量不去做，搞拖延，弄變通。筆者調研的H 村屬于這樣的情況。

H 村是Y 縣遠近聞名的塑料回收集散地。十八大以后，在中央政府的強大環保壓力下，H 村工廠主群體為了塑膠加工業能夠正常經營發展，選擇通過整改獲得合法地生產身份。在整改過程中，對于一些硬性整改事項，H 村會不打折扣完全執行。所謂硬性整改問題，是上級政府認為比較重要的，在檢查考核中重點關注的事項。這一部分事項在H 村主要體現為建立工業園區。相較于硬性整改事項，H 村認為沒那么重要的整改事項，則是打折扣整改。例如，上級要求工業園區必須配套污水處理池，來處理日常生產排放的污水，達到循環使用的目的。但是，從實際情況看，H 村所建立的污水處理池遠未達到上級環保要求，池子的污水容納量也遠不足以滿足工廠的生產排放需要。再如，工業園區建立后的日常經營管理也不符合上級環保要求，廢舊塑料隨意堆積、工人日常生產很少戴口罩等現象時有發生。

正如馬克思所言，“人們所奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”“散亂污”企業作為理性的市場經濟主體，其選擇性整改行為，出發點和最終落腳點在于追求個體利益最大化。“散亂污”企業通過選擇性整改，降低了企業的生產經營成本，但是其污染性并未消除，也未能走上國家所提倡的綠色發展道路。之所以“散亂污”企業的選擇性整改行為能夠發生并存續，一方面是選擇性整改行為帶有很強的迷惑性，能夠從形式上大體滿足國家的環保制度與標準要求；另一方面則是政企合謀關系的形成，基層政府“睜一只眼閉一只眼”的監管態度又較好掩蓋了這種實質上不合法的選擇性整改行為。總之，如同政企合謀是基層官員象征性執法行為的發生邏輯，政企合謀也構成了“散亂污”企業選擇性整改行為的發生邏輯，二者關系如同一個硬幣的兩面，彼此糾結纏繞在一起，難以分開。

（三）普通村民：生計型訴求對國家提供生態產品邏輯的阻滯

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。在全國生態環境保護大會上，他又強調，生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題和關系民生的重大社會問題。當前，我國生態文明建設也已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決突出生態環境問題的窗口期。生態需要即人的優美生態環境需要，是指人為了維持生存和發展，而與自然生態環境進行物質、能量和信息交換而產生的一種攝取狀態，是人對于自然生態環境的依賴性和擇取、享用能力的統一。簡言之，優美生態環境主要包括清新空氣、清潔水源、宜人氣候等。當前國家推動環保下鄉，提供生態產品，進行環境治理，掃除環境污染，施政初衷之一就是為滿足基層人民群眾的美好生態環境需求。然而，在實際環保政策執行過程中，國家提供生態產品，滿足人民群眾環保訴求的政策初衷卻遭遇到了基層群眾生計型訴求的阻滯。

長期以來，中西部農村居民的生計模式以“半工半耕”為主，村民同時獲得務工與務農兩份收入，但是由于大糧作物種植屬于糊口農業，務農收入在村民收入結構中占比很低。因此，要實現村民家庭再生產，具有建房、結婚等辦大事的能力，村民就必須賺取固定的務工收入。一般來說，村莊周圍的污染企業能夠提供眾多的本地就業機會。尤其是大型企業或成規模集群的工業園區。然而，鄉村基層的企業多數屬于落后產能，是粗放式經濟，污染嚴重，這些企業的發展在帶動周邊經濟、提升村民收入的同時也對本地河流、土壤、空氣與居民健康造成巨大破壞。周圍村莊由于這些企業所提供的稀缺的生計機會就很容易形成對其的經濟依賴關系。這種經濟依賴關系越強，村民對污染企業的污染行為的容忍度就越大，因而對國家通過環保下鄉提供生態產品的施政初衷的阻滯作用就越大。近幾年來，盡管環保壓力在不斷加大，但是關于這方面的新聞報道卻時常見到。例如，山西靈石縣天星煤氣化公司事件就是這么一個典型例子。在該案例中，污染企業非法排污，黃色煙塵彌漫的現象清晰可見，且有愈演愈烈之勢。周邊村民很多是工廠職工，他們的反應往往由于陷入生計依賴而保持沉默不言。正如本案例所揭示的，如何處理環保與生計的關系是鄉村治理的一條主線。從中國改革開放四十年歷程看，前大半段屬于“富饒的貧困”，享有優美的生態環境卻陷入生活貧困，后小半段屬于“貧困的富饒”，逐漸享受富裕生活卻陷入生態破壞的生活環境中。也就是說，平衡好環保與生計的關系是一個棘手問題。目前，國家試圖推進環保下鄉，試圖加大環保壓力，改善基層環境治理。環保下鄉隱含的一個國家施政意圖是滿足基層人民群眾的美好生活需要。然而，在村民的生計訴求難以得到有效滿足的前提下，環保下鄉過程仍然會遭遇到村民“沉默的抵抗”。

三、環保下鄉實踐困境的倫理根源

基層倫理包括行政、市場與生活三大維度，分別規制著環保下鄉下鄉背景下基層官員、個私企業與普通村民的應對行為。從基層倫理視角看，環保下鄉困境有著深刻的倫理根源。這一倫理根源表現為基層官員的象征性執法行為是基層行政倫理失范，即私人利益對公共利益僭越的集中體現、個私企業的選擇性整改行為是基層市場倫理失范，即經濟效率對社會責任替代的集中表現、普通村民的生計型訴求是基層生活倫理失范，即物質需要對整體需要遮蔽的集中體現。

（一）基層行政倫理失范：私人利益對公共利益的僭越

行政倫理是在行政系統中以“責、權、利”的統一為基礎，協調公務人員行動的價值觀念與行為準則。行政倫理“滲透在行政、公共行政與政府過程的方方面面，體現在諸如行政體制、行政領導、行政決策、行政監督、行政效率、行政素質等等，直到行政改革之中”。基層公務人員處于行政鏈條的底端，其主要行政活動是執行。在政策執行活動中，由于基層公務人員集公民與官員身份為一體，兼公共利益最大化與私人利益最大化的雙重行為取向，因此行政倫理對公務人員規制的落腳點在于協調好公共利益與私人利益二者直接的內在沖突。現代社會發展的一個直接后果是公共領域從私人領域脫離出來并高于私人領域。公共領域中產生出政府代表社會整體的公共利益。政府是以追求公共利益為目標的公共組織。正如洛克所言，政府存在的目的是為了人民的和平、安全和公共福利。也就是說，公共性是政府的根本屬性，公共利益是政府的根本利益訴求。作為政府公共利益的基層代理人，基層公務人員的行政執行行為理應遵循公共利益最大化，將公民與社會群體的偏好放置在行政倫理的首要考慮位置。在政府的公共性屬性之外，政府具有自利性也是一個客觀事實。正如公共選擇理論所指出的，作為自利的、理性的效用最大化者，行政官員在在行政執法活動中，行政主體容易出現同市場主體一樣追求個人效用最大化的傾向，將個人或組織利益置于公共利益之上。應該說，不能否認公務人員正當合法的利益追求。然而，公務人員是公權力的使用者，在缺乏約束的情況下，追求個人正當利益容易異化為追求非法個人利益。

在本文中，基層官員象征式執法行為的發生建立在將個人利益凌駕于公共利益的基礎之上。基層行政處于行政國家與鄉土社會的重疊交叉領域，容易受到鄉土社會不良的人情往來、利己文化的浸潤與影響。眾所周知，鄉土社會是熟人社會，熟人社會注重人情，普遍將人情作為社會交往的有效資源，基層公務人員在具體執法活動中，很難擺脫人情關系網絡從而陷入執法困境，導致有法不遵，執法不嚴。同時，中國具有悠久的利益文化傳統，費孝通說中國社會結構呈現出差序格局的形態，構筑這一社會結構形態的主要基石則是家族文化。家族文化的核心是將私德而不是公德作為首要倫理觀念。更為重要是，與彰顯理性化、制度化的科層制組織相差甚遠的基層組織制度對基層執法人員缺乏有效約束力。在這樣的執法情景下，基層官員通過象征性執法，敷衍上級的環保政策，與污染企業合謀庇護其違法違規行為，從表面看不具備合法性。然而，立基于基層視角看卻有深厚的合理化基礎。一方面，基層官員通過權力兜售、信息兜售、權錢交易，給予行賄者特殊執法對待，個人利益從接受賄賂，索要饋贈中得到滿足；另一方面，基層官員的象征性執法行為遵從的是家族親情邏輯、鄉土社會關系邏輯，個體的社會關系網絡在形式化執行上級環保政策中實現了維持與再生產。基層官員“陽奉陰違”、“疏懶松懈”的象征性執法行為，是對公共利益的侵蝕，也是對政府合法性的消解，長期以往，會造成國家的基層執政危機。

（二）基層市場倫理失范：經濟效率對社會責任的替代

市場經濟是人類社會創造發明的一種精巧的調節生產與消費的有效機制。作為一種人造之物，其本身無所謂道德與否。但從市場經濟能夠帶來極大滿足民眾需求之結果的角度來看，它與倫理道德是有關聯的。這種倫理關聯主要體現為市場倫理對市場經濟的約束與矯正作用。企業是市場活動的基本主體。由此，市場倫理對市場的約束與矯正具體體現為對企業生產經營行為的規制。市場經濟是由人類社會文明創造的對商品生產、交換與分配等環節調節的有效機制，效率與自利性是其構成的核心零部件。在市場經濟愈益完善的今天，物質財富的不斷積累誘發了人對功利、物質的極大追求。作為經濟組織的企業，追求經濟效率是其最為核心的目標所在。經濟效率是功利原則應用于經濟管理領域的體現。所謂功利原則就是把功利或效用作為行為原則或評價標準的倫理學說。在功利原則指導下，企業力求盡可能地提高經濟效率，在物質生產或消費領域以最小投入獲得最大產出，或者以最小成本獲得最大效用。企業在生產經營過程中追求利益最大化是無可厚非的，因為企業在滿足個體私利的同時也有效促進了整個社會的公益。然而，有一點不可回避的是，企業在追求經濟效率之外，也要肩負起社會責任。自發調節的市場機制是存在缺陷的，就企業而言，過度陷入資本逐利性中會帶來道德缺失、人情冷漠、重利輕義等市場倫理失范現象，進而影響到市場秩序的穩定。因此，企業在正常生產經營活動中要肩負起社會責任，遵守市場規格，尊重他人正當利益，做到義利兼顧。市場倫理存在的一點重要意義就在于調節企業追求經濟效率與肩負社會責任二者之間的內在張力。

在本文中，污染企業放棄社會責任，在后續生產經營過程中呈現出的選擇性整改傾向是“在與社會環境互動的過程中遵循利益最大化原則而形成的一種理性行為”。基層市場在我國市場體系結構中處于底層位置。相較于生產要素規模化聚集、產業鏈全周期分布、大中企業數量眾多的位于城市地區的中上層市場，基層市場位于我國經濟發展邊緣地帶的廣大鄉村地區。在這些地區，以族緣、地緣、血緣關系為基礎而形成的熟人社會網絡對市場經濟起到了一定的抑制作用。正如韋伯所指出的，對于商品經濟而言，熟人關系的特殊信任是一種阻礙力量。基層市場發育的不完善，從經濟基礎層面容易引發基層市場倫理示范現象的生成，導致經濟效率與社會責任的對立沖突。這方面的典型表現是污染企業主既缺乏對外部制度規范的遵從，更缺乏內在的對自然環境的敬畏。在主觀因素之外，履行社會責任增加企業經營成本的客觀因素也是污染企業選擇性整改行為生發的重要因素。向廣大鄉村地區，污染企業多以粗放型和勞動密集型為主，具有數量大、機械設備簡陋、技術落后與排污量大的典型特征。污染企業要走向國家所提倡的產業結構轉型與綠色發展道路，雖然有利于減排降污與環境改善，但是短期內要付出巨大經濟成本。從自利性視角考慮，在經濟效率與社會責任之間，經濟效率無疑是首要選擇。

（三）基層生活倫理失范：物質需求對整體需求的遮蔽

日常生活是以個人的家庭、天然共同體等直接環境為基本寓所，旨在維持個體生存和再生產的日常消費活動、日常交往活動和日常觀念活動的總稱，它是一個以重復性思維和重復性實踐為基本存在方式，憑借傳統、習慣、經驗以及血緣和天然情感等文化因素而加以維系的自在的類本質對象化領域。日常生活倫理的功能則是以某種倫理理論為指導，通過重塑日常生活的倫理秩序，賦予人日常生活倫理意義與價值。日常生活被納入倫理研究范疇，是開始于20 世紀的歐洲。這一時期，資本主義經濟的快速發展使得人日常生活面臨異化、物化甚至沉淪的風險。日常生活的核心在于滿足人的需求。因此，日常生活倫理的建構與規制也是緊緊圍繞著人的客觀需求展開。在日常生活中，人不僅有物質需求，通過參與社會分工體系進行生產再生產來維系個體與家庭的生存與發展。同時人還有精神滿足、道德教化、文化慰藉與審美愉悅的需求。根據馬克思的觀點，人的需求具有多樣性和層次性。人為了生存必須要滿足自身的物質需求，物質需求是最為基礎性的需求，發揮著維持人的生命的重要功能。在物質需求滿足基礎上，人具有追求高層級需求、進行高質量生活的動機。這些需求主要有社會交往、文化娛樂、政治參與等等。馬斯諾關于人的需求也有精辟的論述。他將人的需求從低到高劃分為生理需求、安全需求、愛和歸屬感、尊重和自我實現這五類需求。總的來說，人的需求可以劃分為物質需求與整體需求。生活倫理的一大目標是促使人的物質需求與整體需求保持平衡狀態。

在本文中，村民群體在整個社會結構中屬于利益邊緣群體。這一群體的市場能力孱弱，自身擁有或掌握的生存資源與發展機會極為有限。同時，環保下鄉背景下，國家對于“散亂污”企業的大力整治取締，使得鄉村基層的生計機會逐漸稀缺。因此，在日常生活中，他們的行動指向通常是有一份穩定可靠的謀生職業，將包括食物、衣服等生活必需品的創造置于非常重要的位置。他們的生產生活的首要目的是為了維持生存，衣食住行構成其日常生活的主要內容。因此，在日常生活的倫理選擇上，鄉村基層的群體通常是將物質需求置于整體需求之上。只有物質需求較好滿足，才會考慮整體需求。可現實情況是，鄉村基層有限的生計空間通常難以提供貫通向上，滿足整體需要的機會。更糟糕是，鄉村社會甚至難以提供滿足物質需求的良好環境。村民為了滿足物質需求，而不得不忍受生態破壞與環境污染帶來的負面后果。在這種情況下，物質需求超越整體需求的工具價值，成為村民衡量其他事物的核心價值標準。在這種價值指引下，物質需求在村民的價值序列中重要性不斷上升，成為囊括其他次要價值的終極價值。而旨在促使人的物質需求與整體需求處于平衡狀態的生活倫理也因此面臨失范，人的生活遭遇物化風險。

四、結論與討論

環保下鄉為何會遭遇困境？本文試圖提出基層倫理這一概念予以回答。基層倫理是應用倫理學向鄉村基層社會空間拓展延伸的結果，發揮著規制環保下鄉承接對象的觀念、價值、態度與行為的作用。因此，從表象看，環保下鄉困境的生成是基層相關主體與抽象意義上的國家互動博弈的結果。然而，深入探究下去，環保下鄉困境的根源在于基層倫理失范，即基層倫理對環保下鄉承接主體規制作用的失效。

技術失準背后隱藏著組織失靈問題，組織失靈背后隱藏著政治權變問題，政治權變背后隱藏著利益博弈問題，而利益博弈則直接牽引出環保下鄉困境生成的倫理根源。只有追溯到基層倫理層面，“環保下鄉困境何以生成”這一問題才能得到最終回答（見圖2）。基層倫理存在的根本功能在于為基層相關主體行為確立一套合法合理合規的價值規范與行為準則，確立其是非觀念，規制其行為選擇。環保下鄉意圖將國家的生產治理績效、推動綠色發展與提供生態產品的施政意圖落實到基層，基層干部、個私企業與普通村民分別以象征性執法、選擇性整改與生計型訴求行動策略予以應對。基層干部的應對行為本質上是基層行政倫理失范的結果，即將個人利益置于公共利益之上；個私企業的應對行為本質上是基層市場倫理失范的結果，即將經濟效率置于社會責任之上；普通村民的應對行為本質上是基層生活倫理失范的結果，即將物質需要置于整體需要之上。總的來說，在利益博弈基礎上，本文進一步指出了環保下鄉困境生成的倫理根源。

圖2 環保下鄉遭遇困境的五層理論

環保下鄉在部分地區遭遇失敗，從短期看不利于基層環境治理工作的推進，從長遠看會嚴重掣肘經濟的可持續發展與和諧社會的建設，同時也不利于人民群眾綠色權益的獲得與保障。那么如何才能緩解乃至解決環保下鄉的實踐困境呢？單純地通過加強基層倫理建設，向基層相關承接主體進行“說教”是遠遠不夠的。倫理道德對環保下鄉困境的調試，需要制度的強力執行與利益結構的重塑共同發力。因此，在軟手段之外，還需要硬手段予以輔助。具體來說，一方面，未來環境治理的重點是建設與發揮科層治理體系的制度性、長效性治污作用，在此基礎上以中央環保督查的威懾力作為輔助發揮復合治污作用；另一方面，地方政府要推進產業供給側改革，以產業結構調整方式開辟出更多與生態環境相適應的村民生計機會，而不是讓村民被迫無奈選擇污染型生計，同時要大力引導村民投身適應經濟新常態的綠色農業、休閑農業、鄉村旅游。