城市社區治理的法治化路徑研究

[摘" 要]超大城市治理是中國式現代化的重要場域之一，其核心內容就在于推進社區治理的法治化，而主體協同問題、規則支撐問題和行動模式問題則是制約社區治理法治化的三個重要關鍵。在我國語境下，需要通過黨政主導、社會協同與基層自治的有機融合，國家硬法和社區軟法的同步設計，以及常態治理和應急管理的動態銜接加以系統解決，從而提升社區法治化治理的整體效能。

[關鍵詞]社區治理法治化；主體協同；規則支撐；行動模式；黨建引領

[中圖分類號]" D267.7" " [文獻標識碼]" A" " " "[文章編號]" 1009-928X（2023）06-0083-05

城市社區治理是國家治理在城市基層生動、具體的反映。從改革開放至今，在國家治理法治化的浩大工程中，城市社區治理的法治化始終是一個無法規避的難題，這不僅在于中國法治化和城市化具有西方不可比擬的人口規模巨大的鮮明特性，也在于中國社區治理本身的群眾性和復雜性。社區治理主體、治理規則與治理行動是社區治理法治化的三個關鍵要素，治理主體是社區治理法治化的推進力量，治理規則是社區治理法治化的依據和遵循，治理行動則是社區治理法治化的具體體現，三者缺一不可。近年來，學界對于社區治理法治化的路徑研究，雖然提出了諸如“將社區‘三架馬車’聯席會議制度上升為法律制度”“厘清政府與社區之間的權力邊界”“引導社會組織參與社區治理”等許多富有建設性的觀點，但缺少對治理主體協同問題、規則支撐問題和行動模式優化問題的整體性研究，需要進一步厘清三者之間的內在邏輯，進而尋求破解超大城市社區治理的法治化路徑。

一、城市社區治理法治化的邏輯理路

黨的二十大報告對社會治理法治化提出了新任務和新要求，強調要“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”。本文認為，社區治理法治化是社會治理法治化的基礎工程，而推進社區治理法治化，必須首先弄清其關鍵要素及其內在邏輯。

（一）社會多元主體的有效協同是推進社區治理法治化的前提基礎。在中國語境下，社區治理主體包括社區黨政組織、社會組織、企業組織、自治組織和社區群眾等，這些多元治理主體并非是天然的合作關系，只有實現有效的協同合作而不是分離割裂，才能匯聚社區依法治理的強大合力，促進各個主體之間的資源共享和優勢互補，提升社區治理法治化的效能。同時，多元主體協同治理也可以減輕政府管理工作壓力，更好促進社區治理的民主化、科學化和規范化，提高社區治理的法治化水平和質量。

（二）國家法律法規和社區公約的兼容并用是推進社區治理法治化的重要關鍵。國家法律法規也即“國家硬法”，對調整國家治理現代化過程中涉及的國家政治權力與每個公民主體權利間的關系起到至關重要的作用，可以有力保障和滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等日益增長的美好生活需求。社區公約也即“社區軟法”，是社區公民的自覺規范，因其特有的價值導向、治理互動、協同合作、自律互律等機制，為基層有效治理提供了法治保障。國家硬法和社區軟法的有機融合、兼容并用，能最大限度地形成社區治理的規范效應。

（三）常態治理和應急行動之間的韌性轉換是社區治理法治化的必然要求。社會現代治理的目標是更科學、更高效地維護社會穩定和促進社會發展，而常態治理和緊急狀態的韌性轉換是實現這一目標的重要手段。社區治理法治化不僅需要依法處理好常態化的社區各種矛盾紛爭，維持社區和諧與秩序，更需要在突發公共危機下快速反應和有效處置，從而減輕危機影響，有效恢復社區正常秩序。當今社會充滿了不確定性風險，突發性自然災害和公共衛生等緊急事件時有發生，倘若二者不能實現韌性轉換，則難以有效應對，難以更好保障社區群眾的合法權益。

二、公共性危機下城市社區治理

法治化存在的問題

近年來發生的若干公共衛生事件，暴露了城市社區在治理法治化方面的許多瓶頸問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）社區協同治理力量明顯不足，應急服務能力有待提升。比如一些公共衛生事件突發時，由于政府、企業、社區、居民之間對買菜、就醫、收取快遞等應急需求未能進行精準對接、高效協同，導致一些小區在就醫配藥、物資發放、快遞配送等環節中出現了末端梗阻現象。加之一些社區工作者作為社區依法治理的重要主體，由于自身應急專業知識和處置能力不足，導致對部分小區的實有人口、實有房屋底數掌握不清，在有些集中式租賃住房、人才公寓等新型居住小區的工作方面出現一些盲點問題，難以適應緊急狀態下的工作需要。

（二）法律法規與社區規約之間的融合性不夠，規范保障基礎需要強化。城市社區治理是公共治理理論在基層社會的實踐運用，具有治理主體的多元性與廣泛的公眾參與性的特點，表現在法律手段上就是法律依據的多樣性，需要國家硬法和社區軟法的有機融合。“社會治理法治化命題要求社會治理以國家法律規范體系為制度依憑，要求社會治理是一種多元規范之治。”在一些突發公共衛生事件中，有的地方出現哄抬物價、囤積居奇等擾亂市場行為，制造、傳播虛假信息等惡劣行為也時有發生。這些問題與國家法律法規和社區管理規約的融合不夠有著密切的關系。

（三）社區治理毛細血管有待進一步打通，平急轉換機制亟待優化。總的來看，面對突發公共衛生事件，目前城市社區的常態化治理和應急治理之間的轉換機制還不夠健全，導致信息溝通不暢、誤解，或者信息不一致、應急資源調配困難等一系列問題，社區各組織和機構對緊急情況的應對和決策也因可能存在的分歧而導致協同行動存在困難。由于常態治理模式下沒有建立起有效的公眾參與機制，緊急情況發生時個別社區的物資分發、秩序維護等工作缺乏公眾支持和協同合作，也缺少熟悉居民區實際情況的“第二梯隊”替補力量。

三、推進城市社區治理法治化的路徑選擇

針對當前城市社區治理法治化面臨的諸多挑戰和問題，需要從國情社情民情出發，著力構建科學有效的現代化社區治理體系，不斷優化社區治理法治化的方式和路徑。

（一）堅持以黨建引領，提升社區依法治理主體協同的有效性。多元治理結構、社會公共性和治理法治化共同構成了中國城市社區治理體系和治理能力現代化的“三駕馬車”。在中國語境下，多元治理結構的形成，關鍵是需要正確處理好社會治理各主體間的協同性問題，否則就會出現一加一小于二的問題，難以形成多元主體的合力。因此，要積極發揮黨建引領的核心統合功能，構建黨建引領下的政府、市場、社會等城市社區多元治理結構，從而最大限度調動黨委政府、社會及轄區內各種資源力量，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

充分發揮基層黨組織在社區治理中的領導核心作用。無論是從歷史傳統還是現實經驗出發，以基層黨組織為引領的“一核多元”協同治理模式是基層治理法治化的最優模式。一方面，發揮基層黨組織在城鄉社區治理中的領導核心作用是《中國共產黨章程》和《中華人民共和國居民委員會組織法》明確規定的；另一方面，近年來的城鄉基層治理現代化實踐充分證明，基層黨組織在城市社區治理中處于領導核心地位，具有政治領導功能、利益協調功能、社會整合功能、文化導向功能與服務保障功能，這是實現多元協同治理的關鍵。離開了基層黨組織領導核心作用的充分發揮，就難以實現基層治理的法治化。

建立健全協同共治的組織結構和運行機制。在社會組織及社區自治力量仍然薄弱的情況下，可以通過積極的合作行為，推進政府職能由生產服務型向契約管理型轉變，促進政社關系的轉型升級。比如上海市黃浦區各街道社區普遍設立的“零距離家園理事會”（居民區聯席會議），作為居民區層面的協商共治平臺，成為各居民區共治的平臺、各類資源整合的樞紐、居民需求匯總回應的橋梁，有效促進了政社關系的融通，形成了黨建引領下各方共建共治共享的社區治理新格局。

構建完善多元社會參與治理機制。公眾參與不僅有助于增強政府的治理能力和合法性，也是形成社會治理共同體的必然要求。在基層治理中，社區成員弱參與現象至少與社區成員的利益預期、居委會的參與制度安排、政府的政策設計、社會轉型中單位制慣性等因素有關。因此，要建立諸如“社區治理共同體理事會”的社區跨部門、跨組織的協調機構和平臺，協調各方資源、力量和利益，系統性推動一些社區痛點、難點問題的解決。

實現社區群眾參與的“還權、賦能、歸位”。社區群眾是社區治理法治化的最重要主體。然而實踐中，群眾在制度化參與社區治理過程中存在“權”“能”“位”先天不足的問題，需要通過“還權、賦能、歸位”，才能達到基層社會治理創新發展和共治共享社區愿景實現。一方面，要提升社區群眾的主人翁意識、參與意識，通過舉辦社區講座、發放宣傳資料、提供培訓課程等方式，使他們了解自治的重要性和參與的方式，提高群眾參與社區治理、共建和美家園的責任感、參與意識和知識水平，讓社區群眾有責任、有意愿、有能力參與社區活動。另一方面，制度化建設是群眾長期、有效、規范參與社區治理的重要保證，要暢通社區群眾參與溝通的平臺和機制，利用社交媒體、網站、公告欄和社區云等線下線上方式積極開展群眾意見收集、問題討論、意見反饋和決策制定等活動。可以通過發布推進自治項目、組織舉辦藝術演出、社區義工活動等各種活動，促進社區居民之間的合作和參與，滿足不同社區群體的多樣化需求，還可以通過設立創新獎勵機制，鼓勵居民積極參與社區自治活動，并分享他們的經驗做法。

（二）同步設計“硬法”與“軟法”，完善社區依法治理的規則支撐。法治之治就是規則之治。社區治理法治化，就是要既堅持以國家法律法規為準繩，為行為主體設定最低限度的規范約束，同時又著眼社區自治要求與居民需求實現情理法的有機融合，通過社區自治公約、道德規范制定的民主性與實施的開放性、包容性，從而充分保障公平正義和維護社區秩序。這要通過國家硬法和社區軟法的同步設計，實現法律的科學性、適用性和可操作性。

完善社區治理的法律法規，促進社區依法治理。國家層面的法律框架應包括適用于社區的法律法規，這些法律法規需要明確規定社區的地位和職責，以及社區居民的權利和義務。要堅持開門立法，考慮城市社區的實際需求和具體情況，采取靈活的制度安排和措施，充分與社區居民或其組織進行溝通和協商，了解社區的實際需求和情況，并將社區軟法作為制定法律的重要參考。例如，在制定城市規劃方面的法律時，可與城市社區居民進行協商，了解他們的需求和意見，并將這些意見納入法律條款中。立法機關可以通過組織交流研討會、座談會等形式，促進各方之間的互動和合作，共同推進法律制度的完善和落實。

完善社區自治公約，引領社區自治共治。社區治理的法治化要求主體的行為必須有法可依，社區治理的現代化要求轉變傳統社區管理模式，在法治化的基礎上，注重社區治理法律規范的多元化。而社區自治公約作為重要的軟法規范，是多元社區規范中的重要組成部分。長期以來，社區公約并未發揮出其重要功能，既有認識不足的主觀因素，也有制度缺失的客觀原因。因此，社區黨組織既要通過教育培訓來提升社區管理者對社區公約重要性的認識，也要善于領導組織社區制定出符合社區實際的規范和制度，并將其與國家法律規范相銜接。例如上海市黃浦區半淞園路街道耀江花園居民區的《住戶守則》4.0版，就將《民法典》以及《上海市非機動車安全管理條例》的相關內容融入其中，成為一本“帶著牙齒”的居民自治“小憲法”。社區公約要充分汲取社區群眾意見建議，通過制定調查問卷或問題列表等方式，了解居民的需求和關注點，來搜集社區居民對社區內的行為規范、環境衛生、公共設施等社區公約的意見和建議，從而形成充分共識。同時，還要在社區內通過宣傳欄、社交媒體、短信等方式，向居民積極宣傳公約的制訂進程，引導居民積極參與，邀請相關專家進行指導，確保社區公約的內容合法、合理、科學、可行。

加強社區普法宣傳教育，提升社區群眾的規則意識。法治的生命力在于人民的忠誠信仰。法治信仰不會憑空而來，其基礎就是對國家法律法規、道德規范和社區公約等硬法軟法的熟悉、理解和把握。因此，要積極通過官方媒體、教育機構、專題講座、社區廣播、宣傳冊、法律知識競賽等方式，向社區群眾廣泛而持久地宣傳法律法規和相關政策，提高居民對國家法律法規和社區公約等規則的認知，并不斷轉化為對遵守規則的行動自覺。

加強執行和監督力度，提升規則的權威性和有效性。無論是國家法律還是社區公約，其權威性和有效性來源于不折不扣地遵循。因此，在國家層面和社區層面都要完善監督機制，加強對法律法規和社區公約執行情況的監督和評估。國家立法機關和行政機關應該加強對國家硬法的監督和執法力度，確保其得到有效執行。社區也應該加強對社區軟法的監督和指導，通過社區業主委員會和物業公司等社區組織確保其得到有效執行，切實把紙上公約轉化為居民群眾的行動指南和規范，從而促進社區的美滿和諧。

（三）動態銜接常態模式與應急治理，優化社區依法治理的韌性行動。社區治理法治化既要考慮常態環境下的治理，使社區治理既有序推進，又活力涌現；同時又要注重社區應急能力提升，以便在突發情況來臨時能及時切換治理模式，采取強有力措施和手段維護社區秩序，保障社區群眾生命財產安全。

建立常態與應急結合的綜合治理體系。社區是一個有機的組織系統，包括常態狀態和應急狀態。常態管理是在正常運行狀態下對社區進行規劃、組織、領導和控制的過程，而應急管理則是在突發事件發生時對社區進行緊急應對和恢復秩序的過程。做到常態管理與應急管理的有機融合，一要強化社區的日常運營和有效管理，完善規章制度、優化管理流程，注重風險的預防和控制，通過風險評估和預警機制，有效識別、評估和管理潛在的風險，減少事故和災害的發生。比如平時加強應急演練和培訓，提高組織應對突發事件的能力，使組織在面對未知和復雜的情況時能夠做出及時和有效的決策。二要完善應急管理制度和流程，注重在突發事件發生時的應對和應急措施，包括危機管理決策機制、應急預案、緊急響應、資源調度、災后恢復等，從而降低突發事件的影響。三要構建一個綜合管理體系，建立多部門合作和協同應對的機制，將常態管理和應急管理融合在一起，整合常態管理和應急管理的流程和要求，確保兩者之間的協調和銜接。例如，在制定城市規劃時，應同時考慮城市的安全和應急需求，確保城市基礎設施和應急設施的協調發展；在城市管理中，公安、消防、衛生、城管等部門可以聯合行動，進行綜合治理和應急響應。

弘揚積極的社區治理文化和價值觀。文化治理是一種自我規訓，追求的是一種認同之上的矛盾避免機制，是一種從根源上的積極治理。常態管理與應急管理的有機銜接離不開積極的文化和價值觀，也就是現代化的社區治理理念，強調相關意識的培育。因此，要加強社區文化培育，通過宣傳、講座、活動、項目等，加強與政府、企業、社會組織等各方面的合作，鼓勵社會各方參與治理。例如建立志愿者隊伍，加強對社區和企業的安全管理和監督，提高社會自我防范和自我管理的能力。同時，要在參與社區治理中不斷增強社區群眾的安全意識、預防意識、責任意識、協作意識和創新意識，增強社區的凝聚力和協作精神，從而在常態管理和應急管理中形成良好的社區協同效應。

注重數字技術的應用和AI賦能。數字技術和人工智能的快速發展，為常態管理和應急管理的快速轉換和有機銜接提供了強大的技術動力，作為一種治理方式創新的數字技術，與城市社區互嵌治理，不斷修正著傳統的線性思維。因此，一方面，要積極推動城市社區信息化和智能化建設，利用現代信息技術和人工智能技術，積極構建社區治理信息系統、數據共享平臺和實時動態監控系統，提高社區治理的信息化和智能化水平，實現信息的快速獲取、分析和傳遞信息，以便在常態管理和應急管理中作出準確和及時的決策，使常態治理和應急管理更加高效、精準；另一方面，要充分利用大數據分析和人工智能等技術來預測和預警突發事件的可能發生，提高突發事件的預警預防能力，防患于未然，提高城市的安全性和抗風險能力。

作者系中共上海市黃浦區委黨校公共管理教研室主任、副教授

（責任編輯：劉" 捷）