汽車產業(yè)政策的發(fā)展變遷與央地聯(lián)動

摘 要：合理的產業(yè)政策是促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展、推動經(jīng)濟內循環(huán)和建設全國統(tǒng)一大市場的重要著力點。汽車產業(yè)已成為中國的支柱產業(yè)之一，制定符合經(jīng)濟規(guī)律和社會狀況的產業(yè)政策，對于全國汽車產業(yè)發(fā)展和長期經(jīng)濟增長具有積極的作用。基于1980—2021年中國中央政府與地方政府出臺的所有汽車產業(yè)政策，發(fā)現(xiàn)中國的汽車產業(yè)政策分階段變遷、漸成體系，并且地方政府的汽車產業(yè)政策與中央政府的汽車產業(yè)政策具有明顯的聯(lián)動性，地方汽車產業(yè)政策隨著中央汽車產業(yè)政策的走向而迅速調整并落實了中央政府的大部分規(guī)定。然而，地方政府對于扶持本地汽車產業(yè)有明顯的偏好。在構建統(tǒng)一大市場的新發(fā)展格局下，各級政府應著力構建地區(qū)間協(xié)調發(fā)展的汽車市場，積極出臺促進全國汽車市場一體化發(fā)展的各項政策，充分發(fā)揮汽車產業(yè)在國民經(jīng)濟建設中的重要作用。

關鍵詞：汽車產業(yè)；中央產業(yè)政策；地方產業(yè)政策；市場一體化

中圖分類號：F720；F420 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890 （2023）02-0049-09

基金項目：國家自然科學基金重點項目（71733003）；國家自然科學基金面上項目（71673044）

一、引言

（一）問題與背景

如何建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系以及如何實施調整商品結構、優(yōu)化資源配置的產業(yè)政策，是當前國內外復雜形勢下經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要課題之一。受世界新冠疫情肆虐的影響，包括北美、歐洲、日本在內的各發(fā)達經(jīng)濟體都出現(xiàn)了歷史上罕見的經(jīng)濟衰退。在后疫情時代，中國作為世界上第二大經(jīng)濟體，應充分擔當起大國重任，立足國內超大規(guī)模市場的優(yōu)勢，通過發(fā)展實體經(jīng)濟來推動世界經(jīng)濟的復蘇。汽車產業(yè)作為國家制造業(yè)軟實力和硬實力的雙重標桿，對各地區(qū)的生產、就業(yè)、稅收等都有巨大的拉動效應，其發(fā)展是中國實現(xiàn)經(jīng)濟內循環(huán)的核心和基本前提。作為結構繁雜的大宗耐用消費品，汽車制造業(yè)投資數(shù)額大、規(guī)模經(jīng)濟要求高，與產業(yè)鏈上下游的眾多部門聯(lián)系密切，中間投入和價值量轉移的比重十分龐大。自1978年改革開放以來，中央和地方各級政府始終將汽車產業(yè)作為加快經(jīng)濟發(fā)展與推動經(jīng)濟增長方式轉變的重要抓手，通過一系列的支持措施不斷鞏固汽車產業(yè)在國民經(jīng)濟中的支柱地位。汽車產業(yè)作為中國經(jīng)濟重要的驅動力之一，為進一步發(fā)揮其對工業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展的強大聯(lián)動效應，有必要對既有的汽車產業(yè)政策進行系統(tǒng)性回顧，探討未來的發(fā)展趨勢和完善途徑，以進一步促進中國汽車產業(yè)的健康發(fā)展和產業(yè)結構的調整優(yōu)化升級。

產業(yè)政策指一系列對產業(yè)發(fā)展有重大影響的制度和安排的總和。廣義的產業(yè)政策包括政府實施的所有與產業(yè)相關的政策，狹義的產業(yè)政策指具體部門針對特定產業(yè)實施的政策[1]。在中國，產業(yè)政策是中央政府推動經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。中國政府為扶持產業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)特定的經(jīng)濟和社會目標，通常以各種手段對產業(yè)發(fā)展進行一系列制度上的干預。從20世紀80年代到90年代，中國開始邁上以產業(yè)政策指導經(jīng)濟發(fā)展的道路，這一階段的產業(yè)政策以組織政策和結構政策為主要類型。進入21世紀，中國的產業(yè)政策逐漸細化，對更多產業(yè)領域進行全面、系統(tǒng)的引導，目標逐漸轉變?yōu)榇龠M產業(yè)轉型升級和提高企業(yè)自主研發(fā)能力。在中國出臺的多項產業(yè)政策中，宏觀指導性政策主要有2000年的《當前國家重點鼓勵的產業(yè)、產品和技術目錄》，2005年的《促進產業(yè)結構調整暫行規(guī)定》和《產業(yè)結構調整指導目錄》，2007年的《當前優(yōu)先發(fā)展的高技術產業(yè)化重點領域指南》以及2009年《國家產業(yè)技術政策》等產業(yè)政策綱要性文件。對于具體行業(yè)，1994年中國政府出臺了工業(yè)領域的第一部大型產業(yè)政策——《汽車工業(yè)產業(yè)政策》，隨后又相繼頒布了鋼鐵、水泥等行業(yè)的調整性政策，如2005年的《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》和2006年的《水泥工業(yè)產業(yè)發(fā)展政策》等。

分權治理模式是中國產業(yè)政策運作的宏觀背景，因此理解中國的產業(yè)政策要從中央與地方的關系開始。中國的分權治理模式導致經(jīng)濟發(fā)展在很大程度上由地方政府推動實現(xiàn)，俗稱“分灶吃飯”的財政體制自1980年正式實施，其間經(jīng)歷了兩次變革，分權化的程度逐漸加深，1994年的分稅制改革進一步促使地方政府開始參與區(qū)域間經(jīng)濟競爭。財政分權作為中央與地方財政權力關系分配的一種制度安排，在很大程度上決定了財政資源配置的方式、效率與水平。在分權改革初期，中央政府為調動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，賦予地方許多經(jīng)濟自主權[2]。中國的財政分權改革在強化中央政府財權的同時將大量經(jīng)濟事權下放，中央政府上收稅收立法權、劃分央地稅收收入比例降低了地方政府的財政自主性[3]。在中央將經(jīng)濟增長和結構轉型升級兩手抓的情況下，各級地方政府通過推行產業(yè)政策以實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展與個人政治晉升的雙重目標[4]。就經(jīng)濟目標而言，地方政府出于加快本地經(jīng)濟發(fā)展、增加財政收入的目標，通過培育一系列本地重點產業(yè)以獲得穩(wěn)定的資金來源，甚至不惜設置各種軟、硬性貿易壁壘，最大限度保護本地企業(yè)免受外地企業(yè)的競爭[5-7]。就政治目標而言，地方官員的政治前景通常與其管轄地區(qū)的GDP增長直接掛鉤，獨特的政治晉升機制激發(fā)了地方官員參與晉升錦標賽的熱情。在此背景下，地方政府難免通過政治權力影響本地企業(yè)，以獲取大量的“政治收益”[8]。

如何在分權治理模式下更加有效地發(fā)揮產業(yè)政策的作用、促進產業(yè)高質量發(fā)展是中國政府面臨的現(xiàn)實問題。作為政府調控經(jīng)濟的重要手段，產業(yè)政策不僅能夠彌補市場失靈，而且能推動經(jīng)濟朝著高質量、可持續(xù)的方向發(fā)展，這對于提高政府和市場在整體資源配置中的效率具有重大現(xiàn)實意義。在后疫情時代的背景下，中央政府與地方政府應如何協(xié)同規(guī)劃和支持重點產業(yè)的發(fā)展、推動產出質量和效益的提高是中國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要目標。中國的汽車產業(yè)擁有廣闊的國內市場及國際市場，應當根據(jù)當下經(jīng)濟形勢和社會需求確立未來的產業(yè)政策取向，為未來汽車產業(yè)政策的制定、執(zhí)行和調整提供決策參考依據(jù)與經(jīng)驗證據(jù)支持。

（二）央地聯(lián)動下的中國汽車產業(yè)政策

在中國特色的政治體制下，中央政府往往承擔著宏觀調控的職能，從國家全局角度和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，制定各類行政法規(guī)與產業(yè)發(fā)展規(guī)劃；地方政府則會在中央政策的指導下，立足本地發(fā)展條件、產業(yè)特色和經(jīng)濟發(fā)展需求，對本地區(qū)產業(yè)發(fā)展進行進一步的規(guī)劃。因此，即使中央政府已對某一產業(yè)的發(fā)展方向作出政策性規(guī)定，地方政府也會斟酌取舍，地方產業(yè)政策既可能與中央產業(yè)政策協(xié)同發(fā)展，也可能出現(xiàn)政策沖突。地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中往往具有獨立利益，在制定本地產業(yè)政策前通常進行一系列成本收益分析，最終在權衡利弊的基礎上確定自身的最優(yōu)決策[9]。這一行為既可能是地方政府在政策遵從過程中的理性選擇[10]，也可能是地方保護主義的表現(xiàn)[11]。當中央主導型產業(yè)政策弱化、地方主導型產業(yè)政策興起時，地方政府將更為廣泛和直接地干預微觀企業(yè)，以政府選擇替代市場機制，并人為設置貿易壁壘以限制競爭，提高本地產品的市場占有率[12]。

當央地政府具有共同的目標時，地方政府將遵從中央政府的指示。地方政府為獲得更堅實的資源基礎，通常會采取產業(yè)協(xié)同的做法[13]。地方政府在遵從中央產業(yè)政策的過程中可能更容易獲取政策利益與經(jīng)濟資源，因此也具有一定的讓渡本地經(jīng)濟指導權的內在激勵[14-15]。然而，二者出現(xiàn)意見分歧時，地方政府會利用其與上級政府的信息不對稱，實施不完全執(zhí)行的應對策略，使自身獲利或者降低損失與責任[16]。當?shù)胤秸c中央政府在責任與權力、利益上出現(xiàn)嚴重不對稱的時候，地方政府往往很難完全按中央政府的意圖來執(zhí)行政策，因此不得不作變通處理[17]。迫于財政壓力和經(jīng)濟競爭，地方政府逐漸產生了發(fā)展本地產業(yè)、提高地方財政留存的內在行為動機，對能為地方帶來稅收等經(jīng)濟利益的企業(yè)進行扶持[18-19]。這導致地方政府在落實中央的產業(yè)政策時，往往會采取“選擇性執(zhí)行”甚至“虛假執(zhí)行”[20-21]。因此，央地聯(lián)動下的公共政策執(zhí)行具有一定的彈性空間，呈現(xiàn)出“軟政策執(zhí)行”的特征。

中國的汽車產業(yè)政策必須由中央與地方政府共同負責，但路徑依賴導致中央政府的產業(yè)政策不易甚至未必能得到地方政府充分的貫徹[23]。在利益的驅動下，地方政府的目標不再是推進汽車產業(yè)合理化、集約化發(fā)展，中國的汽車產業(yè)政策可能面臨失效[24]。汽車產業(yè)的市場進入壁壘、貿易壁壘和對民營資本的歧視等充分說明了中國汽車產業(yè)政策基本上是以在位生產者的利益為基礎的、強調通過行政手段建立寡頭型的壟斷產業(yè)組織結構而實施的[25]。在中國地方分權模式下，中央政府與企業(yè)部門無法形成信息的互聯(lián)互通，汽車產業(yè)政策的擬定難以適應市場狀況，各地方大多各行其是[26]。中國的汽車產業(yè)政策雖然對產業(yè)振興起到了很大的促進作用，但由于“家長”式作風的存在、利益集團之間的博弈和信息不對稱等因素的影響，汽車產業(yè)政策的有效性仍受爭議[27]。政府選擇下的產業(yè)政策弱化了市場競爭，不利于汽車等重要產業(yè)進行多元化經(jīng)營，限制了市場競爭與創(chuàng)新能力，阻礙了生產效率的提高[28]。

在經(jīng)濟全面深化改革的新時期，更應當探究央地聯(lián)動是否能真正推動汽車產業(yè)政策的落實[29]。為理清中國汽車產業(yè)政策的發(fā)展脈絡并明晰央地聯(lián)動下中國汽車產業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，本研究收集了1980—2021年中央政府與各省（市、自治區(qū)）政府現(xiàn)已出臺的所有汽車產業(yè)政策，對汽車產業(yè)政策進行全面梳理，總結中央與地方產業(yè)政策中汽車相關條目的重點演變與發(fā)展規(guī)律。

二、中國汽車產業(yè)政策的發(fā)展階段及演變路徑

中國政府自19世紀80年代便開始制定并實施各種汽車產業(yè)政策。1985年發(fā)布的《關于加強宏觀管理促進汽車工業(yè)健康發(fā)展的報告》提出，要加強政府行政宏觀調控，嚴格控制汽車建設項目規(guī)模的盲目擴大，發(fā)揮價格、稅收等經(jīng)濟杠桿的作用。這份帶有極強計劃經(jīng)濟色彩的產業(yè)報告在對汽車產業(yè)給予大力扶持的同時，也設置了嚴格的進入壁壘，試圖借此來實現(xiàn)汽車產業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應。1986年“七五”計劃后，中央政府在政策上逐漸對汽車行業(yè)給予更多的資源傾斜，改變了當時汽車產業(yè)的格局。1994年，《90年代國家產業(yè)政策綱要》提出要加快汽車制造業(yè)的發(fā)展，將汽車產業(yè)樹立為國民經(jīng)濟的支柱產業(yè)。同年，國內第一個大型官方汽車產業(yè)政策《汽車工業(yè)產業(yè)政策》（國發(fā)[1994] 17號）（以下簡稱“94版汽車產業(yè)政策”）頒布，提出“通過實施本產業(yè)政策，至20世紀末為汽車工業(yè)打下堅實基礎，到2010年成為國民經(jīng)濟的支柱產業(yè)”。94版汽車產業(yè)政策的主要目的是為了解決汽車供給不足的問題，因此對汽車產業(yè)規(guī)模有量的明確規(guī)定，但是對于發(fā)展的質量和內涵卻鮮有論述。為了保證政策銜接，《汽車產業(yè)發(fā)展政策》（國發(fā)[2004]08號）（以下簡稱“04版汽車產業(yè)政策”）于2004年實施。與94版汽車產業(yè)政策相比，04版汽車產業(yè)政策的覆蓋范圍更加廣泛，涵蓋了包括鼓勵自主研發(fā)、優(yōu)化市場環(huán)境、推動節(jié)能環(huán)保以及規(guī)范汽車投資等12大類內容，為推進汽車行業(yè)進一步發(fā)展發(fā)揮了重要作用。汽車產業(yè)被確立為國民經(jīng)濟的支柱產業(yè)后，受到中央與地方政府的高度重視，政府將其作為拉動經(jīng)濟增長、振興民族工業(yè)并促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一個重要途徑，每年《政府工作報告》和五年發(fā)展規(guī)劃中均涉及汽車產業(yè)政策的內容。

自1978年改革開放以來，中國的汽車產業(yè)政策已歷經(jīng)40余年的發(fā)展。縱觀歷次汽車產業(yè)政策，可以將其特點歸納為：政策重點多、覆蓋范圍廣、支持力度大、取得成就大、可持續(xù)發(fā)展。為明晰中央政府對汽車產業(yè)的整體規(guī)劃與布局，表1總結了歷年中央政府在工作報告與“五年計劃”中所有關于汽車產業(yè)的規(guī)劃與決議，根據(jù)中國經(jīng)濟發(fā)展進程、汽車產業(yè)工作重點的轉移路徑和國際環(huán)境的變化，可大致將中國汽車產業(yè)政策的演變劃分為五個階段：第一階段始于1978年，十一屆三中全會的召開標志著中國進入了改革開放時代，該時期中央工作的重點仍以農業(yè)為主，對輕重工業(yè)的發(fā)展不足，缺少發(fā)展汽車工業(yè)的基礎，這一階段汽車產業(yè)政策以創(chuàng)立階段的重點扶持為主。第二階段始于1992年，以黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制為標志，重工業(yè)的發(fā)展進程明顯加快，建立多層次的產業(yè)結構成為該階段中央政府的重要任務和發(fā)展目標。在這一階段，產業(yè)政策繼續(xù)以結構調整為主線，高度重視汽車作為基礎產業(yè)和支柱產業(yè)的建設，加快傳統(tǒng)產業(yè)的改造。第三階段以2002年黨的十六大召開為標志，中國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段。一方面，產業(yè)結構多元化發(fā)展，農業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)均達到更高的發(fā)展水平，工業(yè)化向中后期邁進；另一方面，產業(yè)結構亟待調整和優(yōu)化升級，土地、資源、能源、環(huán)境約束更加明顯。因此，這一階段汽車產業(yè)政策的重點以培育新的消費熱點、鼓勵居民進行汽車消費為主，并在節(jié)能環(huán)保理念下，以發(fā)展環(huán)保新能源汽車產品和產業(yè)結構優(yōu)化、升級為主要目標，實現(xiàn)汽車產業(yè)的發(fā)展從“量”向“質”的根本性轉變。第四階段，2008年爆發(fā)的國際金融危機改變了中國經(jīng)濟發(fā)展的內外形勢，汽車產業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)增加。國際市場需求萎縮，外部經(jīng)濟環(huán)境嚴峻，國內經(jīng)濟增速明顯下滑，部分行業(yè)產能過剩，能源資源消耗多，環(huán)境污染重。因此，這一階段的汽車產業(yè)政策以擴大國內消費市場、打通貿易壁壘、促進環(huán)境保護與轉型升級為重點，大力發(fā)揮汽車產業(yè)作為戰(zhàn)略性產業(yè)的作用。第五階段以新冠疫情的暴發(fā)為時間節(jié)點，汽車產業(yè)政策更加多元化，逐步形成泛互聯(lián)網(wǎng)的新經(jīng)濟和智能制造新模式，實現(xiàn)經(jīng)濟雙循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展。

中央汽車產業(yè)政策的變更直觀地展現(xiàn)了中國汽車產業(yè)的發(fā)展脈絡，清晰地描繪出中國汽車產業(yè)是如何經(jīng)歷從無到有、逐漸壯大并成長為優(yōu)勢產業(yè)的過程。在初始階段，中央政府首先通過將汽車產業(yè)確立為支柱產業(yè)，樹立其在經(jīng)濟中的指導地位。具體表現(xiàn)為重點培育一批骨干企業(yè)和制造基地作為汽車企業(yè)發(fā)展的推動力，同時圍繞整車生產企業(yè)發(fā)展一批汽車零部件等專業(yè)化生產企業(yè)，形成完整的產業(yè)鏈。當汽車產業(yè)的支柱地位穩(wěn)固后，汽車產業(yè)的政策方向轉變?yōu)楦哔|量發(fā)展戰(zhàn)略，通過改造傳統(tǒng)產業(yè)技術，達到品種增加、質量改善和節(jié)能環(huán)保的目的。隨著經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平的不斷提高，汽車產業(yè)政策以培育消費熱點為主，規(guī)范汽車市場發(fā)展及二手車和汽車租賃市場發(fā)展，防止惡性競爭，鼓勵居民擴大汽車消費。隨后，科技創(chuàng)新成為汽車產業(yè)政策的主旋律，鼓勵發(fā)展擁有自主知識產權的汽車發(fā)動機和關鍵總成，擺脫國外產品壟斷與核心技術壁壘，并推動汽車裝備的國際化發(fā)展。隨著低碳環(huán)保理念日漸深入人心，中央政府強化汽車尾氣治理，淘汰老舊機動車與黃標車，啟動柴油車超標排放管控，對高排放機動車進行專項整治。經(jīng)濟高質量發(fā)展向汽車產業(yè)提出了發(fā)展新能源汽車的要求，中央政府將新能源汽車確立為戰(zhàn)略性新興產業(yè)，并予以積極的政策扶持，推動公務用車、城市公交和物流配送車輛電動化，新能源汽車的基礎配套設施如充電樁、換電站和動力電池回收利用體系的建設也得到了相應的支持。在構建統(tǒng)一大市場、破除地方保護的要求下，中央政府鼓勵汽車產業(yè)跨區(qū)域發(fā)展，主張消除壟斷和貿易壁壘，通過汽車產業(yè)的一體化推動市場一體化的發(fā)展。

綜上所述，中國汽車產業(yè)政策的制定與演變符合中國經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律及產業(yè)成長規(guī)律，并與中國的市場經(jīng)濟進程呈現(xiàn)出一致的演變路徑。在中央汽車產業(yè)政策的指導下，中國汽車產業(yè)逐漸改變投資分散，生產規(guī)模過小的散、亂、差局面，實現(xiàn)產業(yè)合理化與規(guī)模化的發(fā)展目標。中央政府通過政策支持、準入控制、定點生產和企業(yè)集團化等措施，推動汽車產業(yè)自主發(fā)展，提高汽車產品的質量和技術水平，鼓勵并支持中國汽車企業(yè)進行自主研發(fā)、生產和銷售，鼓勵技術引進，推動汽車工業(yè)逐漸強大。

三、中央與地方汽車產業(yè)政策的文本分析

改革開放后，中國汽車產業(yè)的高速發(fā)展在很大程度上歸功于我國的產業(yè)政策。汽車生產、消費的各個環(huán)節(jié)都與產業(yè)政策緊密聯(lián)系，指引著中國汽車行業(yè)的創(chuàng)建、成長和發(fā)展。中國的汽車產業(yè)政策從產業(yè)籌備之初一直延續(xù)至今，覆蓋了產業(yè)規(guī)劃、排放標準、產業(yè)規(guī)范等各個環(huán)節(jié)。為了進一步理順汽車產業(yè)發(fā)展脈絡，本部分將從中央與地方兩個層面對我國的汽車產業(yè)政策進行分析，以明確中央與地方各自關于汽車產業(yè)工作的重點及發(fā)展方向。本研究收集了歷次中國頒布的所有汽車產業(yè)政策（截至2021年12月底），所有政策均來自中央政府與各省（市、自治區(qū)）政府部門網(wǎng)站。為保證所選取的汽車產業(yè)政策具有充分的代表性、規(guī)范性和可靠性，本研究根據(jù)以下原則進行篩選與摘錄：（1）所選取的政策與汽車產業(yè)密切相關；（2）國家級汽車產業(yè)政策的發(fā)文單位為國務院及其直屬機構，省（市、自治區(qū)）級汽車產業(yè)政策的發(fā)文單位為各省（市、自治區(qū)）人民政府及其直屬機構；（3）收錄的政策類型主要是法律法規(guī)、綱要、通知、意見、規(guī)劃、公告等文件，其他文件諸如報告解讀、項目公示、通知批復等則不納入本研究的分析范圍。根據(jù)以上規(guī)則，本研究最終確定了1980年至2021年中央政府層面的政策樣本共659份，地方政府層面的政策樣本共7 283份。

圖1展示了1980—2021年中央與地方汽車產業(yè)政策數(shù)量的發(fā)展趨勢。圖1（a）與圖2表明，地方汽車產業(yè)政策數(shù)量與中央汽車產業(yè)政策保持了一致的變化趨勢，總體上呈現(xiàn)逐年增加的狀態(tài)，并在2009年呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢。地方汽車產業(yè)政策通常以中央汽車產業(yè)政策為指導，地方政府在中央政策的引領下制定符合本地區(qū)發(fā)展情況的汽車產業(yè)政策。從地區(qū)層面來看，圖1（b）表明，經(jīng)濟發(fā)展程度較高的省份通常擁有數(shù)量較多的汽車產業(yè)政策，擁有本地整車生產企業(yè)的地區(qū)相較沒有汽車企業(yè)的省份也擁有更多的汽車產業(yè)政策。部分省份（如江西、四川、貴州等）在早期并無本地汽車企業(yè)，因此各地區(qū)最早的汽車產業(yè)政策出臺的時間并非完全一致。

本研究進一步根據(jù)1980—2021年中央與地方頒布的所有汽車產業(yè)政策標題中的關鍵字對汽車產業(yè)政策進行歸類與頻數(shù)分析，以便更清晰地展示汽車產業(yè)政策的重點與發(fā)展方向（按中央產業(yè)政策頻數(shù)從高到低進行排序），政策類型、分類標準及具體數(shù)量歸納于表2。總體上，汽車產業(yè)政策大致可以劃分為19類。日常規(guī)范政策包含了車輛限行、超載處罰、車速限制等日常駕車行為，覆蓋了居民用車的各個方面②。汽車產業(yè)發(fā)展指導政策是汽車產業(yè)的主心骨和中流砥柱，為汽車產業(yè)搭建了良好的政策環(huán)境和市場氛圍，是基礎也是最關鍵的政策。中央政府通常在各年初的政府工作報告中對新年度汽車產業(yè)進行全年的工作部署與展望，通過汽車產業(yè)的發(fā)展促進產業(yè)間的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。汽車消費促進政策具有引導大眾消費方向、調節(jié)汽車消費成本、實現(xiàn)市場供求均衡的重要作用。中國早期實行抑制性的汽車消費政策，原因在于當時國民收入水平較低，汽車消費以公車消費為主。后期政府為了擴大汽車消費，提高有效需求，相繼出臺了一系列包括二手車流通及回收、汽車稅收金融政策在內的消費刺激政策。作為近幾年飛速發(fā)展的產業(yè)，中國政府十分重視對新能源汽車產業(yè)的扶持和基礎設施的建設，并配套出臺了推動電動汽車發(fā)展相關的基礎設施建設政策。作為新興產業(yè)，地方政府也非常重視開拓新能源汽車的市場，以提供財政補貼的方式支持新能源汽車產業(yè)的發(fā)展。機動車污染防控政策和節(jié)能環(huán)保政策③同樣是我國汽車產業(yè)政策的重點之一，隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和汽車數(shù)量的增加，車用含鉛汽油造成的大氣污染日益嚴重，對生態(tài)環(huán)境和居民健康造成了嚴重危害。汽車產業(yè)扶持政策通常以確立汽車產業(yè)在國民經(jīng)濟中的支柱地位為主要目標，并以地方產業(yè)政策的形式進行品牌建設和貿易保護。行業(yè)標準政策④則對汽車的產品標準化進行了規(guī)范，對汽車缺陷產品召回和銷售規(guī)范等內容均作出了規(guī)定。二手車流通、報廢及回收政策⑤推動了汽車產品更新?lián)Q代的速度，對淘汰排放量高、環(huán)境污染大、有安全隱患的老舊機動車作出了強制要求。汽車金融保險政策⑥是汽車消費政策中的關鍵部分，合理有效的汽車金融政策能夠實現(xiàn)生產商、經(jīng)銷商和消費者的多贏局面，應貫穿汽車生產、制造和消費全過程。財政稅收政策⑦方面，國家稅務總局通過稅收手段對大排量汽車征收較高的車船稅，并以減征小排量乘用車購置稅以推動環(huán)境保護。

政策頻數(shù)高低代表了國家對該項政策的重視程度。中央政府往往以產業(yè)發(fā)展為目標，從全局的利益出發(fā)制定產業(yè)政策。中央汽車產業(yè)政策頻數(shù)最高的類型是汽車行業(yè)規(guī)范與產業(yè)發(fā)展指導，接下來是汽車消費促進政策。隨著生態(tài)文明建設的推進，新能源汽車政策和機動車污染防控政策也逐漸被重視起來。產業(yè)扶持政策與行業(yè)標準政策是汽車產業(yè)發(fā)展的推動力，另外，財政稅收政策和金融保險政策將為汽車產業(yè)發(fā)展提供激勵作用，汽車產品更新?lián)Q代的速度也需要依靠報廢及回收政策的推進。

由于地方與中央存在嚴重的信息不對稱，中央政府無法根據(jù)各地具體情況出臺相應的產業(yè)政策，地方政府雖然大體上落實中央政府政策，但出于央地利益沖突等原因，違背執(zhí)行中央政府政策的情況時有發(fā)生。地方政府既是國家政策的接收者，又是地方政策的制定者，在制定本地區(qū)產業(yè)政策時更多地考慮地方利益，通常以促進本地區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展和增加地方財政收入為目標。本研究對全國各個省（市、自治區(qū)）頒布的地方汽車產業(yè)政策進行頻數(shù)分析后，發(fā)現(xiàn)地方產業(yè)政策大多隨著中央政策的走向而變化，并且落實了中央政府的大部分規(guī)定。具體來說，地方汽車產業(yè)政策在日常規(guī)范政策與產業(yè)發(fā)展指導政策上與中央政府保持了趨勢的一致性，機動車污染防控同樣也是地方政府較為重視的方向，這表示地方政府對本地的環(huán)境保護作出了前瞻性設計與布局。然而，地方政府對于汽車產業(yè)扶持有明顯的偏重，各地并未嚴格落實中央政府關于反對機動車地方保護的政策。在中央政府減少區(qū)域市場分割、構建統(tǒng)一市場的號召下，地方政府仍舊出臺了許多刺激本地機動車消費和本地汽車產業(yè)的保護政策，并在經(jīng)濟發(fā)展受新冠疫情干擾的背景下體現(xiàn)得更加明顯。雖然地方汽車產業(yè)政策是在中央一系列政策指導下制定的，但產業(yè)政策的重點發(fā)生了明顯的偏移。

從長遠的角度看，地方利益與國家利益具有一致性，但在短期內，央地矛盾將持續(xù)存在。為推動各級政府汽車產業(yè)政策的協(xié)調發(fā)展，中央政府應首先培育協(xié)調的制度環(huán)境，通過深化市場經(jīng)濟體制改革，從根源上解決因經(jīng)濟發(fā)展問題導致的地區(qū)間利益扭曲現(xiàn)象。通過完善分稅制，為地方政府提供與其經(jīng)濟職能相匹配的稅收能力，建立全方位的政府官員考核制度和政治晉升途徑，消除“唯GDP論”下的逐利性競爭機制。其次，應促進地方政府間汽車產業(yè)政策的協(xié)調。由于汽車產業(yè)鏈的特殊性，地區(qū)間整車生產企業(yè)與零部件企業(yè)具備互補式發(fā)展的條件，在市場要素充分自由流動的情況下，區(qū)域間分工將得到合理配置，地區(qū)間重復建設問題能夠一并得到解決，為汽車產業(yè)結構優(yōu)化升級提供堅實基礎。最后，應充分推動汽車市場一體化建設，立足于中央政府關于建立統(tǒng)一大市場的政策要求，減少汽車產業(yè)的地方保護與貿易壁壘，進一步出臺促進汽車產業(yè)縱向與橫向一體化的政策，將汽車產業(yè)更多地交予市場機制配置。降低外地乘用車企業(yè)的進入門檻，并出臺鼓勵支持本地汽車企業(yè)進行跨地區(qū)投資設廠的產業(yè)政策，激發(fā)乘用車企業(yè)的市場性特征，充分發(fā)揮汽車產業(yè)在市場一體化中的調控和中流砥柱作用。

四、結論與展望

黨的二十大報告指出，要加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展，特別是要把實施擴大內需戰(zhàn)略同深化供給側結構性改革有機結合起來，構建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系，增強國內大循環(huán)內生動力和可靠性。2022年12月15日，中共中央、國務院印發(fā)《擴大內需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022—2035年）》指出，實施擴大內需戰(zhàn)略、培育完整內需體系是加快構建新發(fā)展格局的必然選擇。中國的汽車產業(yè)發(fā)展需要充分依靠國家的政策引領，體現(xiàn)“有效市場”和“有為政府”的共同作用。從現(xiàn)狀來看，汽車產業(yè)未來發(fā)展方向應符合《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》的政策要求，明確政府干預的邊界，在適度保護與充分競爭相結合下逐步降低區(qū)域間貿易壁壘，鼓勵汽車進行跨區(qū)域交易。在暢通國內大循環(huán)的要求下，中央與地方政府更應一同努力構建完整、統(tǒng)一的市場，加大力度推動汽車產業(yè)政策向一體化方向發(fā)展，將汽車產業(yè)更多地交予市場機制配置，鼓勵優(yōu)勝劣汰。進一步發(fā)揮汽車產業(yè)對經(jīng)濟內循環(huán)的作用。從政策引導的角度看，中央政府應該加大力度出臺促進汽車市場整合的政策，而地方政府應減少對本地乘用車企業(yè)的保護，打破縱向生產壁壘與橫向貿易壁壘，降低外地汽車企業(yè)的進入門檻并鼓勵本地企業(yè)進行跨地區(qū)投資設廠。從金融保險和財政激勵的角度看，中央政府應該對積極跨省經(jīng)營的企業(yè)給予補貼或降低資金使用成本，激發(fā)乘用車企業(yè)的市場性特征，通過汽車金融政策推動汽車市場一體化的發(fā)展，并充分發(fā)揮國有乘用車企業(yè)在市場一體化中的調控和中流砥柱作用。目前，中央政府對地方發(fā)展新能源汽車給予了較大的自主權，允許地方政府在中央政策的指導下，自行設立新能源汽車的購車優(yōu)惠，極大促進了新能源汽車行業(yè)的發(fā)展。然而，中央政府應警惕地方保護主義向新能源汽車產業(yè)蔓延，應建立相應的中央政府級機構，明確各地方政府新能源汽車產業(yè)政策的適用領域和邊界，鼓勵地方政府積極出臺普惠化和功能化新能源汽車產業(yè)政策，消除阻礙新能源汽車市場化發(fā)展及造成地方保護、地區(qū)間惡性競爭的因素。

注釋：

①余下省（市、區(qū)）汽車產業(yè)政策數(shù)量排序為：湖北（227項）、河南（209項）、內蒙古（199項）、四川（195項）、重慶（189項）、湖南（187項）、黑龍江（181項）、貴州（174項）、云南（152項）、山西（150項）、青海（138項）、寧夏（108項）、甘肅（108項）、新疆（76項）、西藏（35項）。

②如2004年公安部頒發(fā)的《機動車登記規(guī)定》是中國汽車行業(yè)規(guī)范的里程碑；2014年中央政府首次對黨政機關公務用車作出規(guī)定，標志著我國的汽車產業(yè)政策在規(guī)范上邁出了重要的一步。

③中國于1998年首次提出關于汽車污染防控的政策。2001年《GB 18352.1-2001 輕型汽車污染物排放限值及測量方法（Ⅰ）》、《GB 18352.2-2001 輕型汽車污染物排放限值及測量方法（Ⅱ）》和《車用壓燃式發(fā)動機排氣污染物排放限值及測量方法》代替了原有的國家污染物排放標準，標志著我國清理機動車污染物排放標準工作正式啟動。

④2011年的《乘用車生產企業(yè)及產品準入管理規(guī)則》

⑤2009年的《汽車以舊換新實施辦法》

⑥2002年《汽車金融機構管理辦法》和2003年《汽車金融公司管理辦法》規(guī)范了汽車金融機構和非金融機構的行為；2004年中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合頒布《汽車貸款管理辦法》，對汽車貸款進行了更為嚴格的監(jiān)控；2009年《關于促進汽車消費貸款保證保險業(yè)務穩(wěn)步發(fā)展的通知》等。

⑦2001年《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》；2009年《關于減征1.6升及以下排量乘用車車輛購置稅的通知》。

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責任編輯：張 然

The Development of Central and Local Automobile Industry Policies： A Policy Text Analysis

XING Weibo1， ZHANG Kang1， LI Shantong2

（ 1. School of International Trade and Economics， University of International Business and Economics， Beijing 100029， China； 2. Development Strategy and Regional Economic Research Department， Development Research Center of the State Council， Beijing 100051， China ）

Abstract： A reasonable industrial policy is important to promote the healthy development of the national economy， realize market integration and promote the internal circulation of the economy. How to formulate auto industrial policies that conform to economic laws and social development status quo is of great significance to the development of the national auto industry， which is one of China’s pillar industries. Based on all the auto industry policies issued by the central and local governments from 1980 to 2021， this study analyzes the development and change of China’s auto industry policies. The results show that the local auto industry policy and the central auto industry policy are linked， and the local auto industry policy quickly adjusts with the direction of the central auto industry policies and implements most of the central government’s regulations. However， local governments have a more pronounced preference for supporting the local auto industry. Under the requirement of building a unified large market， governments at all levels should focus on building a unified automobile market， actively introduce various policies to promote the integration of the automobile market， and give full play to the mainstay role of the automobile industry in market integration.

Keywords： automobile industry； central industrial policy； local industrial policy； market integration